智慧城市中的行政处罚程序问题研究

冯世昌

(河南科技大学 法学院,河南 洛阳 471023)

结合物联网、大数据、云计算以及人工智能技术建设智慧城市,采用智能化手段对城市进行智能管理,充分优化资源利用,打造宜居城市,增强城市内部运行部分可持续性,对中国城市化问题的解决具有举足轻重的作用。然而,智慧化手段于智慧城市行政处罚管理法律关系运用中的问题也是显而易见,从行政法治建设角度对智慧城市中的行政处罚问题进行系统研究,分析智慧城市中行政处罚程序的现状及存在的问题,并针对性地提出应对之策是本文的主要研究思路。

《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)存在的重要意义是用法律的制度规范保障行政处罚权在社会中的运用,与“以事实为依据,以法律为准绳”形成映射。《行政处罚法》规定的三种程序:简易程序、普通程序和听证程序,对行政处罚权的规范运行,保护行政处罚相对人的权利方面作用明显。行政处罚机关在作出任何对处罚相对人不利的决定时,均须结合与所做决定对应的程序进行,自动化行政处罚方式也不能游离事外。

(一)智慧城市中行政处罚程序的现状

时下,国家大力推进智慧城市建设,我国《行政处罚法》应对智慧城市中出现的处罚法律关系时时效未减。普通程序规定的行政处罚权主体在作出行政处罚决定过程中的告知义务、说明理由义务以及听从被处罚人陈述和申辩的义务,对当事人的权益保护、限制行政处罚权主体的恣意妄为、加强行政处罚行为合法性与确定性方面有着重要作用。

智慧城市中自动化行政行为愈来愈多,行政处罚领域使用电子监控技术设备进行行政处罚同属于自动化行政行为的范畴。结合当时社会背景,我国《行政处罚法》制定伊始并没有把非现场执法现象考虑在内,程序适用方面立足于现场执法模式设定,以现场执法模式为行政处罚程序主流形态。现场执法,是指具备行政处罚权的执法主体与被处罚主体在空间层面、地理位置层面处于同一场态的一种执法模式。《行政处罚法》对一项行政处罚决定的作出需要履行必备的程序作出规定。如简易程序中第52条第1款、第2款规定的“执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法证件,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书,并当场交付当事人。当事人拒绝签收的,应当在行政处罚决定书上注明”“前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为,行政处罚的种类和依据、罚款数额、时间、地点,申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限以及行政机关名称,并由执法人员签名或者盖章”;再如第44条、第45条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据,并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利;当事人有权进行陈述和申辩”“行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。”《行政处罚法》上述条款将行政处罚法律关系主体双方限定在空间和地理位置状态趋同层面,智慧化手段运用于行政处罚后,同一场态发生明显变化,非现场执法运用颇多,出现规定程序被“搁置”现象,处罚过程贯行程序规定不足。

(二)智慧城市中行政处罚程序存在的问题

行政处罚中采用自动化方式处罚在《行政处罚法》未修改之前就已实践,当时就表现出《行政处罚法》规定程序被“搁置”现象。譬如2005年因在同一位置违法105次被交管部门处重罚的杜宝良案。该案产生的根本原因是处罚机关告知义务没有及时履行。传统的执法方式,具有空间与地理位置上的面接性,在进行行政处罚开具处罚性质文书的过程中,处罚程序规定的告知、向处罚对象进行处罚释明、听从处罚相对人对处罚决定的个人看法等程序性义务,均在《行政处罚法》规定范围内进行最大程度落实;添加科技手段的处罚行为,无论是部分自动化还是无裁量能力的全部自动化,在程序性义务方面落实均不到位。

