李小天，周小平，谷晓坤
（1.北京师范大学政府管理学院，北京 100875；
2.上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030；
3.上海交通大学中国城市治理研究院，上海 200030）
乡村地域系统是与城市相对的重要人类活动空间，兼具自然生态保护、生产资料供给和社会安全稳定等综合性功能[1]。然而，随着工业化的高速发展和城市化的快速扩张，城乡冲突成为一个全球性的挑战。中国长期的城乡二元制使得这一矛盾更加显著，自改革开放以来城乡发展失衡问题日益突出，城市崛起的同时使得乡村在空间模式、要素结构和社会组织关系等方面发生剧变[2]，导致自然村数量锐减、乡村空心化、产业基础薄弱和乡土文化资源流失[3]。从历史唯物主义视角看，空间是社会建构过程中的动态关系，学者们认为可以把城乡发展失衡问题归集到空间治理范畴[4]。因此，如何实现乡村空间的良性治理是关系到当前中国城乡融合进程和乡村全面振兴成效亟待解决的关键问题。
随着乡村振兴战略向纵深推进，过去单纯依靠政府财政兜底进行乡村建设的模式将难以为继，公共财政总量不足和配置刚性等问题会掣肘乡村空间的保护和开发。在以城乡融合发展为引领的新阶段，以资本为代表的生产要素在城乡之间的双向流动日益频繁。与此同时，近年来的中央一号文件和各部门相继出台的政策文件多次提出要鼓励并规范资本投入农业农村领域，为资本下乡提供了法理依据[5]。城市中的工商资本外溢至乡村后，利用乡村的空间资源开展规模农业[6]、农旅产业[7]以及各类科创和文创活动[8]，在很大程度上引致了乡村空间格局和用途的转变，为乡村空间治理带来了新挑战。
从现实中可以观察到，资本下乡后多元主体参与的乡村空间治理呈现出两种差异化的模式：一种是“政府主导+资本参与”的政企协同模式，由地方政府主导乡村的空间格局规划和空间用途管控，企业承接基础设施建设、生态环境治理、宅基地归并等各类政府发包的工程。在此模式下，地方政府在乡村空间治理过程中话语权较高，为提高效率倾向于采取项目制进行批量化和可复制的乡村开发建设，使得“千村一面”的同质化问题突出[9]。另一种是“资本主导+乡村参与”的地产开发模式，在企业主导下按照城市中的房地产开发思路，利用乡村优质的自然风光或特色的乡风民俗打造旅游景点、乡村民宿、养老公寓等。在此模式下，资本的逐利本性往往促使其对乡村空间资源进行掠夺式开发，同时乡村集体组织对资本的约束能力较弱[10]，使得资本下乡的“跑路烂尾”乱象频发[11]。
总体看来，城市工商资本已经逐渐成为影响乡村空间治理的重要外部力量，但当前的学术和实践尚未明确资本下乡后在空间治理方面的角色定位。在共同富裕的价值导向下，资本作为乡村空间治理的新兴主体，与其他主体之间的合作关系和合作范式仍需进一步探索和优化。上海是中国经济发展和政策试点的先行区，在践行“共建共治共享”和“人民城市”等理念方面走在全国前列，形成了较为浓厚的多元参与、平等协商的合作治理氛围，近年来在城市工商资本下乡和乡村空间治理创新方面也开展了一系列实践探索，取得良好成效。基于此，在城乡融合和乡村全面振兴的时代背景下，本文将通过理论梳理和对上海市乡悦华亭项目的案例分析，围绕“资本如何嵌入乡村空间合作治理体系”这一核心问题，回答两个关键科学问题：什么是乡村空间合作治理？在资本下乡参与的场景下，乡村空间多主体合作治理如何组织实现？对上述问题的回答是对当前相关学术研究的有益补充，同时也能为共同富裕目标下，引导资本与其他主体合作、实现乡村空间合作治理提供经验借鉴。
自20 世纪90 年代以来，“治理”（Governance）成为西方公共管理研究领域的热点议题，与强调行政力量主导和科层制的传统政府“管理”（Government）不同，治理旨在面向经济社会发展带来的新问题和新需求，创新政府、市场与社会组织之间相互合作、多元协同的模式[12]。随着经济社会环境和政府职能定位的变化，合作治理逐渐成为一种新兴的、更符合当前国际社会发展趋势的治理范式[13-14]。
