社区志愿服务“项目制”运行的困境、原因、优化路径

胡乘铭，张丽娟，张 蕾

（1.中央民族大学管理学院，北京 100081；
2.赣南师范大学马克思主义学院，江西 赣州 341000）

当前，“项目制”志愿服务已经取代临时性、零散式的志愿活动，成为开展志愿服务的主要形式，是志愿服务朝着制度化、常态化、专业化发展的重要制度保证。2020年7月，中国共产党中央委员会宣传部、中央精神文明建设指导委员会办公室印发《关于扎实推进建设新时代文明实践中心试点工作的通知》，强调打造品牌项目汇聚社会力量、增强群众凝聚力是推动志愿服务精准化常态化的重要举措［1］。在建设“人人有责、人人尽责、人人享有”社会治理共同体的背景下，社区志愿服务“项目制”自上而下铺展开来，以期激发社区内生动力与活力，推动社区志愿服务的可持续发展。社区志愿服务“项目制”在发挥治理优势的同时，也暴露和显现了局限性。目前，学界对社区志愿服务“项目制”的相关研究大多聚焦于社区志愿服务制度化［2］、行政吸纳志愿服务［3］方面，强调通过“项目制”志愿服务实现对社区的嵌入式治理，对社区志愿服务“项目制”运行过程中的管理问题研究不多。既有研究的成果属于个案式描述，对社区志愿服务“项目制”管理困境的原因分析不够深入。鉴于此，本文在借鉴前人相关研究的基础上，剖析当前社区志愿服务“项目制”存在的困境，深入挖掘社区志愿服务“项目制”管理问题的情景化原因，以期为“项目制”社区志愿服务的发展提供可行的路径指引。

（一）社区志愿服务“项目制”的含义

社区志愿服务“项目制”是指地方政府及相关职能部门（包括民政、宣传、妇女联合会、共青团、文化旅游、卫生健康等部门）以“专项”或者“项目”的方式，向下分配社区志愿服务发展建设所需的财政资金，激发志愿组织采取积极行动、整合多方资源开展社区志愿服务，以实现社区善治目标的治理形式。社区志愿服务“项目制”运行的本质是政府部门对志愿组织的竞争性授权，是政府部门通过财政支持志愿服务来弥合社区公共服务发展失衡和差异化的举措，而非科层制自上而下的行政管理。社区志愿服务“项目制”为社区志愿服务的开展注入了竞争性的市场因素，是行政在吸纳志愿服务趋势下寻求治理增量的路径，具备行政引导和择优竞争的双重特点。

（二）社区志愿服务的“项目制”发包

社区志愿服务“项目制”发包的流程通常包括以下环节：一是地方政府和相关职能部门根据当地公共服务供给要求开发社区志愿服务项目指南书（包括章程、资金、时间周期等要素），进行“发包”；
二是地方政府和相关职能部门将“发包权”层层下放到各街道乃至社区，由街道或者社区负责发动志愿组织参与项目申报等事宜，地方政府通常根据各街道的实际情况和发展需求分配社区志愿服务项目申报名额；
三是地方政府为了调动社区志愿组织申报的积极性，往往会许诺给予相应的配套资金；
四是志愿组织进行社区志愿服务项目的申请，经过竞争遴选（竞标）后，获得该项目经费的使用权；
五是志愿组织在获得服务项目后，一般会在项目指南的大框架内根据当地实际对项目进行一定的“在地化”调整；
六是志愿组织将项目进行“在地化”调整后，招募志愿者、发动社会力量进入社区开展志愿服务。在整个过程中，资金跟着项目走，原则上要求专款专用。

（三）社区志愿服务的“项目制”管理

社区志愿服务“项目制”管理是中标的志愿组织为了更好地满足社区需求，运用项目化管理的方式，通过与社区志愿服务利益相关者合作，将各种知识、人力、资金等社会资源应用于社区志愿服务活动之中，依托治理工具对志愿服务项目进行有效的开发、组织、评估的管理实践行为。这一行为包含四个具体流程：社区志愿服务项目开发，即由志愿组织对社区志愿服务需求进行识别和甄选，分析项目可行性，形成志愿服务项目方案；
社区志愿服务项目计划，即规划达成项目目标所需的行动路线和技术工具，动态规划项目各阶段的实施细节，引导项目执行；
社区志愿服务项目实施，即组建工作团队，筹措服务资源，平衡项目质量、时间、成本之间的冲突，及时纠正偏差，确保项目各阶段按照计划进度执行；
社区志愿服务项目验收，即整理项目成果，评估项目绩效，总结项目的经验和不足，为其他同类型项目工作的开展提供建议支持。

