《中华人民共和国行政许可法》视域下档案行政许可程序的完善

梅帅

关键词：行政许可；
档案；
行政许可程序；
权益保障；
电子化；
线上审查；
监督检查

《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）涉及政府与市场、社会关系的重塑，对于促进行政许可程序的规范化、法治化具有重大意义。[1]档案行政许可作为《行政许可法》落实的具体领域，档案行政许可程序的规范化、法治化对档案行政许可环境的优化举足轻重。因而，从《行政许可法》视阈对我国档案行政许可程序的完善提出针对性的建议，是当下我国完善档案行政许可制度、助推档案行政许可程序高质量发展的重要课题。目前，围绕档案行政许可程序，不少学者从程序完善[2]、示范文本[3]、现状分析[4]、档案管理[5]、档案法治[6]等方面提供了诸多智识，但以上位法为视阈将《行政许可法》与档案行政许可程序完善相结合的研究少之又少。对此，本文从《行政许可法》的视阈，结合档案行政许可的特点，审视档案行政许可程序的完善，以期提出完善建议，为档案行政许可程序的规范化、法治化和系统化贡献绵薄之力。

1 我国档案行政许可程序的立法规定

1.1 《行政许可法》中档案行政许可程序的规定。作为规范行政许可、促进行政许可法治化的重要法律，2003年，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《行政许可法》，该法于2019年进行修订。这次修订结合时代背景，对行政许可的设定和实施提出了更高的要求。从现行条文来看，修订后的《行政许可法》共计八十三条，从总则、行政许可的设定、行政许可的实施机关等八个方面，对行政许可的设置作出规范。一方面，这构筑了以《行政许可法》为龙头的行政许可法律规范体系；
另一方面，这也对各领域行政许可的标准化、法治化作出指引。

1 . 2 档案立法中档案行政许可程序的规定。在2003年《行政许可法》出台之后，国家档案局于2005年5月出台《档案行政许可程序规定》（以下简称《许可程序规定》），共计二十个条款，从总则、申请与受理、审查与决定等五个方面，对档案领域行政许可事项的设定和实施进行规定。从其中第一条规定来看，除了《行政许可法》，《许可程序规定》还有《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）、《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《档案法实施办法》）作为支撑，这构成了档案行政许可程序的立法框架。梳理相关规范，我们可以看到，这些条文更多从理念、制度、机制、责任等诸多方面对档案行政许可程序的设定和实施产生影响，也为档案行政管理部门加强行政许可权的约束奠定基础。当然，随着依法治档的逐步深入，为加强对档案行政执法的监督，国家档案局从档案实施的具体环节例如执法监督出台了《档案执法监督检查工作暂行规定》（以下简称《监督暂行规定》），对执法监督检查作出规范。行政许可作为行政执法的重要类型，《监督暂行规定》的颁布使得档案行政许可的监督得到进一步提升。由此，相关条款形成了档案行政许可程序的规范体系，档案行政许可程序规定主要存在于《许可程序规定》中（见表1）。

2 现行档案行政许可程序存在的问题

2.1 立法规定亟待更新。其一，规定与上位法不一致。《许可程序规定》自2005年施行以来，已近二十年的时间。无论是从《行政许可法》的条文来看，还是从行政许可法律制度的时代精神来讲，《许可程序规定》中的部分规定已比较滞后，难以真正满足依法治档的实践需要。从上位法观之，《许可程序规定》与《行政许可法》之间出现不一致的情形，具体可分为两类。一是规定内容的不足。例如，从原则来看，《行政许可法》已规定的非歧视原则，《许可程序规定》未有提及，这在一定程度上难以为档案行政许可提供充分的指引。二是相关规定与上位法条文之间的不一致。例如，从规定的“工作日”来看，《许可程序规定》指的是“受理行政许可和作出决定的期限”，而《行政许可法》指的是“实施行政许可的期限”。两者对于行政许可工作时间的认定存在一定出入。

