小区名称权实践的困境与路径

宋 伟 哲

(华东政法大学马克思主义学院,上海 201620)

2018年12月3日,民政部等六部门联合下发了《关于进一步清理整治不规范地名的通知》。此后,全国各地相继出台具体措施,引起社会广泛关注。尤其是“小区改名”成为这次整治活动的焦点所在,屡次登上新闻的“热搜”和“头条”。小区改名的核心不在于小区名称的具体内容,因为这次整治活动中所指的“大、洋、怪、重”等名称问题,在《地名管理条例》《地名管理条例实施细则》以及相关地方立法中早有明确规定,只是有关部门对地名的审核还不够规范。问题的真正难点在于,谁有权来决定小区的名称,是业主、开发商,还是政府部门。当权利主体确定后,小区名称的制定、修改程序如何,法律对于小区名称权应该作出怎样规制,这些问题尚未有明确答案,也未受到学术界的重视,在《物业管理条例》及相关物业管理地方立法中也未作规范。

在以往的法学研究中,小区治理问题重点围绕物权法中的建筑物区分所有权理论展开,多年来已取得了较为丰硕的成果。但长期以来,小区名称权问题不受关注,论及小区名称权问题的著作、论文数量极少,理论研究基础比较薄弱。在仅有的一些研究中,绝大部分立足于知识产权法的角度。个别文章虽然以小区名称权为主要内容,但其理论分析尚有不少待商榷之处,对问题的实践也未涉猎。这些研究成果忽视了小区治理的问题,且未论及业主的合法权益,这不符合业主自治的基本法律原则,无法完整诠释小区名称权的全部内涵。此外,小区治理的实践情况也不容乐观。绝大多数业主对于小区名称权的了解处于空白状态,并不知道此为自身经济利益的一项重要权利,且这种经济利益对于小区治理的成败有着极为密切的联系。因此,本文对小区名称权进行法理分析,从理论上厘清其概念、属性、内容,明确业主在小区名称权中的合法权益;同时,对小区名称权在实践中遇到的困境进行分析,并提出相应的解决之道。

(一)小区名称权的概念

名称权是一项重要的人格权。有关名称权的概念,有学者认为,“名称权是法人以及其他非法人组织对其用以确定和代表自身并区别于他人的符号和标记所享有的权利”[1]。也有学者认为,“名称权是指法人及特殊的自然人组合依法享有的决定、使用、改变自己的名称,依照法律规定转让名称,并排斥他人非法干涉、盗用或冒用的人格权”[2]。我国《民法典》第110条第2款规定:“法人、非法人组织享有名称权、名誉权、荣誉权。”据此规定,住宅小区既不是法人,也不是非法人组织,似不享有名称权。但住宅小区系全体业主共有,业主依法享有管理住宅小区的权利,这一权利当然包含为小区命名、更名等一系列权利。这一权利由业主大会行使,没有成立业主大会的小区由业主共同决定行使。目前,我国业主大会的法律性质虽然尚有争议,但从发展趋势看,业主管理团体法人化方向发展乃是各国家或地区立法与实务的基本潮流[3]。因此,这一立法缺憾不应影响小区名称权的行使。综上所述,小区名称权的概念可作如下界定:住宅小区的业主或业主大会依法享有决定、使用、改变小区名称,并排除他人非法干涉、盗用、冒用的权利[4]。

(二)小区名称权的属性和内容

1.属性。关于小区名称权的法律属性,史尚宽认为,“以政府生活上之利益为内容者,为公权。以社会生活之利益为内容者,为私权”[5]。虽然小区名称“具有私法意义上的商业标识属性和公法意义上的地名属性”,但是公法属性“对于使用该名称在私法领域中享有的权利、承担的义务及责任并无影响”[6],且政府的管理行为并未改变小区名称权主体的权利和义务,因此“其最终的权利属性仍是私权”[7]。

