推进成渝地区双城经济圈协同立法的现实检视

秦湛毅

习近平总书记指出，“小智治事，中智治人，大智立法。”系统推进成渝地区双城经济圈协同立法有助于促进成渝地区区域协调发展，形成优势互补、高质量发展区域经济布局，从而为推动成渝地区双城经济圈建设提供法治保障。与国内其他协同发展区域不同，成渝地区双城经济圈的协同立法涉及三层行政关系的统筹协调，上面一层是四川与重庆的省域关系，中间一层是成都与重庆的核心城市关系，下面一层是成渝间城市群之间的关系。由于省、市域间有独立的城市空间规划与经济发展规划，各省市经济发展的闭合性比较强，行政主导跨区域协同发展产生偏差的可能性较大。在此背景下，地方性立法往往具有较强的属地色彩，因此需要推动跨区域协同立法来引领和规范成渝地区双城经济圈建设。

一、推动成渝地区双城经济圈协同立法存在的主要问题

（一）成渝地区双城经济圈协同立法存在思維惯性的问题

第一，统筹协调思维不足。从目的上讲成渝地区双城经济圈建设就是要以双核心城市为动力轮，驱动区域经济协同发展，形成产业聚集和放大效应，从而实现新的经济增长极。当前困扰双圈建设的主要挑战表现为：一是成渝同质化竞争产生的外部不经济；
二是成渝两中心城市（特别是成都）对周边区域的虹吸作用很明显，但两地辐射驱动引领作用还不够，形成了所谓“成渝间中部塌陷”状态。要改善此种情形，真正实现一体化协同发展，必须在成渝地区双城经济圈区域建立好统筹协调机制。而统筹协调机制虽然已有了中央的顶层设计，但落实到地方困难仍然比较多，主要问题是成渝地区双城经济圈建设涉及跨省域、市域间要素资源的优化配置和布局重组，在短期内单依靠市场力量无法充分推进，必须依靠机制性安排予以促进。第二，行政主导思维太强。长期以来行政主导方式推动经济发展区建设是我们的习惯性思维，但行政权主导（行政决策、工作方案、合作协议和项目合作等方式）具有很强的属地性和短期性偏向，若仅依靠行政主导，跨省域一体化合作的沟通和交易成本会非常高。相对行政权，立法权更重视上位法渊源的施行和法治的统一性，通过其从框架和核心节点上以立法名义规范落实中央重大决策部署，制度投入成本相对较小，权威性和稳定性更高，效果可能会更好。因此从制度层面看，通过协同省、市域间地方立法推动落实成渝地区双城经济圈建设规划纲要的具体要求非常有必要。在中央和跨省域联合监督指导下的协同地方立法可以体系性地稳定成渝一体建设的框架与核心节点，为行政落实固牢四梁八柱。

（二）成渝地区双城经济圈协同立法存在法治化不足的问题

第一，成渝地区双城经济圈建设中存在政策壁垒和制度壁垒。区域产业协同化、市场一体化和公共服务的同城化是成渝地区双城经济圈建设的基本逻辑，从另一个方面说，这也是以降低交易成本、降低要素流通成本以及减少外部性为目标的高品质一体化营商环境的打造。习近平总书记指出：“最好的营商环境是法治化的营商环境。”党的二十大明确提出，要营造市场化、法治化、国际化的营商环境。所以更加法治化的营商环境是成渝地区双城经济圈建设的必然要求。当前双圈建设中，跨省域、市域之间人流、物流、资金流、数据流的不通畅，空间规划、基础设施、政务服务、民生保障、市场监管的不协同是普遍问题，追根溯源，问题的关键还是各地之间固有的以行政区划为制度单元的政策壁垒、制度壁垒、信息壁垒和规划壁垒。第二，成渝地区双城经济圈建设中缺少跨区域立法机制。要破题离不开更具权威性、普遍性、稳定性和可评价性的跨区域的法治化机制的参与。另外，跨省域、市域间一体化、协同化立法机制的探索推进不仅是优化成渝地区双城经济圈区域法治化营商环境的重要体现，可以有效释放法治在推动成渝地区双城经济圈建设中的作用，更可成为贯彻二十大精神，加强重点领域立法以良法促进发展实际运用的鲜活实践。

（三）成渝地区双城经济圈协同立法存在系统化不强的问题

第一，成渝地区双城经济圈建设中地方立法主体存在立法联动问题。由于成渝地区双城经济圈联合立法涉及三层地方立法主体之间协同联动，即省域之间（川渝）、中心城市之间（成渝）、城市之间（17个城市）之间的立法联动问题，而三个层次在推进成渝地区双城经济圈建设中的作用不尽相同。大致说来省域合作强调的是一体化统筹，地市合作强调的是同城化协同，而成渝之间可能更应强调差异化发展。第二，成渝地区双城经济圈协调立法中缺少多元主体参与。若要真正发挥区域立法推动区域发展的实际效果，必然要求每一层级协同立法的范畴、约束性的内容和标准能够尽量推动每个层级参与主体实现其在成渝地区双城经济圈建设中承担的作用与角色发挥，也就意味着这样的立法体系必然具有复杂的结构，孤立的、选择性的、零敲碎打、盆景式的协同立法根本无法产生强有效的推动作用，因此必须以问题为导向，运用系统思维、路径思维、量化思维，系统性、针对性、层次性地构建成渝省域和市域地方协同立法体系。