合作治理理论起源于21世纪以来西方发达国家为了纠偏新公共管理运动带来的碎片化、社会不平等和公共服务低质等负面效应而进行的国家治理改进探索，例如英国和挪威等国开展的整体性政府运动和协作治理改革[15]。从概念内涵看，合作治理是一种以实现和增进公共利益为目标，面向单一主体难以有效解决的公共问题而开展的多元主体参与的集体行动治理安排[16]：在合作方式上，依靠互信、沟通、协商和公开的机制表达并协调利益诉求；
在主体关系上，多元主体之间地位平等，形成以能力、关系等为链接网络结构；
在价值取向上，提倡权责对等的互利共赢，多元主体通过自律和契约精神获得长期稳定的利益回报[13]。当前合作治理逐渐被应用于数字治理、环境治理和产业治理等多个研究领域，但现有成果以宏观的理念阐释和理论建构居多，对微观实践中的合作机制、生成逻辑以及行动困境等具体问题亟待进一步的研究。
国土空间既是一种以土地为载体的物质空间，又是广泛社会实践的产物和政治经济结构再生产的工具。2019年出台的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将国土空间治理视为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节[17]，空间治理的重要性日益突出。乡村空间治理是国土空间治理的重要组成部分，其本质是从“空间”的视角出发，研究具有公共性质的乡村空间资源应当如何配置、使用和收益分配才能化解空间利用过程中的冲突矛盾，关键在于使用恰当的治理工具对乡村空间的配置权、使用权和收益权等各项空间权力进行合理赋权和分权。相较于产权清晰、开发模式成熟的城市空间，乡村空间利用冲突更加复杂，表现为城乡二元体制下乡村空间资源的所有权主体虚置、使用权分散，加之碎片化管理下资源配置权割裂[18]，使得乡村空间治理的市场交易成本和行政管理成本居高不下。因此，乡村空间治理应当有别于城市空间条块化和精细化的管理，要充分考虑治理主体的多元性和治理工具的兼容性。当前学者们开展的乡村空间治理相关研究主要关注以下几个方面：从治理主体看，除了传统空间治理系统中代表法治的基层政府以及代表自治的村两委和村民，在城乡要素双向流动的背景下，城市居民、工商资本、志愿团体等也会成为乡村空间治理的新兴主体；
从治理工具看，要促进规划、整治和运营三种空间治理工具的有序衔接，其中空间规划是进行用途管控和发展方向引导的有效手段[19]，土地整治是优化土地空间布局、提升土地质量和利用效率的重要环节[20]，运营则是一种基于市场化手段实现乡村资源资产化的新趋势[21]。虽然这些研究成果阐释了乡村空间治理的一些典型特征，但尚无法回答在资本下乡场景下应当如何治理乡村空间。
由于乡村空间冲突的实质是相关主体之间的利益冲突，实现乡村空间善治的关键是平衡各方利益，化解利益纠纷。因此在资本下乡的场景下，乡村空间治理可理解为地方政府、下乡资本、村集体、村民等不同空间权益主体之间调和式的集体行动[22]，而多元主体参与正是合作治理的基本前提。回溯中国过去土地征收、合村并居等行动引发的舆情事件可以发现，如果有一方主体凭借权力或资源占据强势地位，主体间关系形成“中心—边缘”结构，则乡村的空间开发和利用往往演变为强势主体的“一言堂”，弱势主体的利益诉求难以保障。因此，强调主体之间地位平等、通过对话协商制定共同行动规则、以权责对等的互利共赢为价值导向的合作治理，是面向碎片化、复杂化乡村空间治理问题的适用模式，但现有研究中鲜少关注乡村空间合作治理。
通过对合作治理理论和乡村空间治理相关文献的梳理和总结可以看到，已有研究围绕多元主体的集体行动和乡村空间的治理提升进行了卓有成效的探索，但仍存在以下可改进之处：一是在资本下乡的现实趋势下，应当更加关注乡村空间的合作治理；