其二，规定所列附件较为滞后。与档案行政处罚所不同，档案行政许可具有依申请性、授益性、解禁性等特征。档案行政许可也即发生于档案行政管理部门在其业务范围内审批档案的过程。[7]因而，为更好服务于档案行政许可的申请群体，《许可程序规定》在其第十七条中分两款分别规定了《档案行政许可申请材料目录》（以下简称《材料目录》）和《档案行政许可文书示范文本》（以下简称《示范文本》），这有效促进了档案行政许可申请的公开化、标准化。但是，由于《许可程序规定》多年未修，《材料目录》中的许可依据已存在许可名称与许可依据对应不上的情况。此外，从《行政许可法》相关规定来看，《示范文本》规定的八种文本，未有注销档案行政许可决定书等文本形式。

其三，规定未充分重视与其他档案立法的衔接。一方面，《许可程序规定》未与其他部门规章关于档案行政许可程序的规定有效衔接。例如，从程序规定来看，监督检查是行政许可程序的重要内容，而《许可程序规定》并未规定监督检查。另一方面，《许可程序规定》未对地方关于档案行政许可的最新立法作出及时回应。近年来，不少地方如江苏省、辽宁省、山东省等省不断出台专门规范，对档案行政许可的完善作出探索，但从《许可程序规定》的条文来看，上述规范实践所体现的法治进展，并未充分反馈到《许可程序规定》的完善中。

2.2 立法理念较为滞后。其一，简政放权的理念未充分体现。2016年，国务院发布《关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》（国发〔2016〕30号）明确提出“以更有力举措推进简政放权、放管结合、优化服务改革”，这对档案管理部门深入落实和践行简政放权的理念提出了新的更高的要求。从法治政府建设的视角来看，简政放权意味着要处理好简、放之中政府与社会、政府与市场的关系，以及简、放之后权力接续行使的规范化等诸多问题。为此，需要更新观念，确立与简政放权相适应的权力理念，从而防止政府怠于履权与权力越位。[8]而《许可程序规定》多年未修，关于简政放权的理念并未在《许可程序规定》条文中充分反映出来，这无疑制约了档案行政许可领域简政放权、服务优化的深入。

其二，相对人权益保障的理念未充分落实。《许可程序规定》第一条明确规定“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”。然而，从具体条文来看，《许可程序规定》更为偏重档案行政管理部门的许可权保障，而忽视了对档案行政许可中相对人权益的保障。例如，从总体上看，《许可程序规定》中“权利”“有权”等关联公民许可权益的词汇仅出现了一次，而对于档案行政管理部门的许可权设置规定更多，这体现了对档案行政许可社会权利的忽视。再如，《许可程序规定》第三章规定了审查部门的审查权、决定权和征询意见权等，但并未规定相对人的陈述权、申辩权，而从《行政许可法》中同样的章节来看，相对人的陈述权、申辩权有着明确规定。

其三，档案信息化的理念有待深化。2020年修订的《档案法》专门对“档案信息化建设”作出强调，这体现了对档案信息化的高度重视。[9]一方面，此次修法紧密联系社会发展潮流，回应时代呼声，对电子档案的特点、效力和使用规则等作出规定，另一方面，此次修法补充了传统载体档案转化为数字资源成果的利用保护规则，连接传统档案和电子档案，更为全面地对档案的有效利用保障提供法律支撑，为档案管理的发展指明了方向。从立法理念来看，《档案法》对《许可程序规定》具有重要的指引功能。因而，对于《许可程序规定》来说，应将档案信息化的理念贯彻到《许可程序规定》的更新完善中，以推进档案行政许可信息化的实现。