社区志愿服务“项目制”作为一种自上而下的政策执行，在运行过程中包含行政要素，社区志愿服务“项目制”与企业管理项目不同，具有特殊的公共治理逻辑。另外，社区志愿服务“项目制”引入了市场机制的做法，注重社会力量的参与，社区志愿服务“项目制”具有社会组织项目管理注重绩效和权变的特征，社区志愿服务“项目制”运行过程中遇到的是制度性和管理性困境。

（一）社区志愿服务“项目制”运行的制度困境

1.“一刀切”的服务内容难以满足居民多样化的服务需求

现实中，志愿组织在不同的社区开展志愿服务项目时，忽略了社区之间的人文、地域环境差异，往往“一刀切”式提供同质化的志愿服务，难以满足居民多样化的生活需求，导致居民认可度低。“一刀切”式的做法会导致志愿组织面对不同社区的服务出现资源瓶颈、配置不合、额外开支的情形。不仅会挫伤志愿组织开展志愿服务的热情，而且会弱化志愿组织后期继续申报“项目制”社区志愿服务的积极性。

2.社区志愿服务“项目制”运行的“一次性”服务倾向，稳定性较弱

在一些地方，社区志愿服务“项目制”实施基于特定运动式治理任务，注重以强势手段在短期内立竿见影，导致“项目制”社区志愿服务缺乏连贯性，沦为“一次性”的政策执行。另外，运动式治理模式下的社区志愿服务“项目制”，往往要求志愿组织自筹资金或者先行垫付活动经费，加重了开展志愿组织活动的成本负担。相关职能部门的经费如果出现短缺，就会使志愿组织的经费报销成为难题。经费保障的不稳定性往往导致项目制社区志愿服务搁浅或者延迟，甚至影响志愿组织对相关部门的社会信任。

3.“项目制”弱化了志愿组织同社区党组织和社区居民委员会的关联，难以形成制度嵌入

社区志愿服务“项目制”通过社会化采购公共服务的举措确保治理资源直达社区，但是也导致社区居民、社区党组织、社区居民委员会被排除在项目申报之外，社区党组织和社区居民委员会在面对“项目制”志愿服务组织时，更多地扮演“配合者”的角色而不是“主人翁”的角色，只能被动地接受。社区党组织和社区居民委员会发动居民参与“项目制”社区志愿服务的积极性和主动性不足，活动开展容易出现志愿组织“一头热”、群众“冷漠不参与”的情形，志愿服务项目容易遭遇流于形式化空转的困境，难以形成有效的社区治理志愿服务制度性嵌入。

4.“项目制”志愿服务易造成马太效应，扩大社区之间的公共服务发展差距

在政绩导向和上级额外奖励的激励下，社会治理资源以“项目制”志愿服务的方式重点向“样板”社区倾斜，非“样板”社区没有享受同等的资源投入，导致不同社区之间“强者越强、弱者越弱”的马太效应。在经济发展相对落后、财政经费相对吃紧的地区，社区公共服务建设本就迟滞，该地的志愿组织在申请“项目制”志愿服务时，获得的当地配套经费或者资源支持较少，竞标难、中标更难。长此以往，社区志愿服务“项目制”运转逐渐扩大了社区公共服务供给的差距，不利于公共服务均等化治理目标的实现。

（二）社区志愿服务“项目制”运行的管理困境

1.志愿组织项目开发能力不足

项目开发是“项目制”管理的起点，在“项目制”实际管理中，志愿组织的项目开发能力有待提升。一是对社区志愿服务需求调研不全面。项目需求调研更多的是围绕政府采购部门的诉求而开展，对项目落地社区的服务对象的需求关注简单，致使项目内容与社区居民的真实需求存在偏差。二是社区志愿服务项目内容设计重复。志愿组织在项目开发的内容和形式方面创新动力不足，开展同质化的社区志愿服务项目活动现象突出，项目内容不够新颖。三是社区志愿服务项目可行性分析失真。大部分志愿组织申报社区志愿服务项目申报时，论证分析过程简单且流于形式，更多的是仅凭文字叙述而非采取数理分析的方法，容易造成项目开发方面的先天风险。

