城市生活垃圾分类政策的影响因素与多元路径——基于全国31个省的QCA分析

武 瑞 烜

(中共上海市黄浦区委党校公共管理教研室,上海 200001)

发展为了人民,是马克思主义政治经济学的根本立场。当生产力不再落后,温饱问题得到解决,人民对于美好生活的期待越来越高,城市生活垃圾分类作为高质量发展的重要环节,在国家治理议题中的地位也愈加凸显。我国城市垃圾分类政策大致经历了初步探索、地方试点、强制分类三个阶段,在建国初期我国就提出了一系列举措鼓励居民分类投放生活垃圾,目的是勤俭建国、为国家增产节约。20世纪90年代,北京、上海、广州等8个城市被列为试点。2017年,国家发改委和住建部制定并颁布了《生活垃圾分类制度实施方案》,要求部分范围内先行实施生活垃圾强制分类,正式拉开了新时代强制分类的序幕。2020年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》再次明确了生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的制度细则。2023年习近平总书记在给上海市虹口区垃圾分类志愿者的回信中再次对推进垃圾分类工作提出殷切期望。推进垃圾分类是提升群众获得感和幸福感的重大民生工程,是实现美丽中国建设的重要环节,党中央高度重视,不断完善垃圾分类工作的顶层设计。但从地方实践来看,无论是居民意识、技术支撑还是政府的管理都存在一定的问题,地方之间的垃圾分类效果也参差不齐。事实上,垃圾分类是一个复杂的过程,受到多种因素的影响,学界围绕垃圾分类进行了大量的研究,提出了很多的政策建议,但缺乏对全国层面的系统性考察。本文基于实践和理论需求,采集全国31个省的数据,运用定性比较分析方法(QCA),探讨城市生活垃圾分类政策的影响因素与多元路径。

(一)理论分析

生态方面,环境政策执行偏差这一名词被学界广泛使用。中央政府高度重视环境治理问题,出台了一系列的制度文件完善顶层设计,把控宏观方向,但落实到各级地方政府层面却出现了执行偏差。中央政府作出的环境政策具有宏观的指导意义,体现的是国家整体的战略发展思维,各级地方政府要结合本地区的实际将宏观政策具体化。特别是在改革开放以后,中央赋予地方更大的自主权,地方政府相对于中央政府来说,掌握着更多的信息,具有天然的信息优势,更加能够依据地区实际作出相应的决策,因此在制定政策的过程中往往会造成理解上的偏差。与此同时,环境资源具有消费的非竞争性和非排他性,不同于发展经济,环境资源的投入大,见效周期长,地方政府在环境治理事务中极易出现“不作为”的现象。

因此,从垃圾分类政策制定这一典型环境治理事务出发,探讨在央地关系视角下,什么因素导致了各地区垃圾分类政策的宽严程度。基于现实与理论的分析,提出生活垃圾处理技术、市场化程度、政府干预以及法治环境会造成垃圾分类政策的不同这一研究假设,并重点分析在什么样的路径组合下,会带来政策的不同,为今后各地区垃圾分类政策制定提供借鉴。

1.生活垃圾处理技术

生活垃圾处理关系着城市的高质量发展,我国作为世界上最大的垃圾产出国,每年产出的大量垃圾不仅影响了社会治理,也降低了居民的生活质量和幸福感。大量生活垃圾的产出,要求更高效更环保的垃圾处理技术。尽管当前随着政府资金投入的加大,我国生活垃圾处理的方式和技术有了较大的提高,但城镇化进程的加快使得垃圾产量上升与处理不足之间的矛盾日益凸显。要想实现城市生活垃圾的产业化、资源化、减量化和无害化,就必须依靠高效环保的垃圾处理技术,但在实际情况中,由于各种因素导致地区间生活垃圾处理技术差异较大。因此,一个地区的生活垃圾无害化处理率能否影响地区生活垃圾分类政策制定的严格程度值得我们关注。