1.被处罚对象行使陈述、申辩权受限。《行政处罚法》是一部实体性内容与程序性内容相结合调整行政处罚法律关系的法律,该法内在的理论制度暗示出其在制定初期所具有的前瞻性与强大社会适应性。行政处罚权主体在行使《行政处罚法》规定的程序性权力与义务中,需要与被处罚主体的程序性权利与义务相对应,让对应的权力(权利)义务行使与承担趋于平衡。“传统‘命令—服从’的权力运作方式所具有的单方恣意性将被淡化,取而代之的是一种双方的说理过程。”[1]该种说理过程的陈述与申辩则是行政处罚权主体与被处罚主体对应权力(权利)行使的一种表现。时下,行政处罚方式中智慧化手段的应用,给行政处罚机关带来高效的同时,也造成被处罚主体法定权利之陈述申辩权行使受限。例如,交管部门针对行人闯红灯现象采取电子设备感应抓拍措施,将带有感应功能的电子设备放置于主干道路口,竖立显示屏,实时公布行人闯红灯现象,目的是对来往行人产生警示,起到内心震慑与教育作用[2]。诚然,在警示与教育社会公众层面该种举措效果优异,但是该种采用实时大屏幕公布的处罚措施对被处罚主体(行人)名誉与声誉会带来不利影响。2021年修订并生效的《行政处罚法》对行政处罚的种类进行了扩充,像上述公布行人闯红灯的违法事实与通报批评在法律层面的效果趋同,属于行政处罚行为的一种,屏幕滚动闯红灯人的违法事实与容貌对被处罚人已经造成损益性的侵害。该种直接处罚需要与行政处罚程序性规定相衔接,保障被处罚人与处罚机关的“对话权”即做出决定时的陈述与申辩权。但是在实操过程中,作为被处罚主体的行为人并没有与行政处罚机关对话,《行政处罚法》规定的程序于此种行为中形同虚设。人工智能与大数据等技术除了运用于交通违法处罚层面,对其他的行政处罚领域均有涉及。它利用新一代信息技术手段对收集的数据进行互联网应用式的处理与分析,并结合后台预先植入的代码审核标准,筛选与违法行为对应的数据,进而作出行政处罚决定[3]。采取该种技术本身属于对行政有益行为,但是实操过程中架空该有的程序性规定,将行政处罚主体双方的“对话权”忽略,压缩说理行为,变相侵犯了被处罚主体陈述申辩等程序规定的权利,此举确属顾此失彼。

2.采信与认定证据形式主义明显。行政处罚法律关系贯彻的是一种“经验思维”,即根据已知迹象来进一步调查、取证,在这一过程中,执法者经验是一项很重要的因素[4]。对于采用科技手段收集的图像资料,只能将其作为辅助处罚的一部分,交管部门需要再次加入自己的思维判断。实施行政处罚的公安交管部门利用新一代信息技术进行行政处罚很有可能发展成常见的处罚方式[5]。该种发展表现出行政处罚权主体在多年实操过程中形成的执法经验与手段,在加入科技手段后,用途减弱,甚至被科技碾压毫无用武之地,以往的“人用工具变成工具当家”,机器、系统成为新型的“处罚权人”。行政处罚权主体对科技结果的青睐让本该人工鉴定与采信的证据变得形式主义,认为技术比人工更具精准性,存在“唯科技处罚主义”倾向。交管部门在采用电子技术设备监控交通违法行为过程中,对违法行为的认定来自设备收集的视频图像,围绕该种图像进行证据的采信与认定。证据的采信与认定对处罚决定的作出至关重要,《道路交通安全违法行为处理程序规定》第18条对交管部门使用监控设备收集违法行为作出规定,使用监控设备收集应“清晰、准确地反映机动车类型、号牌、外观等特征以及违法时间、地点、事实”。此外,《道路交通安全违法行为图像取证技术规范》(GA/T 832—2014)的相关内容与《道路交通安全违法行为处理程序规定》相配套使用,为监控设备收集的违法行为进行真实性佐证,对以上种种规定是否会与《行政处罚法》第51条“证据与事实相映照”引人深思。针对行人闯红灯行为,交管执法人员对程序的适用属于简易程序范畴,当出现行人闯红灯行为时须按照“违法事实确凿并有法定依据来处理”。现实生活中公民在面对行政处罚行为时也会有逃避处罚的办法,例如,实际违法行为人与处罚对象不是同一人的情形,民间有“开车出事只要人先离开就会有很多种解决办法,车人分离”的说法。确实,车辆可能不只由车辆所有人驾驶,借给他人、车辆被盗、车辆买卖等都会与视频采集信息形成事实上的冲突。为此,交管部门倡导使用面部识别技术,力求在一定程度上区分实际违法人与无辜者(也包括拿钱代罚者)。但是需要考虑速度与天气情况,二者对视频证据的认定影响颇深,该种不可抗力对技术的干扰不容小觑,即使能从现有的交管规范里对某些意外情况找到法律依据,但是与《行政处罚法》规定所要达到的证据标准还是存在理解层面上的不足。另外,行政处罚权主体对新一代信息技术运用在理解层面存在短板,研究系统的人不是运用系统的人,对实操过程中出现的技术问题缺乏及时解决的能力,真伪莫辨,技术产生的结果只能默认。虽说最后审核程序还是由人工完成,但是该种认定证据的态度恐怕与证明标准相差甚远。