2.社区志愿服务项目管理机制低效

当前，社区志愿服务项目管理存在诸多不足，降低了社区志愿服务“项目制”的治理功效。一是监管机制不完善。社区党组织和社区居民委员会难以承担监管责任，志愿服务项目监管主体空缺；
志愿服务项目物资使用、现场监控等未向外界提供有效的监督渠道，导致监管流程存在局限。二是风险管理不健全。项目制社区志愿服务开展时，大部分志愿组织并未充分、详尽预防可能产生的风险，仅仅在活动开始前向参与者宣读注意事项，风险一旦发生就会对志愿项目产生不良影响。三是项目资金管理不灵活。大部分项目制社区志愿服务经费源于政府部门的财政支持，项目经费的报销有严格的程序和约束条件，一旦政府部门拨付环节出现异常，志愿组织就很难自筹资金继续完成项目服务，降低了开展社区志愿服务项目活动的效率。

3.社区志愿服务项目绩效评估僵滞

绩效评估在社区志愿服务“项目制”的运作过程中普遍存在僵化和滞后的现象。一是设置的绩效指标无法有效测量项目质量。社区志愿服务项目只能通过简单的访谈、描述性统计得出模糊性结果，无法通过多维指标量化评估社会效益。二是短期的绩效追踪难以反映志愿服务项目的常态化运作。绝大多数社区志愿项目绩效评估采用年度测评或者一次性评估的方法，无法通过动态化的评估督促项目在运作中改进。三是“只唯上”的评估导向背离了项目制志愿服务的政策初衷。志愿服务项目运行更多地是围绕政绩进行安排，强调结果展示而非过程体验。项目验收也流于“听汇报”“看材料”的形式，这种以政府评估为主要目标而不注重群众体验的评估方法违背了“项目制”以志愿服务弥补政府政策设计不足的要求。

4.社区志愿服务项目推广效应弱

项目的推广是社区志愿服务“项目制”成功运行的重要体现，社区志愿服务项目在现实中影响范围有限，项目扩散效应不显著。一是志愿组织对项目的社会溢出效应认知不够。大多数志愿组织未能意识到“项目制”背后的声望机制对组织发展的重要性，对项目的总结和反思停留在简单化的事务层面，存在不愿交流分享“项目制”经验的现象，削弱了“项目制”成果的转化和推广。二是志愿组织对项目宣传力度不够。很多志愿组织对志愿项目宣传环节不够重视，开展活动就是简单通知社区党组织和社区居民委员会配合或者提供便利，宣传手段停留在使用微信或者QQ群，宣传范围局限于本社区群众，未能意识到“项目制”服务承载着传播志愿服务理念、打造志愿组织社会形象的文化功效。

社区志愿服务“项目制”运行存在的制度性和管理困境具有深刻的根源，在外部环境方面，科层制、基层人际关系网、权力监督机制缺失等因素造成了制度性困境；
在内部环境方面，能力不足、时间和成本耗费、项目带来的多元利益冲突、资源分配不均等引发了管理困境。

（一）志愿项目发包数量有限与社区需求旺盛之间的矛盾

自20世纪90年代分税制改革以来，“项目”成为上级政府财政支持下级政府公共服务建设的重要方式，是基层获得发展资源的重要路径，这种发展逻辑导致社区对志愿服务项目需求的广泛性和项目供给数量不足的矛盾。从项目发包的供给角度来看，各级财政每年设置志愿服务项目的数量是有限的，社区对志愿服务项目的需求却在不断增长。为了最大限度提升财政资金使用效率，“项目制”被引入公共服务供给领域，政府部门试图以竞争性项目配置形成有限产权激励的效率竞赛［4］。从需求角度看，社区对志愿服务项目的需求量非常大。社区在基础设施、医疗、卫生、教育等各类公共服务的需求缺口都对志愿服务项目的发展提出了要求。在政绩考核的压力下，下级政府在项目资源有限的前提下，更倾向于给群众基础较好、更容易体现基层治理成效的社区分配更多的治理资源、发包更多的项目资源，以打造“亮点工程”和“治理示范点”。虽然打造“标杆”社区可以对周边社区产生溢出性效应，辐射带动周边社区联动发展，避免志愿项目“撒胡椒面”式分散实施带来的低效，但是也造成了项目指标在地区之间分布不合理，加剧了公共服务供给的马太效应。