2.市场化程度

当前城市生活垃圾产量的不断增长与垃圾管理方式之间的矛盾日益凸显,完全依靠国家财政支持并由行政部门牵头的传统管理体制已经无法适应新时期城镇化发展的需要,城市垃圾管理方式必须进行市场化变革。城市垃圾业务市场化变革的重点内容主要包括：第一,通过有效改制,使得相关垃圾处理企业更加符合市场化需要;第二,推行产权改革,打破单一国有资本投资格局,引入非国有资本,为城市垃圾处理企业注入更多活力,形成多元化投资结构;第三,打破城市垃圾处理行业垄断局面,引入竞争机制,提高运营效率,同时强调居民、社会组织等第三方的介入,形成多元治理格局;第四,重新界定城市垃圾处理服务的产品属性,打破垃圾处理服务可免费享有的传统,以“污染者付费”为原则建立城市垃圾处理收费制度,对居民的垃圾投放行为形成一定的约束。一些地区通过市场化改革,以特许经营的方式建设垃圾处理站,处理效能明显提高。实践证明,通过发挥市场作用能够有效推动垃圾分类的实施与推广,与此同时,良好的市场化环境是否也会推动各级政府建立更为严格的垃圾分类制度值得我们进一步研究。

3.政府干预

市场调节存在自发性、盲目性、滞后性等固有弊端,政府干预旨在解决市场失灵问题,其核心是在国家与社会关系中有效分配社会资源。从宏观来看,城市生活垃圾分类关乎广大人民群众的切身利益,是一项系统的民生工程,这项工程具有公共物品属性,仅凭借市场的力量无法调节,极易发生搭便车行为;从微观来看,在没有外界限制的情况下,垃圾不分类对于个人来讲是毫无成本的,在完全市场化的状态下,个人不需要对自身垃圾不分类的这一行为付出任何代价,因此这种“成本效益”的含糊不清和不平等需要政府力量的介入。在目前的研究中,很多学者也关注了政府介入这一重要因素,徐林等[1]利用7个社区的大样本定量分析证明了政府在宏观层面上所作出的各类政策和激励方式,有效地提高了居民垃圾分类的参与程度;也有的学者认为应当逐步降低政府部门的强制干预,从诱导式模型逐步向自主式模型过渡。强政府干预模式地区与弱政府干预模式地区是否在政策宽严程度上也存在差异以及如何将政府干预与市场化机制发挥到最优是值得我们关注的问题。

4.法治环境

良好的法治环境有助于推进垃圾立法工作的开展。2016年12月,习近平发表重要讲话,强调要加快形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度。法治环境作为城市治理的重要保障,在政策的落地执行中起到了至关重要的作用,学界从各种角度探讨垃圾分类时几乎达成了这一共识。吕维霞等[2]基于日本垃圾分类管理的经验提出日本垃圾回收成功的重要原因之一是制定了全面的垃圾回收法律,因此要健全责任明晰的法律体系并严格执法,进一步发挥法律效力,营造良好的法治氛围。李宇军[3]以昆明市居民的垃圾分类为例,通过实地调查分析了昆明市垃圾分类管理的现状,指出法律法规比居民的环境意识更重要。良好的法治环境会强化居民的环保意识,使得居民形成良好的习惯,进而有力推动垃圾分类政策的执行。因此,我们需要进一步关注的问题是,一个地区法治环境的好坏是否进一步影响了垃圾分类政策的制定以及法治环境在什么样的条件组合下对生活垃圾分类政策的严格程度产生最大的影响。

(二)研究方法

由于传统的定量分析方式无法具体分析复杂的影响因素和条件组合,因此本文主要选择了定性比较分析中的清晰集比较分析这一研究方法。该方法是1987年查尔斯·拉金(Charles C R)[4]提出的,他将定性研究中的案例导向与定量研究中的变量导向结合起来。该方案以逻辑条件组合为基准,强调产生结果的各种因素综合,并引入了布尔代数计算方式,通过比对一致性(Consistency)和覆盖度(Coverage)两种参数,确定最具解析能力的前因条件构型[5]。作为定性研究与定量研究方法的有效整合,QCA自20世纪80年代末90年代初开始就得到了政治学领域学者的广泛应用。具体地说,比较定性分析是借助跨案例比较的方法找到自变量与因变量之间的逻辑关系和影响结果的条件或条件组合,但相对来说这种因果关系是复杂的,因此QCA在解释因果复杂性上具有天然的优势[6]。QCA有四种主要的分析技术,分别为：清晰集分析技术(csQCA)、模糊集分析技术(fsQCA)、多值分析技术(mvQCA)以及时间序列分析技术(TQCA)。其中清晰集分析技术是QCA最初的技术,也是QCA的最初形态,清晰集定性比较分析适用于中小样本数据,通过运用集合理论与真值表界定数据间关系,基于布尔代数的规定对数据进行处理,将解释变量和结果变量的值转换为1和0,将“质性”内容转换为直观的“定量”数据。在本文的研究中一共有31个研究样本,符合清晰集小样本的处理要求,其次本文研究的主题是影响城市生活垃圾分类政策的影响因素与多元路径,QCA可以充分发挥其优势。

