关于推进土地储备项目跟踪审计管理的思考——以宁波市级做地项目为例

□宁波市自然资源整治储备中心 华哲凯

跟踪审计作为政府投资项目的重要审计手段，有着越来越广泛和深入的应用前景。土地储备作为政府精准配置资源的有效工具，具有投资金额大、建设周期长、参建主体多、社会关注度高等特点，因其涉及环节众多，需要监督控制的风险点也较多。2021年起，宁波市对市级土地储备项目建立全过程跟踪审计，初步形成一套市整备中心主导、专业机构具体实施、各参建主体协调配合的运行管理机制。

2019 年，宁波市委市政府出台了《关于构建集中财力办大事财政政策体系的实施意见》，对区县（市）土地管理体制机制进行重大调整，明确了市级土地储备范围和做地模式。2021 年，宁波市自然资源和规划局、市财政局出台了《市级土地储备项目做地管理办法（试行）》，市级做地项目由此引入全过程跟踪审计。

（一）跟踪审计主要管理模式

根据《土地储备项目预算管理办法（试行）》，土地储备项目实施过程中，土地储备机构可根据项目管理需要，委托有资质的中介机构实施跟踪审计。宁波市自然资源整治储备中心（以下简称“宁波市整备中心”）在市自然资源和规划局、市财政局和市审计局的指导下开展工作，具体委托市政府采购中心，通过公开招投标选定有资质的中介机构为项目提供全过程跟踪审计咨询。中介机构由会计师事务所牵头工程造价咨询机构组成联合体，对每个项目单独实施审计。做地主体、属地政府、项目所在街道等各参建主体积极配合。宁波市整备中心会同市自然资源和规划局、市财政局、市审计局等相关部门对审计质量不定期抽查检测，对项目推进过程中的问题参考审计建议及时研究解决。

（二）跟踪审计主要内容及特点

土地储备项目跟踪审计的主要工作内容为对土地储备项目全过程的真实性、合法性、效益性及成本列支、会计核算的规范性等提供审计咨询，包括但不限于收集审计证明材料、核对合同等基础资料、审查资金来源使用结余情况、配合审计档案归档立卷、出具审计报告和审计意见单等一系列工作。呈现以下五个特点。

1.工作范围广。范围涵盖征地拆迁跟踪审计、工程建设项目跟踪审计（包括前期准备阶段、施工期间阶段、竣工决算阶段）、项目总决算审核及其他相关审计咨询服务，覆盖土地储备项目的全生命周期。

2.审核资料多。涉及资料包括前期谋划、征拆程序、协议补偿、工程建设、财务资金、资产管护、出让收入等各方面，跟项目相关的所有资料原则上都在审计取证范围内。

3.沟通层面宽。跟审工作贯穿于项目实施各环节，审计组需深入现场，了解项目进展、收集证明材料、参加协调会议、协助政策解释等。需与各级政府部门沟通汇报，与包括拆迁户在内的利益方交涉。

4.审计成果丰富。审计成果包括造价管理咨询意见书、控制管理过程文件及跟踪审计报告、跟踪审计意见单、阶段性报告、结算审核报告、决算审核报告等，广泛应用于项目推进、预算管理和资金拨付各个环节。

5.担负双重职责。人员专业涵盖财务审计、工程造价、土建安装、市政园林等多个领域。履行审计监督职责的同时也提供专业咨询服务,具有“审计+咨询”双重职责。

▲宜居宁波（东部新城生态长廊二期）

（三）跟踪审计工作开展情况和成效

宁波市整备中心开展跟踪审计工作两年多以来，先后对20 个新增市级做地项目实施跟踪审计，总投金额超700亿元，收储面积近千公顷，征拆面积超300 万方。具体工作中，采用“业务+财务+主体+其他”四方联管模式：业务部门通过跟踪审计掌握做地进度并推动项目实施，财务部门负责审计委托并监督工作质量，做地主体与审计组日常对接，其他参建方配合调查取证。宁波市整备中心会同相关政府部门定期对审计成果抽查检测，并组织参建主体开展实地调研、专题培训、业务交流等，对工作中碰到的具体问题共同研究解决。

至2023 年末，已审核投资额近300 亿元，先后有十余家审计机构参与跟踪审计工作，有力保障了项目安全高效实施。

总的来说，土地储备项目跟踪审计工作，以投资控制为主要目标，从资金结算、工程建设、项目管理、政策法务等多角度进行审核把关，对项目形成必要监督制约作用，促进规范征迁程序、改善建设管理、防止资金挪用、节约建设成本、提高资金效益五大绩效目标实现，同时，有助于加强廉政建设，遏制舞弊行为，具有“防腐拒变”的免疫功效。