（二）社区志愿项目分配中的公共价值偏离

社区志愿服务项目与地方街道场域的利益分配密切相关，志愿项目和资源在发包和竞标过程中容易产生分利的现象。分利是一种依托于权力的非正式利益分配，参与分利的各行动主体的目标在于将公共利益转化为主体利益［5］。在县区层面，各社会组织在基于亲缘、乡缘、业缘的基础上，自发组织形成复杂的利益关系网络，这些利益关系网络的存在容易导致项目在层层向下发包和转包过程中出现政策执行偏离公共利益的现象，导致资源分配的集体合谋和组织垄断。具体而言，在志愿服务“项目制”运行的过程中，一些拥有志愿项目发包权、执行权的部门往往会因为部门利益“俘获”志愿资源，志愿项目在基层的分配过程中出现项目权力绑定特定组织利益的情况。在项目制运行多年的背景下，社区志愿服务项目的发包和分配掺杂太多的“权力—利益”交换关系，这种交换网络经过长时间的沉淀以及经过基层熟人人际关系的交互变得更为复杂。在分利秩序和权力“俘获”相结合的情况下，一些地方的社区志愿服务项目运行基于权力分配的逻辑，而非竞争择优的逻辑，背离了“项目制”设计的政策初衷，由此产生了社区志愿服务项目资源分配不平等、项目落地不均衡、项目管理软约束、项目执行低效等问题。

（三）社区志愿服务“项目制”运行过程中的监督弱化

社区志愿服务项目在实施过程中存在部门监管乏力、过程监管不足、社会监督缺失的现象。部门监管乏力是指社区志愿项目在实施过程中，由于项目数量繁多、项目流程繁杂导致项目发包部门履行监管职能时存在能力不足和时效不够的情况。具体而言，在项目发包后的特定时期内，社区开展的志愿项目众多，负责实施项目监管的部门（例如民政、街道办事处、团委等）人手有限，只能通过文件约束、定期抽检、评估验收的方式进行监督，难以对发包后的志愿项目进行全过程、全方面监管，容易产生项目腐败、项目执行偏离目标、项目资源被挪用的风险。当前社会对社区志愿服务“项目制”运行的监督属于事后监督，对于预防项目腐败、保证项目质量效用有限。志愿项目采取政府发包和志愿组织承包的方式，作为服务对象的社区居民容易被排除在外，居民对项目监管的动力不足，也无法监督。有些地方虽然在“项目制”运行中引入社会监管机制，但是成效不突出，一方面是因为社区居民忙于个人事务，无暇参与“项目制”社区志愿服务监督；
另一方面，社区党组织、社区居民委员会、居民没有决策权，认为“获得志愿服务项目就是成功，监督过严容易得罪人，不利于社区与志愿组织的后续合作”，从而默认当前的方案是最好的策略，导致群众监督出现软约束的情况。

（四）科层治理与项目治理双重逻辑下的政府寻租

社区志愿服务的“项目制”运作受科层治理和项目治理双重逻辑的影响，这种影响贯穿于项目规划、发包、实施、验收的整个运行过程。项目发包始于政府部门，从负责志愿项目的机构（项目办）以及同其他部门的互动来看，具有鲜明的科层治理特征。社区志愿服务项目基于地方政府特定的治理任务而设置，志愿服务项目发包和资金拨付都需要经过地方政府常务会议批准，再以项目负责机构的名义下发。项目办不仅需要对上负责，完成地方政府的任务要求，而且需作为牵头单位协调有关责任部门和中标的志愿组织共同推动志愿项目在社区落地。在科层治理的逻辑之外，社区志愿服务项目遵循项目治理的程序和规则。项目办承担志愿项目的研究、督导、动态发布、成果推广、资源组织等职责，志愿组织在按照项目流程化实施的基础上，需要围绕项目办职能要求额外承担的行政指派，完成额外的任务报表，收集社区信息。评估项目时，志愿组织的迎检材料往往尽可能彰显项目办的政绩；
项目办在审核通过结项时，将资金优先对考核满意的志愿组织拨付到位。在科层制和项目制双重逻辑的影响下，项目制的规范化标准容易转化为科层组织的工具化经营技术，将政府部门的寻租行为形式化地包装成为治理行为，用“事本”逻辑来表面地替代利益逻辑［6］。