(三)变量测度

定性比较分析的核心是案例的选择,出于数据的可得性以及分析的系统性,选取全国除了港澳台之外的31个省作为分析单位。结果变量是各个省垃圾分类政策的宽松或严格程度,以各个省份2015年以后首次发布的生活垃圾分类处理工作的文件为分析对象。对垃圾分类政策宽严程度的考量属于环境规制强度的范畴,环境规制强度的量化也是学术界较为关注的问题,有的学者以政府颁布的环境立法数量作为衡量标准;有的学者以工业治理投资额、环保投资作为衡量指标。本文基于对政策文本的分析,对垃圾分类政策宽严程度的考量主要依据其违法处罚是否与信用管理挂钩、是否明确划分垃圾分类的主体责任以及是否严格规定投放垃圾的时间,对于严格规定的省份我们赋值为1,否则为0。

条件变量,即生活垃圾分类的各个影响因素。由于因素组合的数量会随变量数量的增加而呈指数级增长,而在案例固定的情况下,组合总数越多,缺乏现实对应案例的组合也越多,这会导致有限多样性问题,因此条件变量一般选择3至8个为宜[7]。根据对文献的梳理和本文的假设,我们将生活垃圾无害化处理率、市场化水平、政府干预、法治环境、经济发展水平作为条件变量。由于本文研究的自变量对垃圾政策的制定影响存在滞后,所以生活垃圾无害化处理率选取2014年《中国统计年鉴》中公布的数据;市场化水平的衡量指标采用北京大学发布的《中国分省市场化进程指数报告》中2014年的产品市场发育程度;经济情况是城市的基本要素,这一自变量是为了反映当地的经济发展状况,将2014年的人均地区生产总值作为衡量标准;政府干预的衡量指标采用《中国分省市场化进程指数报告》中2014年的政府与市场关系的指数;法治环境采用的是各省市场中介组织的发育和法律制度环境指数。采用清晰集定性比较分析方法,对条件变量和因变量按照二分归属原则进行标注,在阈值标准的选择上,采用平均数赋值法衡量可能会有较大的偏差,本文以中位数代替平均数进行赋值,将大于等于样本中位数的因素赋值为1,反之为0(表1)。

表1 前因要素选择与赋值

(一)单因素分析

根据QCA的一般研究步骤,首先要进行条件变量的单因素分析(表2)。一致性指标表现的是抽样案例在多大程度上支持存在一个集合理论的关系,即某一个结果在多大程度上需要某一个变量存在,计算公式为Consistency (Xi≤Yi) =∑[min (Xi, Yi) ]/∑Xi;覆盖率则可以说明这些给定的条件(或条件组合)对结果出现的解释程度,计算公式如下Coverage (Xi≤Yi) =∑[min (Xi, Yi) ]/∑Yi[8]。当一致性指标大于0.8时,则表示该自变量为结果变量的充分条件,当一致性指标大于0.9时,自变量将被视为结果变量的必要条件。由表2可知,高生活垃圾无害化处理率、高人均地区生产总值、高市场化水平、高政府干预以及良好的法治环境都小于0.9,意味着这些单个条件都没有通过必要条件的吻合度检验,也就是说这五个单一因素都不是垃圾分类政策的必要条件,但是高政府干预这个因素的一致性与覆盖率都为0.89,比较接近目标变量的必要条件,说明这一条件极有可能会出现在严格的垃圾分类政策中的多个充分条件组合之中。综上可知,高政府干预会对垃圾分类政策制定严格与否有着重要的影响,但是任何单一因素都不能单独解释政策严格与宽松的情况,本文的条件变量与结果变量之间存在多重并发的因果关系,因此需要进行条件组合分析。

(二)条件组合分析

条件组合分析是多因果关系的一个示例,即当任何一个变量作为必要条件与结果不相对应时,测量多种组合对结果的作用。经过对变量重新设置和赋值之后,需要代入案例,并且对每个案例进行编码与汇总,构建真值表。真值表的原理是通过布尔代数来考察结果是否发生时的具体状态,进而得出组合条件在多大程度上影响结果的发生或不发生[9]。本文选取了生活垃圾无害化处理率、人均地区生产总值、市场化水平、政府干预、法治环境作为解释变量,垃圾分类政策作为被解释变量,构建的真值表(表3)。