2.内容。名称权的内容主要包括名称设定权、名称变更权、名称使用权、名称转让权,小区名称权的内容亦包括上述4项。业主基于建筑物区分所有权中的成员权,享有管理小区公共事务的权利。因此,小区名称权的行使主体当属于小区的所有者,即全体业主。小区名称的设定、变更、使用、转让,自然应由全体业主共同决定。(1)名称设定权及名称变更权。小区的名称设定应当严格遵守《地名管理条例》以及地方立法的相关规定。小区名称的变更是小区业主享有的合法权利。考虑到小区名称亦有公法上的地名属性,一旦确定,不宜频繁进行变更。不少地方立法对于地名的变更制定了较为严格的标准,使得地名的变更难度远大于地名设定的难度。当然,若小区业主对小区名称不满并提出合理的变更方案,经合法程序作出了表决,则公权不应成为私权行使的阻碍,这也符合小区自治的法律原则。一些地方立法,如《上海市地名管理条例》第20条第3款规定,因产权所有人提出申请,需要变更建筑物、构筑物名称的,可以更名。这里虽然只是就更名问题作了规定,但产权所有人的权利同样适用于名称的设定、使用、转让等情形。(2)名称使用权。名称使用权“指名称权人有权对其名称在一定范围内享有独占使用的权利”[1]。这种权利“排除他人非法干涉和非法使用”[8]。小区名称使用权的问题主要集中在知识产权领域。近年来,开发商为了取得更好的经济效益,在楼盘名称上投入了很多心血,有些开发商的楼盘甚至已经产生了品牌效应。在这种情况下,开发商当然有权利保护自己的知识产权。但建筑物名称与商标在对象、构成、构成的依据、审核程序等方面存在着很大差异[9]。有关小区名称的知识产权保护不能与商标保护划等号。考虑到住宅小区已成为我国城镇居民最主要的居住区域,数量极其庞大。国家机关对于小区名称的保护,应当严格限定在地方立法所规定的行政区域内,尽量避免相关诉讼纠纷滋生,以免激化小区矛盾。(3)名称转让权。名称转让权“是指名称权人将其名称全部让与给某一个受让人,使受让人成为该名称权的主体”[1]。小区名称可以让与,其受让的对象可以为另一个住宅小区,但这种情况在现实中的可能性并不大。有关小区名称的出让,最值得关注的当属小区冠名问题。“所谓冠名, 就是一方当事人以自己的姓名、名称或商标、产品名称等对于另一方当事人所有或管理的对象化事物进行的命名”[10]。企业可以与住宅小区签订冠名合同,将企业名称或商品名称冠名于住宅小区名称之前。通过冠名,企业可以获得广告效益,小区可以获得经济收益,从而达到双赢。

(三)小区名称权的行使程序

小区名称权的行使必须遵循一系列的法律程序。我国《民法典》第278条规定,小区有关共有和共同管理权利的其他重大事项由业主共同决定。小区名称的设定、变更、使用、转让显然系小区管理中的重大事项,应当由业主共同决定。业主委员会或一定数量的业主代表根据《业主大会议事规则》及管理规约的规定提出小区名称设定或修改的议案,并召开业主大会议决,再递交政府部门审批备案。根据我国《民法典》第278条的规定,业主大会议决方式有特殊议决和一般议决2种方式,前者需要经参与表决专有部分面积3/4以上的业主且参与表决人数3/4以上的业主同意,而后者只需经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意即可。我国《民法典》第278条对于筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金,改建、重建建筑物及其附属设施,改变共有部分的用途或利用共有部分从事经营活动等情况特别规定了特殊议决的表决方式。有学者认为,小区名称的设定、变更虽然与业主生活密切相关,但是其重要程度远不及上述事项,建议采用普通议决的模式[4]。这也符合目前我国《民法典》的相关规定。笔者对此有不同看法。小区名称不但关乎业主生活方便,其背后更关乎业主的巨大经济利益,包括小区冠名费用、房屋升值空间等,采用特殊议决的表决模式可能更符合小区治理实际情况。未来修订法律时,可以考虑对此项内容进行完善。此前,已有一些地方立法进行了类似规定。如《汕头经济特区地名管理条例》第24条第2款规定:“申请对已有业主购买的住宅区或者具有地名意义的建筑物更名的,申请人应当征得专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意,并提供业主大会决议。”此外,业主还应将相关程序标准列入《业主大会议事规则》及管理规约中,以便实践中规范操作。