社区志愿服务“项目制”运行的路径优化，不应当仅仅聚焦于从单一领域的功能优化入手，而应当站在社会系统性的高度，多方面创设有利条件，同步破解存在的制度性和管理性难题。结合当前志愿服务发展趋势和“项目制”的最新动态，社区志愿服务“项目制”的路径优化可从以下五个方面同步开展。

（一）在志愿服务“项目制”中贯彻群众满意的价值导向

当前社区志愿服务“项目制”运行更多反映的是政府主导的公共服务供给理念，在更好地满足社区多样化、精细化公共服务需求方面的重视程度不够，同新时代要求的“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平”［7］存在一定的差距。解决这个问题，一是要端正社区志愿服务项目设置的价值取向，项目设置要更好地满足居民多层次、多样化的生活需求。二是相关部门要在项目实施前扎实做好调研工作，深入社区开展访谈，充分考虑社区不同群体生活服务的需求差异，尤其要清楚符合妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体身心需求的社区志愿服务类型和内容。三是要健全和开放社区志愿服务项目的论证和听证程序，鼓励专家学者、人民代表大会委员、人民政治协商会议委员、社区干部、居民代表共同参与项目运行的规划和决策，确保社区志愿服务“项目制”运行能够同时实现治理绩效和人民满意的双重目标，进而避免社区志愿服务“项目制”再次出现“一刀切”和“单一靶向”的问题。

（二）强化政府部门对志愿服务项目的全过程统筹

鉴于社区志愿服务“项目制”具有运动式治理特征，项目的稳定性和持续性不高且存在“一次性供给”的倾向，政府部门必须重视对项目的统筹规划、流程监管、绩效评估。在项目的规划方面，政府部门在项目先期规划时要优先解决社区志愿服务供给中的短板（例如先期经费拨付、特殊群体需求、人员装备调配等），防止社区志愿活动出现“后继乏力”、志愿项目执行停滞的情形。政府部门还要提高项目规划的精细化设计水平，根据社区类型和志愿组织的实际情况，可以将同一类型的志愿项目划分为若干层次（例如迷你型、标准型、加强型、示范型等），为不同层次的志愿项目设定差异化的申报条件和执行标准，分层推进，从而实现志愿项目内容与社区情景的最优匹配。在项目的流程监管方面，要健全政府直接监督与第三方监督相结合的制度，开拓多样化的情况反映渠道来鼓励群众参与监督，避免社区志愿服务项目在基层执行中的“目标偏离”和形式化活动倾向。在绩效评估方面，要加大委托第三方评估的力度，破解自我评估过程中的“上下合谋”与“评估走过场、走形式”问题；
建立志愿组织白名单和黑名单制度，完善基于结果导向的志愿项目奖惩机制，切实保障社区志愿服务项目的实施质量。

（三）搭建志愿项目嵌入社区治理的连接机制

社区志愿服务“项目制”运行虽然提升了政府资源直达社区的效率，但是在一定程度上也将社区党组织、社区居民委员会、居民排除在志愿项目的决策之外，社区仅仅是一个被动的客体“接受者”而非主体“行动者”，不利于社区善治目标的实现。解决这个问题，要从制度设计的层面构建“项目制”志愿服务与社区治理的联动机制，一是在志愿项目中加大社区评价的话语权，在社区党组织和社区居民委员会工作考核体系中增添支持“项目制”志愿服务的内容，从机制上实现社区党组织和社区居民委员会与项目志愿组织从“弱协同”向“强合作”的关系转变。二是因地制宜，将项目发包权下放到有条件的社区，稳步推进社区“项目制”试点改革，对一些群众基础好、治理优秀的社区，可以赋予一定的项目自主权，按照“权随责走、费随事转”原则，探索项目经费拨付机制转变从“项目办—志愿组织”向“项目办—社区—志愿组织”的转变，鼓励社区根据居民实际需求创设接地气、受群众欢迎、有特色的志愿项目。项目办还要加强对志愿组织的联系和指导，及时协调解决志愿组织在社区中遇到的困难，避免“项目制”志愿服务在社区开展中“蜻蜓点水、治标不治本”［8］。三是深化志愿服务宣传。组织专家学者、人民代表大会委员、人民政治协商会议委员、社区中共党员深入社区，向群众推广介绍志愿服务项目，发动居民讲好社区志愿服务故事，运用志愿服务画报和项目影像资料，丰富居民对志愿服务项目的认知，提升居民对志愿项目的满意度、知晓度、参与度。

