清代长城沿线民族杂居地区的“一体化”治理

王晓辉

清朝对边疆地区特别是对民族杂居边区的有效治理,是史学界极为关注的内容。清朝政府通过什么样的途径与方式,逐步将边疆地区纳入到国家直接治理的体系上来,并将内地的治理方式推广至边疆民族地区,不断深化清廷对边区的治理,具有极为重要的研究价值和现实价值。清代长城沿线是农耕与游牧经济的分界线,该区域农牧交错、民族杂居(以蒙汉杂居为主体),各民族交往交流频繁而深入,是较为特殊的“边区”。“热河地区”①位于长城沿线东部,是长城沿线形成最早、治理效果最好、最具典型性的蒙汉杂居地区。清廷对这一地区的治理,显示了其对长城沿线民族杂居地区的政治管理从“多元”到“一体”的形成过程。本文以蒙汉杂居的典型地区——热河地区为切入点,探讨该地区蒙汉交往交流交融以及清廷在该地区行政治理的特点,从而揭示与总结出清廷对民族杂居边区治理的方式与经验。

清初热河地区主要为蒙古部落游牧之地[1]25,其地势“北压蒙古,右引回回,左通辽沈,南制天下”[2]319,军事战略位置极其重要。对此兵家必争之地,清朝高度重视,康熙皇帝于热河建立木兰围场与避暑山庄,频繁巡幸热河,坐镇于此,带动大量汉民涌入热河地区,从而引发热河地区的深刻变化。

1.木兰围场的建立

康熙十六年(1677年),在三藩战役紧张进行之际,康熙皇帝离开京城,前往塞外视察蒙古,“康熙十六年九月甲申,上启跸,恭谒孝陵。礼成,巡幸塞外……丙申,回驻喀喇河屯,赐来朝喀喇沁郡王扎什、镇国公乌特巴拉等弓矢”[3]135-136。足见清廷对漠南蒙古的重视。康熙二十年,以喀喇沁蒙古等部敬献的名义,选定了热河北部的蒙古游牧地作为皇家禁苑的木兰围场,“因喀喇沁、敖汉、翁牛特诸旗敬献牧场,遂开灵囿”[1]1。木兰围场气候凉爽,林木茂密,野兽繁多,地形复杂,特别适合用于以训练骑射和以猛兽为假想敌的军事训练。因其处于“蒙古各部落之中”[3]517,“北控蒙古,南拱卫神京”[1]1,是清代前期北京通向漠南蒙古、喀尔喀蒙古、东北黑龙江,以及尼布楚城的重要通道,是清政府联络蒙古诸部比较理想的地点。

木兰围场建立后,康熙皇帝经常于秋季带领满汉大臣、蒙古王公和八旗兵前来行围狩猎,蒙古王公等均要随行,“凡内扎萨克四十九旗王、贝勒、贝子、公、台吉、塔布囊分三班御前行走。乾清门行走之王、公、台吉、额驸等分二班,闲散行走之额驸分三班,喀尔喀四部及青海之王公台吉分四班,皆随围木兰。其未分班之厄鲁特王公等,听其诣木兰请安”,“各王公等令于波罗河屯祗候迎驾”[3]551。

2.避暑山庄的建立

木兰围场建立后,皇帝频繁往来于北京至围场之间,规模浩大,物资繁重。为解决物资与住宿问题,清廷在北京至古北口外建立二十几处行宫,避暑山庄便是其中之一[3]214。康熙四十二年,康熙出古北口来到热河上营,被这里凉爽的气候、开阔的地势、邻近京畿的优越地理环境所吸引,决定建造行宫[3]214-215。康熙四十七年,热河行宫初步建成。之后又进行了第二期营建,重点修建正宫。康熙五十年,宫殿区完工。这一年,康熙写了《避暑山庄记》,叙述选址建造山庄的经过,热河行宫以“避暑山庄”命名[3]215。乾隆皇帝对避暑山庄进行扩建、改建,先后历时八十九年,避暑山庄成为清代最大的一座宫苑一体的皇家园林。