3.行政处罚机关说理义务窘境凸显。说理释明义务多为保险法律关系的必要性义务之一,对作出的行政行为进行说理也是我国行政法规范正当程序原则的重要内涵。因此,当被处罚主体认为处罚决定有失偏颇或对事实存疑时,可要求执法人员对处罚决定进行释明。当被处罚主体以设备故障、图像不清晰、当时不在场为由反驳行政处罚权主体采集的证据时,行政处罚权主体可站位职权主义立场[6]对被处罚主体的疑问进行解释:理由一,使用的监控设备与器材质量符合国家规定与行业标准;理由二,设备安装经由专业部门实地考察,多方验证,且使用年限未超过规定时效;理由三,采集的图像与《道路交通安全违法行为图像取证技术规范》( GA/T 832—2014)内容相契合。以上三点理由如果被处罚主体缺乏强有力的证据来推翻,诉讼过程中法院会以交管部门行为并无不当之处认可行为有效。但是,行政处罚决定的作出除了依靠大数据技术还结合云计算技术,利用代码之间的互换产生最后结果。运用大数据技术进行管理,在采集数据过程中还需围绕数据做文章,如确定数据源,数据收集标准等,而且算法背后的操作原理与简单的机械操作不同,涉及专业知识的层面较多,普通人很难明白其中的数据运行逻辑与处理过程[7],行政处罚权主体了解过后也是知其然不知其所以然,所以,算法也会对最后的处罚决定产生影响。针对前述情况,做出处罚决定的机关仅围绕设备符合国家标准与行业规范进行解释不免显得牵强。

关于行政处罚程序方面的规定,《行政处罚法》仅是系列规定的一种,原则化态势明显。新修订的《行政处罚法》吸收其他行政处罚程序方面的规定将其法律化并对内容进行补充,对行政处罚程序价值的实现作用非凡。为推进智慧化手段在行政处罚领域的良好运用,产生的程序问题可通过以下对策进行解决。

(一)把加强倾听意见作为自动化行政处罚的必要步骤

信息化时代“数字强国”背景下,随着大数据、人工智能技术使用范围与使用人群的扩大,公众对“数字鸿沟”填合的心愿愈演愈烈。“将对成为处分基础的事实进行认定判断的事情委任给行政厅的独断,难免招致对于处分公正性的怀疑。”[8]因此,为保证处分公正性,降低被处罚主体的怀疑,行政权处罚主体应当充分重视并准许被处罚主体提出疑问,在使用智慧化手段进行行政处罚过程中,把加强倾听意见作为自动化行政处罚的必要步骤,保障被处罚主体陈述、申辩权行使的法定程序空间不被压缩。加强倾听意见措施依靠互联网网站、移动APP、违法行为办事窗口等渠道,给被处罚主体陈述、申辩权的行使提供外部力量。此外,面对行政处罚过程智慧化手段的使用造成“面接性”不足的情况,行政处罚权主体在复议复核过程中更需要保障被处罚主体陈述申辩权的行使,应立足“技术性正当程序”原理,集合算法专业人才的力量,审查算法决策事宜,出现错误及时纠正[9]。加入智慧化手段产生的处罚结果,由算法专业技术人才对处罚结果进行辅助解释不失为良策。但是,行政处罚案件数量日渐增多,假设为保证案件质量均需要处罚机关出具专业技术人才的解释意见,明显会提高执法成本,与保护个人权益成本之间不匹配,与“成本—效益”要求不符[10]。然而,有规律性的、周期性的审查能有效缓解“成本—效益”不符现象,行政处罚权主体在遵循既有《道路交通安全违法行为处理程序规定》(2020)中规定,附带进行有规律的维护、定时的保养、检验检测系统技术监控设施的做法;有规律地邀请第三方算法技术人员或者专业组织对自动化行政处罚系统进行专业审查形成反馈意见书,必要时可以制定具体审查规则,用标准化的方式倾听意见响应被处罚主体心中疑问。进而,需要对《行政处罚法》第41条第1款进行学理解释,即“应当经过法制和技术审核”解释为“需要有规律地进行法律审视与技术审验”这样对相对人陈述申辩权的正常行使相对有益。