2.3 审查方式有待健全。其一，线上审查方式规定较少。作为档案行政许可的重要组成部分，审查方式即档案行政管理部门对相对人申请事项进行审查所采取的形式。审查方式设置的科学化，有助于提高行政效率，更好满足公众的多元需求。从《许可程序规定》相关规定来看，尽管其第六条和第十七条分别规定了申请文本和申请材料目录的公示，但关于档案行政许可是否能进行线上审查，以及通过何种平台提交相关材料等，《许可程序规定》并未作出回应。因而，以线上线下审查并重的视角来看，《许可程序规定》偏重受理部门对申请相关材料的处理，但对于线上审查方式的规定较为缺乏。其二，告知承诺方式较为欠缺。告知承诺作为行政许可实施的一种方式，指的是对于确需保留的许可事项，由相对人提出申请，行政机关一次性告知审批条件和所有材料并在规定时限内完成审查和决定的方式。[10]从档案行政许可的实践来看，一些地方已在实践中把告知承诺方式纳入档案行政管理服务，例如海南省档案局于2021年11 月发布的《关于证明事项告知承诺制目录清单的公示》，对涉及房屋建筑和市政基础设施建设工程档案的验收进行规范。该方式作为告知承诺的地方实践，对档案行政许可程序的完善具有重要参考价值。由于《许可程序规定》现对告知承诺未有规定，其适用范围、提交材料和审查内容等都有待进一步明确。

其三，默示许可方式规定不足。与明示许可相区别，所谓默示许可，指的是行政机关没有明确表明批准许可却默认推定其给予许可的行为方式。其在法律规定的表达逻辑是行政机关未对相对人申请作出回应，从而产生许可通过的法律后果。我国《行政许可法》第三十二条、第五十条分别在行政机关的处理与行政许可的延续中规定了默示许可的后果，为默示许可方式留出了规范空间。档案行政许可作为行政许可的重要内容，《许可程序规定》并未对默示许可作出规定，也未结合上位法对档案部门逾期不告知、不决定等行为内容作出细化，因而，此方面关于许可方式的规定存在一定不足。

2.4 制度建设存在缺位。其一，档案许可费用制度缺乏。档案许可费用制度涉及档案行政管理部门对公民、法人和其他组织申请许可事项的费用缴纳、减免等事项，是规范行政机关滥收费、乱收费的重要制度。《行政许可法》专章对“行政许可的费用”作出规定，这为各领域行政许可费用制度的建设以及相应的规范实施提供了法律依据。作为《行政许可法》在档案行政管理领域的细化规定，《许可程序规定》目前尚未规定档案许可费用制度。因此，为落实《行政许可法》规定，应建立档案许可费用制度，推动档案行政管理收费的制度化、法治化。

其二，档案许可责任制度较少。档案违法行为是档案法律责任认定的前提条件。[11 ]在档案行政许可中，对违法行为予以否定评价，涉及程序法上相关主体的归责以及责任分担。无论是2020年修订的《档案法》，还是《行政许可法》的相关规定，“法律责任”篇章都在法律体系中占据重要位置，“法律责任”在档案法律体系中的作用更是不言而喻。然而，对于档案行政许可程序的责任分担，《许可程序规定》并未规定“责任”或“法律责任”。这影响了档案许可责任制度的实施，也降低了其在实践层面惩处违法行为的效果。

其三，档案许可监督检查制度未有规定。监督检查是档案行政管理部门监督职能强化的重要体现，将其纳入法治轨道，有助于推进我国档案监管发展的规范化、法治化。[12]从法律规范来看，《行政许可法》和《档案法》两部法律均对“监督检查”作专章规定，并就监督检查诸多内容进行细化，这为档案监管的深入推进提供了科学有效的法律支撑。然而，《许可程序规定》涉及档案行政许可的申请与受理、审查与决定、期限与送达等诸多环节，缺乏相关监督检查的直接规定，可能导致档案许可监管乱象的发生。

