对标CPTPP扩大我国自贸试验区金融开放

魏巍 丛琮

党的二十大报告指出，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。实施自由贸易试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络。2023年《政府工作报告》指出，积极推动加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等高标准经贸协议，主动对照相关规则、规制、管理、标准，稳步扩大制度型开放。优化区域开放布局，实施自由贸易试验区提升战略。自贸试验区作为我国高水平对外开放的试验田，必须以制度创新为核心，积极对标国际高标准经贸规则，成为国际先进规则的衔接者和践行者。对标CPTPP高标准金融规则，深入探析我国自贸试验区未来金融开放路径，有助于从规则、标准、管理层面打造开放型金融体系的“升级版”，以高水平开放促进金融业高质量发展。

CPTPP金融服务条款主要规则

近年来，自由贸易协定（FTAs）推动服务贸易规则特别是金融规则重构，形成了相比于WTO金融服务贸易规则更高的标准。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）在延续《服务贸易总协定》（GATS）的基础上发展了国际金融规则，2018年正式生效，该协定具有开放标准高、覆盖范围广、边境后议题多等特点，已逐渐发展成为国际金融规则的样板。在金融服务贸易领域，CPTPP最重要的特点如下：

以实现金融领域开放为目标，建立并完善负面清单管理机制。不符措施即负面清单，以时间为轴线分为现行不符措施及未来不符措施两方面。不符措施的主要要素包括限制外资的部门、限制措施所违反的特定业务、执行措施的政府层级和法律依据以及限制措施的具体描述。

有效落实“国民待遇”原则，实现金融监管一致性。成员国企业享有不低于在同样或相似情况下本国投资者获得待遇的权利，具体体现在企业设立、获得、扩大、管理、经营、运营、出售或其他处置方面。同时，不可以通过数量配额或其他形式在金融机构准入方面设置限制。

要求消除“技术壁垒”，促进金融数据跨境流动。成员国应允许境内外资金融机构为日常经营所需跨境传输信息，仅可出于保护个人数据和隐私的目的加以限制，或要求金融机构事先取得监管机构授权，通过指定企业成为信息接收方以满足审慎监管需求。成员国不能硬性规定将数据存储在境内服务器上，提倡金融数据在成员国间实现自由安全流动。

允许设置例外条款，确保金融稳定。主要包括以下四种例外条例：第一是审慎例外条例，即为维护金融体系稳定，可采取保护投资者、存款人、投保人、保单持有人利益的相关措施；
第二是宏观政策例外条例，即为执行货币政策、汇率以及其他信贷类宏观政策采取的非歧视类措施；
第三是机构安全方面例外条例，即出于维护安全目的可采取阻止或限制金融机构或跨境金融服务提供者向其附属机构或关联人转移资金等措施；
第四是执法例外条例，即可采取打击违法、欺诈以及金融违约等方面的必要措施。

我国自贸试验区金融开放水平与CPTPP的差距

负面清单管理水平尚存差距

在我国自贸试验区外商投资负面清单中，国内金融业相关内容已全面清零，未来扩大开放将主要集中在跨境金融服务贸易领域。目前，国家层面尚未出台适用于所有21个自贸试验区的跨境服务贸易负面清单。上海自贸试验区作为我国服务贸易及扩大对外开放的桥头堡，已于2018年先行试点，推出跨境服务贸易负面清单管理制度。就该制度而言，与CPTPP的差距体现在金融领域限制措施较多（共31条），产业分类未能采用国际通行标准，措施内容缺乏法律法规依据描述，且内容指向性不清、透明度不足，诸多项目的规章制度自由裁量空间较大，影响实施效果。