二是合作治理理论在微观实践中应用不够深入，乡村空间治理中的合作机制尚待进一步研究探索。
基于上述分析，本文将“乡村空间合作治理”的概念界定如下：在资本下乡场景下，城市工商资本以合作治理理念为指导，与地方政府和乡村本土行动者围绕空间权力重构而共同开展“规划—整治—运营”一体化的治理行动，以提升乡村地域系统的可持续发展能力。在此基础上，本文构建了资本嵌入乡村空间合作治理体系的理论分析框架（图1）。其中，规划环节是对空间配置权进行重新统筹，整治环节是围绕空间使用权进行的显性用途和隐性权属重构，运营环节的重点则是保障资产增值和多元主体的空间收益权不受损。
图1 资本嵌入乡村空间合作治理的分析框架Fig.1 Analytical framework for capital participation in rural spatial cooperative governance
“规划先行”是中国长期以来开展空间治理的基本原则和工作导向，因此将规划作为乡村空间合作治理的逻辑起点。进行规划编制和调整需要对国家上位政策法规有清晰认知、对空间资源的属性和特征有科学了解、对市场形势和乡村发展方向有正确把握，因此对规划编制者的能力、技术和资源等提出了较高要求。规划环节符合上述要求的参与者较少，地方政府和下乡资本是主要的行动主体，基于协商自治原则让资本能够分享到原本封闭掌握在政府手中的空间配置权是规划环节进行合作治理的关键。与此同时，由于村庄规划是在对乡村未来发展的前瞻性布局，因此需要充分了解空间使用者的现实诉求，只有进行需求前置规划设计，才能助力乡村空间善治。
整治是对乡村空间资源用途和权属的真实改造，是乡村空间合作治理的中间环节，对上衔接空间规划蓝图的落地实施，对下负责为运营提供良好的空间底板。在整治环节，资本、村集体组织和村民是主要行动者。由于中国的乡村长期存在空间资源所有权主体虚置和使用权分散的问题，村集体组织和村民在空间资源用途和权属调整过程中话语权较弱。因此，需要坚持参与主体地位平等的原则开展空间使用权重构，并在整治行动过程中从组织结构和权属变迁等不同维度厘清多元主体之间的委托代理关系，以保障乡村空间整治的有序推进。
运营是让乡村空间资源变现的有效手段，也是形成一个合作治理周期闭环的关键环节，通过乡村运营可以直观地呈现乡村空间治理成效。由于地方政府、下乡资本、村集体和村民分别作为乡村空间的监管者、新使用者、所有者和原使用者，他们对乡村空间都有各自差异化的权责和诉求，因此运营环节的参与主体最多。为了让多元主体能够以乡村空间善治为共同目标达成长期的合作，需要理清不同主体在空间治理中承担的责任和利益诉求，按照权责一致的原则细化乡村空间收益权。同时，为了应对外来资本对乡村既有的小农经济模式和熟人社会秩序的冲击，还需要政府、资本、村内行动者探索形成新的、稳定的信任关系，规避资本下乡的运营风险。
本文以上海市嘉定区华亭镇的乡悦华亭项目作为研究案例。乡悦华亭项目区涉及5 个村和一个社区，约6 500 户农户。整个项目区的空间治理大致可以分为4 个阶段：2017 年底，上海市农村产权制度改革基本完成，为城市工商资本下乡打造了一个相对可接受的营商环境；
2018年初，嘉定区人民政府在与上海市属国有集团A签署了战略合作框架协议，政企双方约定共同开发嘉定区涉农街镇，而乡悦华亭则是该框架协议下的首个合作项目；
2020 年6 月，乡悦华亭项目的首批建成区开始对外开放，进入市场化运营的新阶段；
同年11月，该项目代表嘉定区参加了“2020世界城市日”主题活动，进一步打响了知名度。
案例选择本质上是一种理论抽样，强调案例的典型性和代表性。乡悦华亭项目的代表性体现在以下三个方面：首先，空间治理前的发展现状和空间利用呈现全国大多数乡村的共性问题，具体表现为粗放的农业经营方式带来的土壤板结，空心化、老龄化致使村域内宅基地空置率高，以及长期缺乏维护导致人居环境较差等；