在实践中,小区名称权几乎处于束之高阁的状态。业主想要行使这项权利,面临着多重困境。

(一)业主自治能力不足

小区名称权系业主的一项合法权益,但在实践中却鲜有业主主动提出行使这项权利,有的业主甚至不知道小区名称可以由业主命名和更改。“我觉得楼盘叫什么名都没问题,充其量是个符号而已,能够有区别作用就够了”[11]。这可以说是反映了大部分小区业者内心的真实状况。产生这种状况的主要原因在于业主自治能力不足。业主自治是目前我国物业管理法律的基本原则。小区名称权的设定、更改等事宜属于业主自治的内容,只能由业主主动维护自身合法权益,其他机构不可越俎代庖。我国规制物业管理的法律有很多,包括我国《民法典》《物业管理条例》以及地方性法规和地方政府规章等。“据统计,业主对它们的知晓在‘比较了解’程度以上的不足20%,而不太清楚的则各占到40%”[12]。可见,法律观念的淡薄是导致这一问题的重要因素。此外,集体行动困难也是导致业主无法行使这一权利的重要原因。小区名称相关权利的行使属于小区治理的重大事项,必须经过全体业主表决才能作出相关决定。但就我国目前的状况而言,能够成功召开业主大会并成立业主委员会的小区并不是很多。有研究表明,全国大多数城市成立业主委员会的比例不超过30%[13]。许多小区虽有自治机构,但也矛盾丛生或处于瘫痪状态,多数业主对于小区公共事务不够关心,甚至有的业主认为这是政府部门的事情。另外,物业服务企业与建设单位往往有着千丝万缕的联系,许多物业服务企业甚至就是开发商的子公司。当业主想要修改小区名称时,有的物业服务企业可能会制造麻烦。在多重因素的影响下,小区名称权的行使缺乏推动力,举步维艰。

(二)小区有偿冠名困难

小区名称权的背后有着较大的经济利益,这涉及小区的有偿冠名。目前,我国的住宅小区绝大部分都不存在有偿冠名,大部分业主也不了解这一情况。实践中,小区名称早已被建设单位命名好并申请政府部门审批。在楼盘售罄之后,绝大部分小区仍然会保留着原有的名称。许多开发商在新建小区时,已将自己的企业名称冠名于小区名称之中,或将某一名称注册为商标品牌,冠名于自己开发的楼盘名称之中。在这个过程中,建设单位基本不会向业主缴纳相关冠名费用,小区名称相当于免费替建设单位打长期广告。建设单位的这种无偿冠名行为,在其尚未将楼盘销售完毕时,当然无可厚非。但当楼盘全部售罄后,小区的所有权已转移至全体业主手中时,小区是否有必要继续替建设单位打免费广告只能由全体业主作出决定。可以预见的是,在法律保护业主合法权益之时,必然有相当一部分业主不会同意免费向开发商提供服务。“小区有偿冠名是拓宽地名管理资金筹措渠道,弥补政府投入不足,提高城市管理水平的一种好方法”[14]。目前,经费不足是导致小区业主自治难以取得良好效果的重要原因。小区治理需要大笔经费,而多数小区的公共收益都非常有限,小区有偿冠名正是解决这一问题的好方法。但在实践中,即便小区业主意识到了这一问题,也很难维护自己的合法权益。主要原因在于许多地方禁止地名有偿冠名。如《呼和浩特市地名管理条例》第8条规定地名命名不得实行有偿冠名,《天津市地名管理条例》第9条规定“禁止用企业名称、商标名称为道路、桥梁、机场、火车站、轨道交通站点、隧道、港口、码头、公园、广场等公共设施和居住区命名,本市已有地名除外”。此外,一些地区虽然不禁止地名有偿冠名,但冠名费却不能归小区所有,甚至全部收归政府管理部门[15]。这极大打击了业主对于小区名称权行使的积极性。

(三)建设单位垄断小区名称设定权

在实践中,小区名称设定权基本上被建设单位垄断。几乎所有的新建小区在建立之初,早已由建设单位向当地地名主管机关申请审批好了小区名称。不少地方通过地方立法的形式,将小区名称初始设定权直接赋予了建设单位。如《天津市地名管理条例》第13条规定:“新建、改建、扩建居住区、公共建筑以及桥梁、隧道、公园、广场等建设项目,建设单位应当在建设项目开工后向所在区地名主管部门申请办理地名命名手续。”依照法律规定,建设单位在未将楼盘出售之前,为小区的产权所有者,当然有权为住宅小区命名。建设单位小区名称设定权的行使,只需要遵守《地名管理条例》和当地地方立法即可。但当楼盘全部售罄之时,小区的所有权已经由建设单位变为全体业主;在业主新购物业人数及专有面积远超过建设单位未售出面积之时,若业主对小区名称不满,则可以行使名称变更权,而无法行使名称设定权。在目前的法律框架内,小区名称变更权的行使难度要远大于名称设定权。以《天津市地名管理条例》为例,该条例直接将新建小区名称设定权赋予建设单位,但对于小区名称的更改,则设置了更严苛的标准。该条例第18条第2款规定,只有“居民区或者建筑物、构筑物改建、扩建,需要变更地名的”时候,才可以更名。虽然该条第4款也作了“其他需要变更的情形”的兜底性规定,但一般的小区更名状况无效。也有地方立法直接将小区名称设定权、名称变更权一并赋予建设单位。如《江门市地名管理办法》第20条第1款规定:“建筑物、住宅区以及住宅区内道路名称的命名、更名,由建设单位提出申请,由所在地县级地名主管部门审批。”这意味着小区业主单纯就小区名称提出更名意见,很难获得法律的支持。