（四）加大优惠力度，鼓励社会力量参与社区志愿项目

志愿服务引入“项目制”运行模式，目的是动员最广泛的社会力量参与公共服务供给，实现社区公共服务的提质增效。因此，各级政府部门应当加大政策优惠力度，切实降低志愿组织的机会成本、运行负担，更好地吸引社会力量来完善基层志愿服务体系。首先，各级政府要按照国家要求，在文化、民生等领域加大政府购买社会服务的力度，在志愿服务项目发包过程中提高招投标的信息开放程度和透明度，给予更多的社会组织和市场组织公平参与的机会。对基础条件相对落后的地区，地方政府在志愿项目分配方面应当对当地社会力量予以更多的资源支持，以“项目制”孵化社区志愿组织。其次，要进一步厘清政府和社会的边界，对一些更适合社会组织承担的公共事务，政府应当逐渐放开准入门槛，以政府采购社区公共服务项目的方式激发社会力量参与志愿项目的积极性。再次，政府部门要进一步落实社会组织的税费减负、财政补贴、场地租用等优惠政策。当前政府部门对社会组织的优惠政策大多是指导性意见，缺乏具体的操作细则，许多社会组织并未享受相应的税费优惠。在社区志愿服务“项目制”运行过程中，相关部门需要不断细化对社会组织的优惠政策，确保优惠政策的可操作性，加强力度确保各项优惠政策真正落实到项目实施组织，从而有效降低社区志愿项目运营的成本，切实减轻社会组织的经济负担。

（五）优化社区志愿服务项目的资源整合

高效的资源整合是志愿项目在社区实现高水平公共服务供给的重要保证，需要将资源要素整合于社区志愿服务的项目管理之中。首先，注重项目的人力资源开发。对志愿服务而言，志愿者和社区群众是项目最为重要核心资源。志愿者是社区志愿行动的主体，项目要为志愿者的成长和体验创造机会，打破“一个志愿者服务一群人”“志愿者临时招募”的思想，要以“项目制”不断巩固志愿者与社区互惠共享的长久伙伴关系。社区群众既是志愿服务的客体对象，也是志愿服务潜在的主体力量，项目在社区开展过程中要依靠居民、发动居民，重视在志愿服务过程中激发居民的“客体—主体”转变。其次，重视项目的能力要素整合。社区志愿服务资源不仅包括实体资源（诸如经费、场地、设备、人力等）要素，而且包含附着于志愿者本身的技能、知识、社会资本、心智等能力要素。相关部门要注重项目执行过程中的创新，强化对志愿项目能力要素和实体要素的资源编排，形成具有优势的项目资源结构，打造稳定、丰富的项目资源，创造基于公益愿景的项目价值，通过“项目制”推动社区志愿团队的组织性学习，从而将个体对资源的理解扩展到整个项目团队，优化志愿组织改造利用资源的手段，实现志愿组织在“项目制”竞标中的可持续性优势。

如今，社区志愿服务“项目制”成为志愿服务嵌入社区治理的重要组成部分，是新时代增进民生福祉、提高人民生活品质的有效公共服务供给制度。社区志愿服务“项目制”一方面有效克服了科层制治理可能造成的社区公共服务资源扭曲配置和公共服务供给效率衰减［9］；
另一方面，社区志愿服务“项目制”在实践中也存在诸多制度性和管理性的问题需要不断改进和解决。社区志愿服务“项目制”需要进一步在政策规划层面注重公共价值的维护、推进公共服务均等化供给，在政策执行层面切实为社会力量参加志愿项目“减负”，构建基于“伙伴”而非“委托代理”的“政府—志愿组织”关系结构，从而更好地满足人民对社区美好生活的追求和向往。

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