其次，下乡资本的性质具有典型性，国有集团A是上海实力强劲的国有功能性企业集团，长期参与包括城中村改造、美丽乡村建设、保障房建设运营管理等涉农涉村的重大专项任务，有与地方政府、村集体组织、村民等多元主体合作的丰富经验，能够为本文探讨资本如何嵌入乡村空间合作治理体系提供充足的案例资料；
最后，从空间治理成效看，项目区通过对空间资源的合理配置和市场化运营，打造了市民农庄、农民集中居住区、农业展示中心等不同空间类型，逐渐实现了从传统农业乡村向城郊多功能乡村的转型。
本文采用验证性案例研究方法对上述理论分析框架作进一步的阐述和补充。为了提高案例研究的信度，本文在数据收集阶段遵循三角互证原则，通过多种收集方法获取一手资料，以求能够形成证据三角，实现对案例资料的互相补充和相互印证。主要包括：（1）在2021—2023 年对镇、区、县三级分管乡村和规划的政府工作人员进行集中座谈，并对联一村的村长/村书记、当地原住村民、项目区规划编制人员和项目公司负责人等多元主体进行了面对面的深度访谈，共访谈23 人次，积累一手访谈资料约20 万字；
（2）开展了多轮实地调研，对乡悦华亭项目区从空间整备到开园运营的全过程进行跟踪调研和现场观察；
（3）通过受访对象提供和网络资料搜集等方式获得并整理了15 余份相关的规划文本、政策文件和新闻报道。在资料分析阶段，本文建立案例研究资料库，对访谈记录、政策规划和其他资料进行分类梳理，对质性数据进行了初步的清理和编码分析，进而采用对照检验的分析方法对比案例实践与所构建的理论分析框架的契合性。
3.1.1 基于“协商自治”原则部分下放空间配置权
乡悦华亭项目在规划环节将社会资本作为关键主体，允许其参与村庄规划编制实践，体现了乡村空间配置权从政府垄断到政企共享的转变。具体而言，过去上海市乡村的空间配置权力完全掌握在政府手中，以自然资源和规划局、农业农村委、住建委等部门为主编制了各类规划，例如土地利用规划、村庄建设规划、农林水专项规划等。部门博弈使得乡村长期处于多头管理的情境之中，乡村空间格局混乱无序，规划的科学性和可实施性较差。为了破解上述困境，嘉定区政府开始转变思路，尝试让资本来统筹承担乡悦华亭项目区的村庄规划编制工作，通过对乡村空间配置权的适度放权实现规划环节的政企合作。
2017年4月，嘉定区政府与上海市属国有集团A就区域内涉农项目整体开发达成初步的合作意向，经过多轮接洽和协商谈判，政企双方于2018年5月签署《美丽乡村华亭项目合作协议》，成为战略合作伙伴。在该协议下，地方政府和下乡资本对空间资源配置权进行了重新划分，由地方政府保留对空间资源的底线管控权力，资本负责绘制具体的乡村空间蓝图。其中，地方政府的底线管控体现为基于现行的土地管理体系和上海市各条线部门的相关政策为资本的规划编制工作提前确立了“土地不转性，村民不上楼，建设用地不增加”的总原则，要求编制完成的村庄规划与国土空间规划体系相衔接，严格遵守“三区三线”的刚性约束。
3.1.2 以“需求前置”为导向的规划弹性调整
虽然资本需要在现行规划体系框架下编制项目区的村庄规划，但乡悦华亭在项目实践中赋予了资本一部分对既有规划进行弹性调整的权力。在具体实践中：一方面，将土地整治需求前置进行空间布局的弹性调整。在规划设计过程中，国有集团A对项目区范围内的产业落地需求和村民安置需求进行提前摸底和统筹安排，提出全村域平移归并的方案，将零散的建设地块从大片的非建设地块中剥离出来并统一整合、重新布局，为土地集约节约和规模利用打下良好基础；
另一方面，将乡村运营需求前置进行空间用途的弹性调整。国有集团A 作为后续项目区运营的空间实际使用者，在规划编制过程中提前考虑运营需求，借助国家农村土地制度改革东风和上海本地的各类政策通道，对项目区内部分空间的用途性质进行了弹性调整，例如将减量节余的宅基地统一调整为集体经营性建设用地并允许其建设休闲农业和乡村旅游相关设施，有效释放了空间资源活力。