表3 真值表

接下来使用QCA软件进行逻辑简化,QCA会自动生成三种解,复杂解(complex solution)、中间解(intermediate solution)、简约解(parsimonious solution)。三者区别在于纳入逻辑余项(即反事实的条件组合)的多少。复杂解在化简时不纳入任何逻辑余项,其生成的条件组合包含了较多的因素;简约解在化简时纳入了所有逻辑余项,其生成的条件组合是最简约的;而中间解则允许研究者根据理论和实际问题,选择具有解释意义的逻辑余项纳入化简程序[10]。本文以0.8为一致性门槛值归类各个省份影响垃圾分类政策的条件及条件组合,采用复杂解作为分析结果(表4)。

表4 垃圾分类政策的条件组合分析结果

据表4可知,所有解的覆盖率和吻合度均为1,说明结果的解释力较强。通过分析,得到影响城市生活垃圾分类政策的四条路径。其中,第一条解释路径(低生活垃圾无害化处理率、低人均地区生产总值、低市场化水平、高政府干预)的原始覆盖率为0.188,说明该条件组合可以解释约18.8%的政策严格案例,净覆盖率为0.188,表示有18.8%的政策严格案例仅能被该路径解释;第二条解释路径(低生活垃圾无害化处理率、高场化水平、高政府干预、良好的法治环境)的原始覆盖率为0.188,说明该条件组合可以解释约18.8%的政策严格案例,净覆盖率为0.125,表明有12.5%的政策严格案例仅能被该路径解释;第三条解释路径(低生活垃圾无害化处理率、高市场化水平、高政府干预、高人均地区生产总值)的原始覆盖率为0.188,说明该条件组合可以解释约18.8%的政策严格案例,净覆盖率为0.125,表明有12.5%的政策严格案例仅能被该路径解释;第四条解释路径(高生活垃圾无害化处理率、高市场化水平、高政府干预、高法治环境)的原始覆盖率为0.5,说明该条件组合可以解释约50%的政策严格案例,净覆盖率为0.5,表明有50%的政策严格案例仅能被该路径解释。可以看到,生活垃圾无害化处理率、人均地区生产总值、市场化水平、政府干预、法治环境都会对垃圾分类政策产生影响。其中政府干预同时出现在四条解释路径之中,说明这个因素不仅是每条解释路径的必要条件,而且是垃圾分类政策严格的必要条件。

综上所述,结合每条路径的代表性案例进行具体分析(表5)。路径一：严格的垃圾分类政策=低生活垃圾无害化处理率×低人均地区生产总值×低市场化水平×高政府干预。这一路径的典型案例包括广西、黑龙江和河北,该条路径是指尽管一个地区的垃圾处理技术比较低,GDP发展以及市场化水平也不高,但是强政府干预模式依然可以使一个地区建立起严格的垃圾分类立法政策,黑龙江省体现的较为明显。黑龙江省是东北地区重要的工业基地,政府具有较强的干预能力和组织能力,在政府的大力干预下,黑龙江省在垃圾分类处理方面做了较为严格的规定,基本上建成了一套较完善的环境卫生运作系统。路径二：严格的垃圾分类政策=低生活垃圾无害化处理率×高市场化水平×高政府干预×低法治化水平。这一路径的典型案例包括江西、河南、安徽,该路径意味着虽然一个省垃圾处理技术和法治环境不高,但是高的市场化水平以及高的政府干预依然可以促使一个省份建立较为严格的垃圾分类政策。以安徽省为例,2014年安徽省市场化排名为全国第10,政府干预排名第6,法律制度环境的排名有所下降,但由于逐渐上涨的市场化水平以及呈上升趋势的政府干预能力,使得该省的政策制定也较为严格。路径三：严格的垃圾分类政策=低生活垃圾无害化处理率×高人均地区生产总值×高市场化水平×高政府干预。这一路径的典型案例包括山东、湖北、福建,这一路径说明了一个地区的GDP水平比较高,但是相应的垃圾处理技术还有待加强,但高的市场化水平和政府干预力度也使得该省的垃圾分类政策比较严格。以湖北为例,湖北近几年来经济发展较快,但经济高速发展的同时,可能也忽略了其他发面的发展,生活垃圾的处理率并不是很高,但强有力的干预和相对公平开放的市场化环境,让这一省份的垃圾分类政策也比较严格。路径四：严格的垃圾分类政策=高生活垃圾无害化处理率×高市场化水平×高政府干预×高法治化环境。这一典型案例包括北京、上海、广东等一线城市以及其他几个新一线地区,这些地区的经济发展较快,市场化水平较高,配套设施比较完善,相应的垃圾处理的技术比较到位,例如2014年浙江的市场化水平排名第一,上海位居第二,这些地区也有比较强大的政府能力,政府提供公共服务的水平较高。此外,该地区还有着比较良好的法治环境,上海的法治环境从2008年至2014年一直位居第一名,政府的重视、良好的市场及法治环境以及强势的经济发展使得这些地区设置的垃圾分类政策更加的严格。例如上海市颁布的垃圾管理条例中,对每一类的垃圾都进行了严格的分类,强制执行,并且设置了较为高额的罚款。