3 档案行政许可程序的规范完善

3.1 建议更新《许可程序规定》

3.1.1 统一立法表述。据前文所述，《许可程序规定》距今已有近二十年的时间。现在来看，其中的一些规定多年未修、较为滞后，不能完全满足依法治档的实践需要，亟须进行完善。对于《许可程序规定》与上位法存在的不一致情形，笔者认为，可更新完善《许可程序规定》，对其中不一致的情况进行补充完善（见表2），以落实《行政许可法》等上位法的规定。

具体来说，可通过对规定内容的补充和修改与上位法不一致的情况两个方面加以展开，在基本原则、材料处理、申请审查、许可撤销、决定作出、工作日计算等规则上，完善《许可程序规定》中的相关规定，使得《许可程序规定》与上位法保持一致，如此更好实现《行政许可法》在档案领域的落实。在修改策略上，笔者建议可采取增加内容、统一情形、区分情况、厘清条件、增加除外规定、统一期限计算等方式，保障和促进档案行政许可法律规范的逻辑性、整体性与系统性。

3.1.2 更新附件内容。作为配套规章实施的组成部分，附件具有明示性、公开性、附带性等特点。《许可程序规定》对《示范文本》《材料目录》的突出强调，体现了档案行政许可授益性、公开性的特征，表明了规范档案行政许可行为、保障相对人权益的意旨。从内容上看，《材料目录》涉及《档案法》的诸多条款，这些条款为档案行政许可的申请事项提供了依据。为防止《档案法》依据与档案行政许可事项之间对应不上的情形，应及时更新档案行政许可事项所依据的法律条款，以落实《档案法》有关规定。在《示范文本》中，涉及决定、撤销等八种情形的许可已有文本式样，但对许可注销未有规定。与撤销等不同，行政许可注销指的是行政许可结束后由行政机关办理的手续，具有兼顾多方权益以及优先性价值。[13]《行政许可法》第七十条专门对行政许可的六类注销事项作出规定。因此，对于《示范文本》的完善，未来可明确规定档案行政许可注销事项，设置相应的示范文本，以充分实现对档案行政许可注销的程序规制。

3.1.3 注重与其他档案立法的衔接。对档案行政许可而言，立法衔接涉及《许可程序规定》与其他规章之间关于许可事项规定的贯通，故而，更新完善《许可程序规定》时，须考虑其与其他规章、地方规范之间的衔接问题。一方面，其他部门规章涉及《许可程序规定》的内容，《许可程序规定》应设置一定条款，设置相应的衔接“缺口”，与之相对应起来。例如，对监督检查的衔接，须考虑《监督暂行规定》关于行政执法监督的相关规定，细化档案许可监督检查要求，使部门规章之间相互衔接。另一方面，地方档案立法是地方的特色所在，体现了地方档案法治的最新进展。[14]在地方档案立法推行多年的同时，地方档案立法积累了较为丰富的经验和共识。为此，应积极吸收地方档案立法规范的经验成果，并将其中行之有效的内容充分反馈到《许可程序规定》的完善中，从而凝聚多方共识，汲取地方有益经验，为档案行政许可程序的规范发展提供支撑。

3.2 强化理念指引

3.2.1 深入推进落实简政放权。在深化“放管服”改革的过程中，应做好执法的全过程管理，完善执法程序，推进执法的规范化。[15]从现代政府的治理体系来看，简政放权的核心在于优化行政权的运行方式，减少行政权对市场的不当干预，特别对于行政许可而言，简政放权有助于推进行政许可的法治化水平，实现有为政府与有效市场的更好结合，[16]那么，在档案行政许可领域，深入落实简政放权的理念，意味着要把握好政府与市场的边界，厘清档案行政管理部门的职责。在《许可程序规定》的未来完善中，应践行简政放权的理念，更关注档案行政许可质量的提升。