3.2.1 基于“地位平等”原则重构空间使用权
乡悦华亭项目是一个典型的外来资本与乡村本土行动者合作的乡村空间治理行动，涉及3 类主体，分别是以国有集团A为代表的资本、村集体和村民。整治环节是按照规划要求对乡村空间重构，实质是调整空间背后的主体社会关系，而产权则是调整上述三类主体社会关系的关键。在通过土地整治完成产权调整前，项目区不同主体间存在明显的地位不对等问题：一方面，集体土地所有权主体虚置导致企业和村集体之间的地位不对等。村集体是项目区集体土地的所有权主体，然而这些村集体组织长期以社区管理功能为主，经济发展功能缺失，因此国有集团A 无法在乡村找到与其进行平等对话的法人主体；
另一方面，乡村空间使用权分散使得企业和村民之间的地位不对等。项目区内承包地和宅基地等空间的使用权散布在村民手中，导致企业使用这些空间资源需要支付高额的交易成本，而村民个体缺乏议价能力也让他们在空间使用权调整过程中处于弱势地位。项目区以使用权作价入股为突破口，分为乡村内部主体自我整合和乡企融合两个阶段开展土地整治和权属重构。在自我整合阶段，联一村成立了村集体合作社作为乡村的市场法人代表，并开展了包括腾退村内低效工业用地、集中流转村内承包地和闲置宅基地等关键行动，有效解决了所有权虚置和使用权分散造成的村企之间法人地位和议价能力不对等问题。完成自我整合后，联一村集体经济合作社以村内30 068.5 m2集体建设用地的40年土地使用权作价入股，与下乡资本合作成立了项目公司E，这能够有效保障乡村本土行动者不被架空，实现乡村自然资源的村企共同治理。
3.2.2 以“双线委托代理”作为整治实施保障
在乡悦华亭项目区土地整治的实践进程中，形成了公司治理和自然资源资产管理两条委托代理逻辑线（图2），以保障各项整治行动顺利推行。从公司治理的维度看，不同层级和性质的公司在整个空间治理体系中被赋予了异质性的委托代理角色。具体来说，集团A 是实力雄厚并长期承担各类上海市空间整治专项工作的国有独资企业，作为嘉定区政府授权的代理方，是整个乡悦华亭项目的责任主体，全面负责项目区内规划、整治和运营的各项行动。其子公司B和长期从事乡村开发运营的民营企业C合作，共同成为项目的投资主体，为项目区内的宅基地腾退、基础设施建设等具体的空间治理行动提供资金支持，并出资成立项目公司D，负责项目区域内的资产运营。进而通过项目公司D对项目公司E的实际控股形成完整的公司治理委托代理链条，确保了让有丰富市场经营经验的投资主体把握乡悦华亭项目长期运营的方向。
图2 双线委托代理塑造乡村空间常态化治理主体Fig.2 Dual principal agent shaping the main body of normalized governance in rural space
通过委托代理制度进行集体所有的自然资源资产管理是实现乡村资源有效保护和高效利用的关键，在乡悦华亭的案例中，形成了一条“村民个体—村集体—企业”的资产管理委托代理链条。具体而言，村民是耕地、宅基地等资源的原使用权主体，村集体是项目区集体土地的所有权主体，在治理中负责产权收回，实现权利束集聚，并将整合后的集体土地使用权交付给村集体合作社，委托其作为集体土地的新使用权主体代表村集体进入市场、参与经营。进而借鉴国有土地市场化交易的成熟经验，通过精细化的产权委托代理关系的设计，由项目公司E通过出让的方式获得了项目区集体土地一定期限的使用权，为后期的统一运营管理打下了良好基础。
3.3.1 基于“权责一致”原则进行空间收益平权
运营是显化价值、平衡利益、构成乡村空间治理体系闭环的重要步骤。由于不同主体的角色和作用存在差异，对空间收益认知也不尽相同，因此要细化乡村空间收益权，按权责一致的原则进行合理的收益分配，促成政、企、村多元主体在乡村空间治理进程中的长效合作。