二、推动成渝地区双城经济圈协同立法的可行性分析

（一）党中央强有力战略决策和顶层设计

第一，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》等纲领性文件明确提出跨区域协同的顶层设计。在2021年10月20日，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《纲要》）发布，这是中央针对成渝地区双城经济圈建设的纲领性文件，是制定相关规划和政策的重要依据。《纲要》明确提出了推动成渝地区双城经济圈建设的9项重点任务，并且明确了要以跨区域“共同”“协同”“共建”的方式推进。从2021年至今，国家发展改革委、交通运输部、文化和旅游部、财政部、中国人民银行、中国民用航空局等部委分别或联合发布了多部各自领域支持推动成渝地区双城经济圈建设的政策文件和规划纲要，都明确表达了要求区域一体化建设和协同发展的路径和目标。中央层面的政策文件与二十大报告共同构成了推动成渝地区双城经济圈省域、市域协同地方立法上位法渊源。第二，党的二十大报告明确将成渝地区双城经济圈建设作为国家重要区域协同战略。党的二十大已把推动成渝地区双城经济圈建设写入报告，成为国家发展重要战略。作为党的二十大确立的国家重要区域协同战略，成渝地区双城经济圈建设也是川渝地区省、市党委书记必须亲自部署、推进的一把手工作，除重庆外，四川省各层级党委书记往往兼任人大相应层级常委会主任职务，这也是推进区域地方协同立法很有力的机制保障。

（二）符合立法法等国家基本法律的规定

第一，成渝地区双城经济圈协同立法属于区域合作的机制创新并且不违反立法机制。我国立法体系已比较完备，法律、行政法规、行政规章、地方性法规及地方规章的制定主体、制定流程都有比较明确的规定。地方协同立法并非一个严格的立法术语，而是一种理念表达，其内涵为两个以上地方适用法主体在辖区内适用内容相同的地方性法律，目的在于促进跨行政区域的地方规则普遍性和协同性适用，其属于区域合作的机制创新，对当前立法机制并没有冲突和违反。第二，成渝地区双城经济圈协同立法形式可以多元化。当前地方立法虽然都是以单一行政区域为适用管辖范围，但这对于地方协同立法而言并无大碍，因为地方协同立法的内涵重在立法内容的协同性、普遍性或同成性，外延形式可以采取很多方式实现。比如地方协同立法的外延可以为共同研究协同起草，分别独立立法地方性法规或地方规章，也可以参照国际多边协议的方式，参与协议并承诺立法，也可以共同起草，呈送国务院及相关部委以行政法规或行政规章方式予以规范。

（三）成渝地区跨省域法治合作实践的经验基础

第一，成渝地区协同合作在法治领域已经开启。在地方立法协同领域，川渝两地针对一些共建共护领域已经尝试开展合作，比如川渝正联动推动出台《优化营商环境条例》《铁路安全管理条例》，以及共同研究出台《川剧传承保护发展条例》就是很好的例子，这些协同立法的尝试也将为后续系统性的协同和联合立法打下有益的合作机制基础。第二，成渝地区协同合作在司法领域已经运行。已成立的成渝金融法院作为全国首家跨省级行政区域设立的金融专门法院，其意义不仅体现在司法领域，也体现在立法领域，跨省域管辖法院的创制本身即是在法院组织法方面的一种创新尝试。第三，成渝地区协同合作在执法领域正在探索。两地也正在讨论健全完善川渝两地执法协调监督工作合作机制，推进川渝两地行政复议裁判标准统一，推动川渝12348法网并网运行。法治领域已经开展的协同合作有利于两地形成共同的法治问题意识、话语形态和合作路径，不断推动跨省域法治合作共建，也为区域联合地方立法奠定了较好的实践基础和配套支持。