(四)权利行使成本较大

就目前小区改名事件业主的反馈来看,大部分业主的关注焦点并不在小区名称的内容上,而在于小区改名带来的一系列负面影响。如小区改名后,户口簿、房产证等一系列证件的内容需要更换。而这些证件的变更登记很可能影响孩子就学。在许多地方,学校对于学生入学审核是根据政府的原始数据来审查的,一旦相关数据更新不及时,业主子女很可能无法及时入学就读。从这个意义上讲,小区更名显然加重了业主的负担,业主行使权利的主动性自然不高。对于政府部门而言,小区更换名字显然加重了政府部门的工作负担和经济开支。小区改名一旦成功,相关的地图、邮政、印章、公共信息等均需要更正,这是一笔较大的开支,需要政府和社会承担。可见,目前行使小区名称权的确要付出较高的成本,而这一成本在各方看来似乎都不甚必要,其很自然地成为了小区名称权实践的阻碍力量。

小区名称权是业主的一项重要权利,对小区治理有着重要意义。就法律意义而言,业主对于小区名称权的关心和使用,是业主建筑物区分所有权的一项重要展示;就经济意义而言,小区冠名权是业主的一笔重要收入;就小区治理而言,在小区成立之初行使小区名称权有利于提升小区凝聚力,是提升业主自治能力的良好途径。但目前业主对于小区名称权的行使基本处于被动状态。因而,业主应提高权利意识,以便更好地实现小区名称权。同时,立法应为业主提供制度保障,以维护业主的合法权益。

(一)强化业主的权利意识

首先要采取的措施就是强化业主的权利意识,只有让业主真正了解到了小区名称权的重要性,才能使其主动行使这一权利。绝大部分业主还没有意识到小区名称权是一项重要的权利,因此在宣传时应格外重视,建议在首次业主大会召开时加以强调。笔者主张将此作为首次业主大会筹备组的工作内容,将此权利背后的经济利益明确告知业主,以增强业主行使此项权利的积极性。“普法最重要、最主要的目标应是树立法治思维”[16]。而培育业主法治思维最关键的措施在于实践,要让业主在实践中学习和运用此项合法权益,形成法治思维。在召开首次业主大会和成立业主委员会之时,政府基层部门和基层自治组织要提醒业主行使这项权利。同时,将此项内容通过立法的形式确定下来。这可进一步强化业主的主人翁意识。

(二)设立小区临时名称制度

在我国目前的物业管理法律中,设有临时管理规约制度,这是物业前期管理的重要社会规范。我国《物业管理条例》第22条规定:“建设单位应当在销售物业之前,制定临时管理规约,对有关物业的使用、维护、管理,业主的共同利益,业主应当履行的义务,违反临时管理规约应当承担的责任等事项依法作出约定。建设单位制定的临时管理规约,不得侵害物业买受人的合法权益。”建设单位在销售物业之前,作为物业的唯一业主,当然有权利制定管理物业的社会规范。但我国法律只是赋予其“临时”的地位,待业主大会召开后,应由全体业主共同制定真正的管理规约。这主要考虑到由建设单位制定的管理规约“不能完全体现本建筑物内业主大会全体业主的意志,因此其所制定的管理规约并不具有终局性质, 只是起一个过渡的作用”[17]。这是法律保护业主合法权益的重要体现。

依据相同的法理,由建设单位命名的小区名称,可以视为小区的临时名称。毕竟绝大部分建设单位开发物业的目的在于销售盈利,而并非自己居住,住宅小区未来终将移交给全体业主共同管理。从这个角度来看,法律应当尊重和保护业主对于住宅小区命名的权利。因此,笔者建议我国的物业管理法律仿照临时管理规约制度创设临时名称制度。即建设单位开工之前向政府部门申请批准的小区名称只作为小区的临时名称,待业主大会召开后,再由全体业主行使小区名称权,决定小区的正式名称。当然,为提高建设单位的积极性,当召开首次业主大会时,完全可以将临时名称作为备选名称之一,交由全体业主表决。如果广大业主对于建设单位持认可态度,表决通过的可能性会比较大,这也在间接中提醒建设单位在修建楼盘时要格外重视产品质量。