资本下乡后，企业成为运营环节的主导者，承担着资金投入和业态优化的重任。乡悦华亭项目以国有企业投资为锚点，吸收整合了民营资本和上海市各项为乡村空间开发提供的政府专项资金，形成多源资金支持格局。同时以农企整合为抓手构建了“农业+农旅+农居”的多元产业结构，实现业态升级。企业对空间收益的诉求体现为资本稳定增值，从运营成效看，有机农产品种销、中央厨房业务以及经营性长租颐养农庄和度假酒店为企业带来了稳定现金流。
村集体和村民是乡村的主人公和乡村空间的供给者，要在乡村空间市场化运营过程中保障他们的主体地位，让村集体和村民共享空间增值收益，才能获得他们的支持和配合，为资本下乡创造良好营商环境。一方面，村集体和村民在运营过程中的空间收益体现为直接的经济福利，例如建立股权化收益分配机制，保障了村集体组织可以长期参与到土地收益的分享过程，同时形成了多种农业产业利益联结方式，大幅提升了村民收入水平。另一方面体现为间接的环境福利，运营过程中引入了专业的绿化保洁服务团队以及康养和休闲等多样化的新业态，能够提升当地村民的福祉水平。
地方政府是乡村发展方向的引导者，并未直接参与市场化的运营行动，其主要职责是确保乡村运营不脱钩农业底色，避免走上过去资本下乡“圈地”和纯地产开发的老路。地方政府对于乡村空间收益的诉求在于通过有效运营吸引上级政府的注意力，获得政绩激励。在“压力型体制”下，耕地、生态用地等资源保护的硬性指标和乡村振兴的战略目标是上级政府对地方政府进行政绩评价的重要标准。乡悦华亭项目中探索形成的地方政府引导下的乡村市场化运营模式，既可以规范资本的短期逐利行为以达成耕地保护和生态空间保护的指标任务，又能够借助市场力量提高资源资产化效率，促进乡村的产业振兴。
3.3.2 以“双重信任”的保障机制规避运营风险
传统的乡村空间治理体系是由地方政府和村内行动者（村委会、村民）构成的，它们在政府权威和熟人社会秩序的基础上建立了较为稳定的信任关系。资本作为一个新兴主体嵌入乡村空间合作治理体系，并成为运营环节的主导者，势必会对原有的信任关系造成冲击，使得多方主体产生风险感知。因此，为了规避潜在风险，乡悦华亭项目在实践过程中重塑了乡村空间合作治理的信任逻辑，探索形成了政企和村企双重信任的保障机制。
一方面，通过将合作的层级上升到区一级建立政企信任，以降低地方政府和下乡资本对于合作的风险敏感性。在企业看来，相较于村镇两级政府，区一级政府掌握更多的政策资源以及政策创新的主动性，与区级政府直接建立战略合作关系能够有效降低由政策变化带来的风险。在地方政府看来，国有集团A具有长期投资乡村的资金实力和良好的市场经营能力，又有国企的身份作为“背书”，稳定性和可控性要高于民营资本。另一方面，将村集体作为村企信任的关键锚点，其既是村民的代言人，又是下乡企业的合作伙伴。在乡村的熟人社会秩序下村民对村集体的信任程度更高，村集体作为项目公司股东参与运营决策，能够有效减少村民对外来资本的警惕，规避村民抵抗心理带来的风险。同时，相较于独立、分散的村民个体，村集体经济组织是更加理性的市场法人，资本与村集体合作能够降低持续经营风险。
在城乡融合发展的趋势下，资本作为重要的生产要素之一，已经逐渐成为推动乡村转型和空间重构的关键力量。上海市乡悦华亭项目作为一个城市工商资本深度参与乡村空间治理的典型实践，为本文解构资本如何嵌入乡村空间合作治理体系提供了案例素材。通过理论梳理和案例剖析，结论如下：
首先，由于乡村空间存在地类布局混杂、管理主体模糊、所有权主体缺位和使用权主体分散等固有问题，使得其相较于城市呈现出更为复杂多样的空间利用冲突。因此，乡村空间治理需要多元主体广泛参与，让地方政府、外来资本与乡村本土行动者合作开展“规划—整治—运营”一体化的治理行动，围绕空间配置权、使用权和收益权重构形成治理合力，这是提高乡村空间治理成效和实现共同富裕的关键。