3.2.2 落实相对人权益保障的理念。立法理念不仅体现了法律规范的方向、精神和品格，也表明了人们对档案事业有效管理的期待和追求。[17]近些年，随着档案管理规范化、法治化的推进，作为与行政机关相对的一方，相对人权益保障的理念愈发在法律规定中得到强调和重视。2020年修订的《档案法》诸多条款对“档案权利”的彰显，其中一个重要理念便包含了对公民权利的保障。[18]在这个意义上，对于《许可程序规定》的更新完善，应贯彻落实尊重和保障公民权利的理念，增加相对人在档案行政许可中享有的权益保障规定。

3.2.3 深化档案信息化理念认识。信息化的理念对档案管理的发展具有革新意义。2020年修订的《档案法》的亮点之一便是“档案信息化”建设专章，该章新增七个规定，从电子档案、政府责任、信息系统建设等各方面作出强调，对推进新时代档案工作产生重大且深远的影响。[19]档案信息化作为一项系统工程，采取法律手段保障和推进档案信息化工作可谓正当其时，从法律规范层面对档案信息化进行强调，有助于推进档案信息化向纵深发展，形成档案信息化的法治保障框架。[20]在档案行政许可层面，信息化的快速发展，深刻改变了档案行政管理部门处理许可事项的内外环境，作为文本的档案已渐由纸质时代转向数字时代，那么，基于《档案法》修改精神的落实以及社会背景变化的考量，《许可程序规定》也应从档案行政许可的信息化维度，建构与档案信息化相适应的许可程序，助推档案行政许可的数字转型。具体而言，《许可程序规定》可围绕电子档案的申请受理、许可决定等，建立覆盖档案行政许可申请全过程的信息链条，为档案行政许可程序的信息化发展提供充足的法治保障。

3.3 完善审查方式

3.3.1 明确线上审查方式。与线下审查相对应，线上审查是档案行政许可应对互联网等时代发展所产生的审查方式。该方式紧密结合档案信息平台，借由档案行政管理部门运用信息服务处理系统，对相关档案申请开展线上审批。这有效回应了数字时代档案行政许可的电子化要求，更为有效提升了档案行政许可申请的便利度，为公民、法人和其他组织带来诸多实惠。在档案行政许可程序设置层面，对于《许可程序规定》的更新完善，可考虑设计相关的审查条款，明晰线上审查方式，以推动档案行政许可线上审查的落地。在此基础上，从许可程序的实施维度，可完善线上审查的审批流程、程序简化、信息平台建设等规定，配套档案行政许可线上审查方式的展开，推动档案行政许可线上线下双轨道审查程序体系的形成。

3 . 3 . 2 增加告知承诺规定。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》（以下简称《纲要》）明确提出“推行行政审批告知承诺制”。这为我国行政许可法治化的发展指明了方向。就档案行政许可程序而言，为贯彻落实《纲要》的发展要求，更好对实践中的档案行政许可事项告知承诺作出回应，《许可程序规定》应完善此方面的规定，明晰档案行政许可相关事项的告知承诺方式，保障档案行政许可告知承诺的规范运行。具体而言，档案行政许可事项的告知承诺规定应明确以下几点要求：一是厘清告知承诺的范围。二是明晰告知承诺的一般流程。因而，须优化相应的程序设计，建立与此相对应的程序装置。三是强化告知承诺的监督。围绕档案行政许可的安全性，应建立相关的监管机制，防范相关程序简化等带来的风险与挑战。

3.3.3 补充默示许可规定。如前所述，默示许可规定主要解决的是行政机关在规定时间内未对相对人申请进行答复的程序处理问题。在当前的《许可程序规定》中，不少规定从档案行政管理部门的职权角度对档案行政许可的实施作出规定。例如，《许可程序规定》第九条第一款第四项中的“申请材料不全或不符合法定形式”，就档案行政管理部门的补正通知和当场告知等职责、要求进行规定。然而，与《行政许可法》第三十二条第一款第四项相对应，《许可程序规定》并未规定档案行政管理部门逾期未答复的程序处理以及相应的法律后果。这从许可程序实施的系统性上讲是亟须完善的。因此，对于《许可程序规定》的更新完善，可补充默示许可的程序规定，对默示许可的条件、法律后果进行细化，避免档案行政管理部门不及时作出处理决定由此产生的“游离状态”。