跟踪审计工作始于可行性研究和实施方案，终于财务决算审核和项目绩效评价，贯穿于项目的全生命周期，是业财融合背景下的全面审计。从管理角度看，有四个环节需重点关注。

一是审计机构的遴选环节。土地储备项目跟踪审计采购预算金额大、社会关注度高，一般委托政府采购中心进行公开招标。因其“重实务、重现场、重过程”的特性，相较于资产规模、营收利润、人员数量等一般性指标，在招标时更侧重于对政策掌握程度、对属地情况了解、同类项目实施经验等与项目直接相关的评价指标。处理方式：与集中采购机构沟通采购需求时，突出项目针对性，设置讲标和答辩环节，考察项目负责人专业能力和项目熟悉程度。

二是审计档案的管理环节。土地储备项目实施周期普遍较长，期间可能因机构调整、人员调岗、档案交接等各项变动，导致档案缺失而影响审计工作。处理方式：土地储备机构牵头建立覆盖项目全生命周期的审计档案管理体系，涵盖档案的收集、保存、使用以及保密等各环节。根据工作流程，制定档案标准化目录，进行电子化存档管理和流程节点关联，并设置调阅查询权限，实现项目档案的安全、便捷、高效使用。

三是审计成果的认定环节。根据审计法和宁波市内部审计工作规定，审计报告应当征求意见。经各方一致认可并有效认定的审计成果有助于对重要事项及时决策，有利于对发现问题的整改纠偏。在实际工作中，为兼顾审计质量与工作效率，视审计成果复杂程度进行分类认定。处理方式：对于审计意见单等事实清晰、证据充分、意见明确的单一事项审计成果，可由审计组直接出具；
对于审计报告等相对复杂的阶段性成果，需书面征求做地主体、业务部门和财务部门意见；
对重点难点问题，在事先沟通和征求意见基础上，组织专题会议研究讨论，必要时邀请市自然资源和规划局、市财政局、市审计局等指导。

四是审计机构的激励约束环节。目前对跟踪审计激励手段主要为审计咨询服务费，以分项审定投资额为基数按照分类费率分阶段计付。约束手段主要为审计法律法规、行业自律机制以及委托合同的约束性条款。处理方式：建立服务质量评价体系，指标包括程序履行、人员到位、服务响应、成果质量、单位满意度等类型，定期实施动态评价监测，作为计费浮动参考依据。对发现重大问题等有突出表现的，按挽回经济损失金额一定比例给与额外奖励；
对存在失职或对重大问题负有责任的，终止委托甚至取消同类项目投标资格，并依法追究责任。

土地储备项目跟踪审计目前在宁波市级项目开展试点，为更有效推进该项工作，下一步建议在三方面予以改进。

一是出台专门管理制度。宁波市目前已出台《市级土地储备项目做地管理办法（试行）》《市级土地储备项目成本核算管理办法（试行）》以规范土地储备项目管理，其中关于跟踪审计相关条款较为框架和原则性。实际工作中，很大程度参照工程建设项目相关规定。操作层面上，尚缺乏专门管理办法及实施细则。建议在工作程序、技术要求、费率标准等方面制定一套适合土地储备项目的运行规则，适时出台跟踪审计管理办法，使后续工作有章可循。

二是建立供应商入库机制。理论上跟踪审计到位时间需提前于项目进展。但因政府采购流程等原因，跟踪审计项目招标往往耗时较长，审计保障可能滞后。实际工作中也确实存在“先拆后审”的情况。对可行性研究、实施方案编制等前期谋划工作的审计更要进行事后回溯，这与跟踪审计覆盖项目全生命周期的制度设计初衷有所偏离。为提高审计机构选定效率并确保公平，建议参照司法机关选任破产管理人的方式，通过招标入围选定一批符合要求的供应商后，再逐个项目摇号轮候，必要时可引入公证。

三是探索数字化赋能途径。目前审计人员将大量时间耗费在基础资料整理等机械操作上，关于数据核对、档案管理、信息传递、意见征询等工作基本通过线下方式，数据标准、报告格式等要素也未得到有效统一。在科技强审政策背景下，跟踪审计在数字化方面有广阔探索空间。建议围绕跟踪审计工作场景，以数字化思维方式制定作业流程和技术标准，通过OCR 识别、RPA 辅助等技术手段提高基础工作效率。建立集中管理平台，与项目、预算、资金、合同、档案等多个内外部平台安全交互，进一步发挥审计协同效应，扩大成果应用范围。

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