其次，合作治理是一种以实现和增进公共利益为目标的集体行动治理安排，其倡导的协商自治的行动方式、地位平等的主体关系和权责一致的价值取向，适用于参与主体多元、利益关系复杂、行动周期较长的治理情境。乡村空间治理中一系列碎片化、复杂化的问题适合通过合作治理来应对，而资本作为一个从城市走向乡村的新兴主体，应当在“规划—整治—运营”各个环节以合作治理理念为指导，嵌入乡村空间合作治理体系，参与乡村空间各项权力的重构过程。
最后，乡悦华亭的项目实践为资本参与乡村空间合作治理提供了经验借鉴。具体而言，规划环节的核心是地方政府与下乡资本通过协商谈判的方式让资本能够分享乡村空间的配置权力。同时要将整治需求和运营需求前置，对现行规划进行适度的弹性调整；
整治环节是资本与村集体和村民等乡村空间实际所有者和使用者的互动，在此过程中需要整合乡村空间分散的产权、培育市场法人主体，与下乡资本开展地位平等的合作。并且要基于委托代理逻辑完成对组织架构和空间资源产权的梳理，保障整治工作顺利推行；
运营环节要根据不同主体对空间收益权的需求和认知，按照权责一致的原则进行收益分配。在此基础上，要重塑乡村空间治理的信任保障机制，以规避资本下乡在运营环节的潜在风险，保障合作治理的稳定性。
相较于传统的纯农业型乡村，大城市周边乡村在资源禀赋、发展路径和治理规则等方面呈现出明显的异质性[22]。农业人口流出与返乡归乡的非农人口流入叠加，使得大城市乡村的人口构成日趋复杂[23]。人口结构的变化一方面为大城市周边乡村带来了新业态和产业融合发展的新趋势，进而引发了多样化的空间功能需求，另一方面人口的城乡逆向流动也将城市的市场规则、多元参与、合作协商等空间利用和空间治理理念引入乡村。与此同时，大城市“资本过剩”的问题相较于中小城市也愈发突出，在城乡融合发展和要素市场化配置改革的背景下，引导大城市的资本有序下乡参与乡村空间合作治理，有利于实现资本稳定增值和乡村振兴的双赢。
在城市化高速推进的过程中，资本是最具活力的生产要素之一。资本在政策红利和租差红利的驱使下开始从城市流向乡村，势必会成为推动乡村空间格局、生产关系和社会秩序变革的重要外部力量[24]。资本在发挥促进乡村基础设施水平提升、风貌环境改善和资源价值显化等积极作用的同时，也暴露出一系列的不适配问题，使得资本下乡出现“悬浮困境”。在实践中，大多数下乡资本沿袭工业文明的惯性逻辑，批量化复制乡村振兴样板村的成功经验，在进行乡村改建和业态植入时呈现出明显的脱域趋势[25]，这与农耕文明强调的在地化乡土情结是悖离的。与此同时，长期以来乡村的社会环境较为封闭，形成了以亲缘关系和地缘关系为纽带的熟人社会秩序，村民之间以“人情”作为行事准则，而非资本惯常遵循的契约精神[26]。因此，资本下乡后需要将自身的经营行为嵌入到乡村社会背景中[27]。只有设计长线开发的方案，与乡村的制度背景、主体关系和地域特征等因素相衔接，才能实现“村里人”与“村外人”的融合，破解资本短期逐利造成的“悬浮困境”。
在乡村空间治理实践中，“规划—整治—运营”是一个从蓝图绘制、底板打造到价值显化的完整治理链条。但在大多数资本下乡的实践中，城市工商资本都被排除在规划和整治行动之外，治理环节的割裂导致资本利用乡村空间开展生产经营行动处处碰壁[28]。当资本只能参与运营环节时，往往只会考虑自身经济利益最大化，对乡村空间资源实行一次性买断[29]，导致乡村无法共享后续资源资产化的增值收益，也难以控制资本“逐利本性”对乡村价值的透支和偏离。乡悦华亭项目中的两个亮点能够很好地规避上述问题，一是为资本提供了前端嵌入的机会，即从规划环节开始，资本就可以深度参与项目区的规划编制工作，能够从源头上解决乡村建设与非建设地块空间格局混乱的问题，为其顺利开展空间改造和生产经营活动打下良好基础；
二是让资本参与全生命周期的乡村空间治理，在整治和运营环节以资本为主导开展宅基地平移、空间权属整合和产业导入等一系列行动。
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