当前我国的社会矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾变化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平总书记强调“无论是城市规划还是城市建设,无论是新城区建设还是老城区改造,都要坚持以人民为中心,聚焦人民群众的需求,合理安排生产、生活、生态空间,走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子,努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境,让人民有更多获得感,为人民创造更加幸福的美好生活。”城市生活垃圾分类是一个涉及民生和可持续发展的社会问题,有效的垃圾分类管理和良好的环境是不断满足人民群众多层次、高品质生活的需要,也是推动国家治理现代化,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的必然要求。

通过QCA分析方法,基于全国31个省的案例资料分析了影响一个省垃圾分类政策是否严格的条件路径。研究发现,生活垃圾的无害化处理率、经济发展水平、市场化水平、政府干预以及法治环境都会影响一个省垃圾分类政策的制定,但是任何单一因素都不足以解释垃圾分类政策严格的结果,一个省垃圾分类立法政策是否严格是多种因素综合作用的结果。具体而言,本文得出了垃圾分类政策严格的四条分析路径即低生活垃圾无害化处理率×低人均地区生产总值×低市场化水平×高政府干预;低生活垃圾无害化处理率×高市场化水平×高政府干预×低法治化水平;低生活垃圾无害化处理率×高人均地区生产总值×高市场化水平×高政府干预;高生活垃圾无害化处理率×高市场化水平×高政府干预×高法治化环境。从研究中发现,政府干预这一条件变量对结果变量发挥着最为重要的作用,不难理解,一个地区政策的确立,除了考量经济发展水平、人民意愿、法治环境这些外部因素之外,更大的裁量权在政府手中,政府有权制定地方的规章制度,政府必须合理审慎运用手中的权力。本文从当前的热点问题为出发点,得出的结论对于我国垃圾分类政策的完善以及实践提供参考和借鉴。首先,各个地区要加强对垃圾无害化处理技术的投入,我国垃圾产量巨大,垃圾生产量在世界上仅次于美国,无害化处理的缺口也比较大,目前垃圾处理技术无法适应高质量发展的需求,因此,各地区应当加大对垃圾无害化处理的资金投入;其次,培育良好的市场化环境,建立符合市场经济规律的城市垃圾处理企业,发挥市场的调节作用;再次,政府的干预在政策制定中发挥着举足轻重的作用,政府应该结合本地的实际情况,充分考量各个方面,听取专家和民众的意见,合理运用手中权力,制定合理的规章制度;最后,培育良好的法治环境,完善相关的法律体系,加强对相关领域的执法监察力度,为垃圾分类政策的实施提供一个良好的外部环境。

本研究尚存在不完善之处,一是本文在垃圾分类政策上未能囊括所有的政策细则与内容,各省出台的垃圾分类政策多种多样,有的省还会根据自身的情况制定符合本省的政策规章,规定也较为含糊,这可能导致在分析过程中出现部分偏误;二是限于研究视角的微观性,将另外一些影响因素例如人民的政治参与,媒体传播等要素排除在了研究之外,在一定程上也影响了研究结论的有效性。事实上,影响垃圾分类立法政策的因素多种多样,在分析过程中难以将其全部纳入分析框架中,未来的研究可以进一步细化各地的政策,并且完善条件变量,丰富解释框架,与此同时可以将政府行为与市场化作为研究重点,探寻其中内在的运作机制。

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