金融开放程度有待进一步深化

我国自贸试验区金融开放领域虽已取消外商投资准入限制，但仍存在不同程度的外资金融机构经营范围受限、批复周期长、资本账户开放不足、对资金跨境支付和流动存在限制等情况。一是市场准入门槛依然较高。我国自贸试验区外资银行、保险证券公司设立分支机构从申请到批复最长分别需要8个月和6个月，而CPTPP则对各成员方的国内批准程序提出较高要求，如“一成员方的金融监管机构应在120天内对另一成员方的一金融机构的投资者、一金融机构或一跨境金融服务提供者提出的与提供金融服务相关的完整申请作出行政决定”。在高管准入方面，我国现行自贸试验区监管法规并未明确境外人员担任金融高管的准入要求或规定，负面清单亦未设置相关准入条款，而CPTPP明确禁止成员国就自然人担任境外金融机构高级管理人员设置条件。二是资本账户开放不足。出于安全性考虑，目前我国自贸试验区在应对外国投资者审查、资金跨境流动等方面尚处于制度探索期。例如，虽然设置了QFII、QDII和RQFII制度，但QFII对投资比例及额度、外汇跨境流动进行了一定程度的限制，RQFII也实行较严格的额度管控。目前在金融创新水平最高的上海自贸试验区，仍没有资本项目可兑换方面的创新案例。而CPTPP则要求每一成员方应允许所有与跨境服务提供相关的转移和支付自由进出其领土且无迟延。

金融数据跨境流动管理能力有待提升

我国国家层面上位法不完善，自贸试验区金融数据跨境流动机制建设滞后，金融数据跨境流动基础制度和标准规范缺位。《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等国家层面上位法宣示了促进数据自由流动、维护国家安全的立场，但对于数据跨境流动需满足的条件、数据出境前后的安全评估及保护措施等关键要素不够明确、具体；
个别金融法规“一刀切”式的禁止金融数据跨境流动，与CPTPP允许基于日常经营所需跨境传输金融数据的原则不符。在国家层面的数据规制整体框架下，部分地方政府无法精准把握金融数据政策对外开放的程度，自贸试验区关于金融跨境流动政策制定力度弱、推行速度慢。如上海自贸试验区虽已启动“信息飞鱼”等重大建设项目，但为了避免出现数据泄露等威胁到国家安全的潜在风险，在促进金融数据跨境流動政策制定方面进展缓慢。

金融监管及风险防范机制尚不健全

CPTPP主要通过对金融服务设置详尽的不符措施和例外条款实现对成员国的金融监管，保证了成员国金融监管者的自由裁量权。相比而言，我国尚未制定自贸试验区专属的金融监管制度和风险防控机制，尽管很多自贸试验区的金融改革方案对完善金融监管进行了一些探索，但在金融监管创新方面还比较审慎，主要包括“三反”制度、特色监测报表等；
为防范系统性金融风险，自贸试验区实施了一系列审慎例外措施，例如，跨境双向人民币资金池业务限制、资本项目不可兑换等，且实行额度管理。总体来看，由于金融监管标准和水平不足，风险防范机制不健全，一定程度上存在以例外措施兜底倾向。另外，自贸试验区金融监管部门与税务、司法等其他监管部门间的信息对接与数据共享还存在一定障碍，综合监管软硬件能级尚有待进一步提升。

我国自贸试验区金融进一步开放创新的政策建议

CPTPP作为当前开放程度较高的国际经贸规则，我国政府已表态积极推动加入CPTPP。但值得关注的是，我国尚未推出体系性制度安排与之对接。本文建议进一步推动我国自贸试验区金融方面开放创新，结合国情对标CPTPP规则先行先试，积极探索金融领域开放创新的最优解。

完善国民待遇加负面清单制度。自贸试验区应率先转变开放模式及发展理念，参照CPTPP成员国中开放度较高的金融服务负面清单，加大对负面清单管理制度的测试力度，优化负面清单设置，真正转向负面清单管理。一是文本格式和内容尽量与国际接轨。借鉴发达国家的统计、分类以及编制方法，要求应明确具体、易于理解，清单内容应逻辑清晰、高度透明，资质类限制应尽量与国际接轨，引入灵活性限制方式；
负面清单文本应附上对于透明度、新金融服务、跨境数据流动和争端解决机制等方面的条款，以提高负面清单的规范性和完备性。二是利用未来不符措施清单做出合理权利保留。做好金融部门细致分类，对于当前金融产品发展不足、监管规则空白或不细致的关键敏感金融领域，建议利用未来不符措施清单为未来改革保留政策空间，防范过快开放可能导致的潜在金融风险；
对于非敏感部门可在完善相关法律法规的基础上进一步放开。三是加快推进自贸试验区金融立法。建议借鉴国际通用的分类方法，梳理完善行业法律法规，明确立法主体、层次，谨慎使用自由裁量权，加快推进行政审批程序立法化以提升便利性、规范性。