3.4 完善制度建设

3.4.1 完善档案许可费用制度。程序的流转必定需要运行成本。许可费用制度其实在更深层次上涉及相关程序耗费资源所需的成本分担。为此，《行政许可法》第五十八条确立了监督检查不得收费、格式文本的提供不得收费等准则规定，第五十九条设定了法定项目和标准收费的要求，从总体上构建了行政许可费用制度的基本框架，那么，在此基础上分析，档案行政许可是否收费，涉及不同情形下是否进行收费的类型细化，更涉及法定项目和收费的内容厘定。因此，就档案行政许可是否收费问题，未来《许可程序规定》的完善，可增设相关的章节对此进行明晰和细化，例如明确规定档案行政管理部门对档案行政许可申请不得收费的基本要求、例外事项以及相关的财政预算支撑等，保障该制度在实践中的实施。

3.4.2 完善档案许可责任制度。法律责任的条款设置不仅有助于规范档案行政执法程序违法，也有助于更好推进档案法律法规的实施。[21]对此，《行政许可法》《档案法》对“法律责任”的专章规定，为《许可程序规定》的更新完善指明了方向。未来《许可程序规定》应增设档案行政许可法律责任的条款，对不同情形的责任主体、责任类型、责任分担等进行规定，以回应上位法所提出的规范要求。

档案行政许可程序的完善可分为违反许可规范法律责任的完善和相对人违反许可规范法律责任的完善两个方面。对于档案行政管理部门违反许可规范法律责任的完善，根据权责一致的原理，档案行政机关行使许可权，对外应承担相应的责任，即权力与责任须遵循统一性、对应性和相均衡性的要求，[22]那么，在档案行政许可中，行政机关违法实施许可，应依照《行政许可法》《档案法》确立的具体情形进行细化和落实。对于相对人违反许可规范法律责任的完善，确立相应科学化、类型化、层次化的责任制度，对此情形进行细化、区分和建构。

3.4.3 完善档案许可监督检查制度。《许可程序规定》作为档案法规体系中重要的程序法规范，[23]涉及许可申请、许可受理、许可审查、许可决定等多方面的内容，当然也涉及档案行政许可的监督检查问题。例如在推进“放管服”改革中，伴随《行政许可法》《档案法》的实施，一些档案许可事项被下放乃至取消带来的规制放松，引发后续监管不到位、档案服务质量下降等问题，这就要求档案行政管理部门强化监督检查，落实相关主体的责任，提升档案行政许可的法治水平。[24]监督检查涉及档案行政执法中违法现象的查处，是保障档案法律的实施的重要机制。[25]对于未来《许可程序规定》的完善，应按照《行政许可法》《档案法》的规定，完善档案许可监督检查制度，细化档案许可监督条款和检查条款。档案许可监督检查可从上下级监督检查、行政机关内部监督检查等方面着手，对监督检查的主体、权限、内容、程序、处置等进行细化，从而更好对接上位法规范，落实监督检查的法律规定。

4 结语

《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）指出：“及时修订、清理与现实需要不相适应的法规、规章和行政规范性文件。”作为规范政府行为的重要法律，《行政许可法》的实施是我国社会主义民主与法制的一件大事，对我国档案管理产生深远影响，[26]那么，在档案行政许可的规范化层面，推动《许可程序规定》的更新完善，不仅有助于落实《规划》的要求，也有助于更好推进《行政许可法》的实施。未来，我国应在《行政许可法》《档案法》确定的法律精神和相关规范的指引下，检视档案行政许可程序的不足，从法律体系的维度完善程序规范，不断提升依法管理、依法治档的水平，助力档案行政许可程序法治再上新台阶。

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