(三)确立小区有偿冠名制度

小区有偿冠名的困难主要体现在各地通过地方立法,或严格限制地名更名的条件,或直接禁止地名有偿冠名。其实,有关地名有偿冠名的争议早已有之,许多地方诸如上海、合肥等甚至先放后禁[18]。目前,各地对于地名冠名问题态度不一,有些地方立法就为地名有偿冠名提供了便利。如《宿州市地名管理办法》第10条规定:“城镇道路、桥梁、公园、广场等可实行有偿命名。地名有偿命名采取公开拍卖或直接投资的方式进行,获得冠名权的企事业单位、社会团体或个人可用单位名称、商标名称、产品名称命名。”第8条还对地名更名作了细致规定,配合了地名有偿冠名的条款:“因产权人提出申请,需要变更居民区、大型建筑物名称的,可以更名;因实行地名有偿命名需要变更地名的,可以更名。”这些实践表明,地名有偿冠名制度的确为城市发展带来了资金。根据这些地区的经验,地名有偿冠名所签合同的期限多在10年或20年以上,有较长的稳定期,对于民众日常生活的影响其实并不像反对者强调的那么高。退一步说,有偿冠名中的各类地名性质并不一样,反对者以地名的公权属性为由,但这种理由在小区有偿冠名面前站不住脚。对于一般的城市道路或历史文化建筑的名称而言,公权属性的确更为强烈。对住宅小区而言,小区名称的私权属性要远高于一般地名的公权属性,其先是业主私有财产的名称,然后才是公共地名。小区业主对于小区名称的管理,是基于建筑物区分所有权中的成员权,“成员权的实现主要体现为一种财产利益以及围绕财产权利形成的共同管理权”[19],“行政部门不能干涉其从事市场活动的自由”[20]。从这个角度而言,即便某些地区禁止地名有偿冠名,也应在立法中加以区分,不能盲目一刀切,侵犯业主的合法权益。

在目前的小区治理中,公共资金匮乏是普遍的现象。物业管理法律中规定的小区公共收益多半来自小区广告、公共停车位等,但其收益金额其实很少。小区冠名费可以给小区治理带来运转资金。法律制度尚且能够规定建设单位要为小区配备物业管理用房,确立小区有偿冠名制度并非是不可为之举。笔者认为,应当先由中央立法确立全国的小区有偿冠名制度,再由地方立法根据各地实际情况制定具体实施方案。政府部门应为小区改名提供便利,减少小区改名的不利影响。此外,在制定具体实施方案时,还要明确小区冠名收益归于全体业主而非政府部门。当然,因小区改名产生的社会费用支出,倒是可以适当从此收益中扣除。

(四)完善小区社会规范

小区名称权的行使是业主根据建筑物区分所有权之成员权来行使管理小区公共事务的职能。小区名称权的行使涉及业主的重大利益,“没有程序,就没有真正的法治可言”[21]。因此,这一权利的行使必须依照严格的程序规范。“物业管理关系的规范类型有很多,国家制定法、公共政策、软法与物业合同是4种基本的规范”[22]。在尊重业主自治原则的框架下,国家立法层面需要解决的内容只是确立对业主的这一合法权利的保护,并将该权利列入管理规约,而该权利的具体行使程序则依照小区《业主大会议事规则》及其他管理规约来规定。有学者认为,社区软法应该逐渐成为社区治理的基础性和主导性规范,在社区治理规范结构中居于基础性和主导性地位[23]。党的十八届四中全会也指出,要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用[24]。欲使小区名称权的行使走上正轨,必须将此权利的行使程序在小区社会规范中作出明确规定。具体内容的制定完全可以尊重各小区业主的意志。笔者建议充分发挥业主委员会的作用。在小区名称权的使用过程中,业主委员会虽然没有直接决定小区名称的权利,但是在全体业主行使相关权利之时,其作用不可或缺。具体而言,应当由业主委员会向业主征集有关小区名称的意见,再由其向业主大会提交供全体业主表决。表决方式建议采用“双三分之二”(即我国《民法典》第278条所规定的由专有部分面积占比2/3以上的业主且人数占比2/3以上的业主参与表决,参与表决专有部分面积3/4以上的业主且参与表决人数3/4以上的业主同意)的比例模式。此外,对于小区有偿冠名问题,也必须在管理规约内作出详细规定。至于收益的用途,建议部分作为业主委员会的工作经费,其余部分用于补充专项维修资金等。如此,小区名称权的行使方能步入正轨并长久稳定运转。

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