拓展金融开放领域。自贸试验区应尽快制定对标CPTPP高标准经贸规则的实施方案，将CPTPP金融服务条款中尚未在境内开放的条目在自贸试验区大胆尝试并进一步完善。一是放宽金融市场准入条件。积极对标CPTPP的“新金融服务”条款，在自贸试验区内对包括银行、保险及证券等领域的外资独资以及新金融服务业态实行开放政策，例如，私募股权基金跨境投资、理财、担保及资产转让等；
探索逐步调整跨境金融服务人员管理及流动标准。二是稳步推进资本项目开放。自贸试验区应加快探索以FT账户体系为代表的金融账户开放与资本项目可兑换的制度安排，实现跨境资本的自由双向流动；
积极开展支付与清算领域的跨境本外币一体化资金池业务，建立人民币计价的全球结算中心，推动人民币成为更广泛的国际储备货币。

探索建立金融数据跨境流动机制。建议参考CPTPP中“技术壁垒”规定，在自贸试验区率先建立金融数据跨境流动规制体系，为全国对标CPTPP形成跨境数据开放规则提供经验借鉴。一是建立金融数据跨境流动基础制度和标准规范。自贸试验区应率先建立以风险为导向，数据分类分级审查、出境目的审查、出境安全评估等相结合的跨境数据流动基础制度，同时明确各审查环节的标准规范。探索对敏感数据实施跨境传输评估许可，明确非敏感数据跨境流动及非本地化存储要求并逐步与CPTPP接轨。二是提升监管科技水平和数据管辖能力。自贸试验区应强化信息技术研发应用能力，提升监管科技水平和域外数据管辖能力，同时合理识别数据处理者，逐步将大型科技企业等所有从事金融信息跨境处理的相关机构全部纳入监管，填补金融数据监管空白。三是国家层面应加强金融数据治理立法。国家层面应为各地自贸试验区探索金融数据跨境流动机制营造良好的外部发展环境。尽快推动出台上位法配套法规，打造网络安全、数据安全、个人信息保护“三位一体”数据治理法律体系，并做好自贸试验区内金融法规与上位法的衔接。

做好金融对外开放的风险防控。自贸试验区是金融开放高地，要不断完善金融风险防控体系，提升金融宏观审慎监管能力，在有效维护金融安全的基础上稳步推进对外开放。一方面，要坚守风险底线。对标CPTPP推动金融开放不代表所有的条目都要达标，应该结合实际情况采用结构化政策稳步推进自贸试验区金融开放。例如，对于升级“国民待遇”等传统条款部分内容，可对标加以推进，但在跨境数据、金融投资争端等涉及国家安全及金融安全等领域则要求在坚守对外开放及风险防控底线的基础上进行逐步探索。另一方面，也要积极创新探索。一是强化管理，确保监管政策具体、透明、可预期。自贸试验区要探索建立基于风险指标、内外资统一的监管机制，确保事前准入审批各项要求及流程呈现高度透明化，准入标准与国际标准接轨程度高，将事中和事后监管放在更重要的位置。二是简政放权，完善金融监管制度体系。赋予自贸试验区更大的开放自主权，允许在金融开放领域自行出台实施扶持政策、行政法规和管理规章，同时不断完善自贸试验区容错纠错和激励机制。三是创新监管，提升数字化监管能力。借助互联网、大数据等信息化技术，创新性提高监管数字化水平，实现智能化监管。积极运用金融科技来探索和完善“沙盒监管”机制，构建金融开放创新的“安全空间”。四是加强合作，稳步推进金融开放创新。由于CPTPP中对成员国的金融监管权限主要表现在“不符”和“例外”条例方面，建议加强国际合作，强化国际监管标准互认，充分理解成员国金融监管政策，推进信息共享及合作谈判，在国际金融监管规制制定中发出中国声音。

（作者单位：国家开发银行青岛市分行，青岛银保监局）

責任编辑：魏敏倩

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