(二)减少人工审计证据的技术依赖性

行政处罚权主体执法过程中,将某些电子监控技术设备采集的数据信息(图像视频)作为证据来源,再经由内部人工核对检查后作为处罚依据,出具处罚决定书的行为,从心理学视角再辅之以部分认知性实验可知,运用信息技术辅助工作的主体会在运用中习惯性地将算法决策自动化技术作为人工之外的检错手段,认为算法系统得出的结果已经接近于真实,就直接将人工经验审核流于形式,疏于对采集数据真实性的佐证。针对此问题,欧盟数据保护部门发布了《为实现监管目的的个人自动化决策指南》,其中的内容有助于解决我国行政处罚权主体技术依赖问题,行政处罚权主体在应用自动化系统过程中须保持思维上的谨慎性,“有权力和有能力质疑自动化决策且经常表达对自动化决策的异议”[11],细致检查审校电子监控设备收集的信息,力求挣脱使用贯行后的系统依赖心理。修改后的《行政处罚法》对使用电子技术进行处罚的行为于第41条第2款作出规定:“电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求;未经审核或者经审核不符合要求的,不得作为行政处罚的证据。”因此,行政处罚权主体对证据进行采信需要做到上述规定的“真实、清晰、完整、准确”。这就要求行政处罚权主体在适用《行政处罚法》之外吸纳《道路交通安全违法行为处理程序规定》、《道路交通安全违法行为图像取证技术规范》( GA/T 832—2014)、《道路交通安全违法行为卫星定位技术取证规范》(GA/T 1201—2014)、《道路交通安全违法行为视频取证设备技术规范》(GA/T 955—2020) 等规范,遏制“一眼定生死”做法。美中不足的是,当下对图像视频起到辅助认定的规范属于业内标准,是公众安全保护行业的建议性水准,倘若能够将行业内标准上升为强制要求,想必能够在一定程度上降低行政处罚机关执法人员在证据采信与鉴定过程中的唯单方技术依赖心理。

(三)扩大说理义务的内容区间

行政权结合大数据、人工智能、物联网、云计算等新一代信息技术使用过程中,不可避免会出现“算法黑箱”现象,即算法内在运作原理不明,不为公众所知的情况。应对前述问题,主流的做法为提高算法解释能力,在不触犯商业与政府秘密的前提下恰当公开算法内在运行逻辑,代码换算流程以及最后结果产生的主要步骤等[12]。该种做法对行政处罚领域行政处罚权主体说理义务的确切履行意义不大,利用自动化行政处罚方式进行行政处罚的主要目的是对违法现象以及违法行为人课以处罚,达致警示与制止作用,仅仅将系统算法向公众展示,被处罚主体仅知其然而不知所以然,认知理解层面存在障碍,关于算法结果的疑虑依然存在。因此,为了戳破“算法黑箱”的神秘外衣,需要行政处罚权主体主动担负起算法解释的义务,将说理义务内容区间进行扩大,延伸至要说明情况的内涵、模式等方面。扩大内容区间,可以从两个方面着手,一个从电子技术设备收集的图像视频与算法辅助审核结果间的因果关系着手;另一个从二者之间的内在联系方面[13]着手,让算法演绎输出内容透明,置于公众知晓层面。或许可以换种思维路径,事中说理义务扩展至事后,被处罚主体没有及时提出而是决定作出后需要处罚机关作出说理,此时,行政处罚权主体也应具备事后说明的能力,说理范围区间会更广(大),解释内容应更能为处罚对象所理解,可附带出具行为与决定之间的专业性技术鉴定。另外,如果有说明理由难以表述的情况,采用技术又是情势所迫,也可引进专业技术工具对不完整信息系统用验证性思维进行技术匹配性实验测试,以此来推断现实适用过程中的具体情况,看其是否与现实脱轨。

虽然智慧化手段于行政处罚领域使用呈现激增态势,但是智慧化手段的核心技术仍旧是系统与算法之间的程式运算,规范之下的程序性权力(权利)结合信息技术行使,存在的权利压缩,证据失真和说理不到位等情况依旧是行政处罚法律关系需要解决的问题。我们需要认识到,行政处罚领域添加新技术后不能完全摒弃传统的执法方式和经验性思维,新一代信息技术只是对传统行政处罚内涵的有益补充,目的是高效处罚精确处罚。因此,我们仍然需要对智慧化手段在行政处罚领域的适用保持严慎态度。

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