三、推动成渝地区双城经济圈协同立法的几点建议

（一）央、地分别成立区域协同立法指导与实施牵头机构

第一，建议在全国人大常委会下属法制工作委员会设立区域协同立法指导办公室。全国人大常委会区域协同地方立法指导办公室统筹、指导、监督包括成渝地区双城经济圈在内的区域协同地方立法事宜；
川渝、成渝间的协同立法办公室在上级指导下形成多层次合作机制，双方牵头紧扣中央要求和地方实际，整合官、产、学界资源、意见和建议，共同草拟区域协同立法规划和实施路径并呈送全国人大常委会备案监督。第二，重庆和四川及成都人大常委会下可设立川渝、成渝协同立法办公室。成渝区域协同立法规划和实施路径经全国人大常委会备案监督后，作为具有法律效力的指导区域协同立法的纲领性文件引导两地相向推进地方立法协同合作。川渝、成渝间的协同立法办公室还可以承担协助人大常委会法制工作委员会定期对区域协同立法（地方性法规和地方规章）的制定和适用情况进行评估和提出修改意见的职责。

（二）系统性、创新性进行区域协同立法规划和路径设计

事预则立，不预则废。区域协同立法的目的约束地方主义进而形成区域一体化大市场，因此区域协同立法不能是盆景式地零敲碎打，必须要以问题意识为引导，运用系统思维、路径思维、量化思维，系统性、针对性、层次性和创新性地构建成渝省域和市域协同立法体系。

第一，應明确当前成渝区域协同立法的目标和任务。建议可以将降低川渝两地省、市域间政策和信息壁垒、破除要素流动制度障碍、提升区域规划与公共设施建设一体化水平以及民生服务同城性四个目标定为四个协同立法作业面，分类制定立法规划。第二，应基于行政层级差别而设定川渝间不同层次协同立法的功能角色。比如，在省域间的协同立法的角色主要在于授权和赋权，因此其立法重点在于明确区域协同立法组织架构、范围、程序以及争端解决机制；
成渝中心城市间的协同立法的角色主要在于牵引，立法重点在于就区域高水平市域间开放模式和高品质城市服务进行法律化、指标化设计；
其他市域间协同立法主要着眼于对标成渝中心城市开放格局与同城服务而对自身各种政策和信息壁垒予以降低和约束。第三，应针对不同任务面、双方协同难易程度和共识程度制定不同的实施路径。比如，针对各地政策差别不大的关于市场主体准入和民生服务类的协同立法，就可以研究通过区域联合立法，文本普遍适用的方式予以实现；
而针对政策壁垒、信息壁垒、制度壁垒较高的畅通要素流动性领域，可以创新协同立法机制，比如由川渝或成渝牵头，参考国际区域一体化合作经验，草拟具有强约束性指标的区域开放合作协议草案，经中央认可后形成“成渝地区双城经济圈一体化开放合作协议”，以川渝市域为单位通过协议谈判方式参加并通过地方立法化予以确定并执行，其中争议较大或部分区域全面执行暂时较有困难的，可以设定“负面清单制”和“附期限清单制”，通过循序渐进、先易后难，分阶段扩大开放的方式逐步实现区域一体化。第四，协同立法也应顾及向弱势地区的支持。对于确因自身地理和历史禀赋在降低行政壁垒后将不可避免因虹吸效应而导致人口等要素流失的区域，应通过区域合作协议方式确定虹吸受益的强势地区承担向弱势地区补偿其他资源和要素的机制。

（三）建立成渝地区双城经济圈区域协同发展合规性争端解决机制

第一，建立允许法律评价与裁判介入的区域协同发展争端解决机制。立法的生命在于执行，区域协同立法的有效性最终还将建立在省域、市域协同发展的执行与落实效果上。如果没有参与区域协同合作的各市域政府依法履行，区域协同立法无论是联合立法还是区域合作协议立法便是一纸空文。而对于区域协同主体依法依约参与协同发展的期待不能仅建立在以政策文件和会议语言为载体的合作愿景上，应当建立允许法律评价与裁判介入的区域协同发展争端解决机制。第二，法律评价与裁判介入的区域协同发展争端解决机制的运行模式。法律评价与裁判介入的区域协同发展争端解决机制可以参照国际区域经济合作模式中的纠纷裁处机制设计。结合国内实践，建议可采取立法主导或行政主导两种模式。立法主导模式可在全国人大常委会法制工作委员会下组建国内区域协同发展纠纷裁调委员会来受理问题与组织裁调争端；
行政主导模式可在国务院层面由发改委牵头来组建该裁调委员会。

第三，无论是立法主导还是行政主导，裁调委员会都应当广泛吸纳产、学、法、商界知识精英参与。提起争议裁调的主体可以是被壁垒侵害的其他参与协同发展的地方政府，也可以是被侵害的市场主体。

第四，应该明确受理案件的立案条件。应明确为参与区域协同发展的地方政府在其制定的政策或政策执行中存在违反区域协同发展相关法律并实际损害了区域协同发展，因而应当对该政府相关政策或执行行为予以纠正的情形。案件处理方式可以以裁决的方式，确认被诉地方政府某项政策或执行行为是否违反协同立法，并可责令纠正或建议相关部门介入，也可以通过争议双方调解的方式予以化解。

作者：重庆市沙坪坝区司法局党组书记、局长

责任编辑：钟学丽

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