避暑山庄选址修建后,康熙、乾隆二帝几乎每年都要到山庄避暑,到木兰围场行围,并在避暑山庄接见前来朝见的蒙古王公、各少数民族首领及来华的各国使节,赏赐并举行大型宴会及各种娱乐活动[4]1223,加强清廷与蒙藏各部的联系,达到“鉴前车、察民瘼、备边防,合内外之心,成巩固之业”[3]219之目的。

3.热河地区的兴起

驻跸山庄期间,清帝照常批阅奏章,接见引见官员,处理政务[5],因此避暑山庄不仅为消夏之所,更为“时巡、展觐、临朝听政之所”[1]1。至乾隆朝中期,承德成为塞外第二政治中心,“方清代盛时,热河为夏季临时都城”[6]25-26。皇帝巡幸热河,不仅提升了热河地区的政治地位,还带动了热河地区的发展,表现在以下两个方面。

其一,热河城市初步发展。随着皇帝频繁巡幸热河,随行的王公大臣等也围绕山庄建造豪华府邸。如乾隆时期的宠臣高恒,乾隆三十三年(1768年)统计他在热河所盖房共三十余间[7]81。和珅与福长安在热河的房产更为惊人,“总计承德处有房屋一百二十一间,两间房至喀喇河屯至阿穆呼朗图等八处房屋二百九十四间,统共四百十五间”[7]44。除王公大臣外,随围的蒙古王公也在热河修建府邸,“四十八旗王公等,以执役岁久,此间或有置邸舍者”[3]185。官员府邸的修建一方面显示了达官贵戚的气派,另一方面带动了热河城市的发展,因此“承德是一座官僚城市”[8]247。

其二,热河商业兴起。清帝巡幸热河及热河政治地位提升后,带动大量人口涌入该地区。皇帝的随从、侍卫,京中各级官员、随围蒙古王公等自不待言,如遇皇帝生辰等大型庆典,外国使节也纷纷齐聚热河。如乾隆五十五年,适值皇帝八十大寿,“番王、蛮客四方毕集”[2]319。“蒙古、回回、安南、南掌、朝鲜、缅甸、台湾生番等使节”纷纷前来热河,并带有大量随从。仅安南这样的小国前往热河所带臣僚、仆从就达一百八十四人[2]322。另外,清廷于热河建造的外八庙,吸引了众多信众朝拜,“蒙古部落男女僧尼,往热河叩头而归者,络续不绝于道”[2]318。这么多人口齐集热河,对食宿的需求也很迫切,潜藏着巨大的购买力。而当时承德又是无税市场[3]1077,在优良的商业环境吸引下,商贩们专门从内地赶往热河,“征税不输恩例久,万人歌舞塞垣回”[3]1077,描写的便是在优惠的政策下,买卖双方满载而归的情景。据《钦定热河志》记载,在围场行营的卡伦外,每到傍晚,便有夜市,“布帐开山市,牛车趁晚墟,入霄景更好,星野朗安居”[3]522。除夜市外,路边小摊也较为兴隆,“每有于路旁设小布帐,搘其前幅,温酒以鬻,仆从过者或沽酒御寒”[3]88。乾隆皇帝在其《安市》诗中写道:“趁市随行若子来,日中逐逐复豗豗。芦簾苇蓆排编密,马后车前拥不开。一夕所需无剩物,千家资用有余材。塞垣老幼歌休助,共说皇程去即回。”[3]1078所写的正是避暑山庄之外的市集上“车如流水,马如龙”[2]320的场面。

在商业活动的刺激下,热河地区从围场至山庄一线,经济出现繁荣景象。“热河酒楼,繁华不减皇京,壁上多名人书画”[9]262,“左右市廛,连亘十里”,“民物渐殷、商贾辐辏。酒旗茶旌辉映相望,里闾栉比,吹弹之声,彻霄不休”[2]319,真是“人物殷庶,市肆繁华,甲于口外”[2]318。至乾隆朝中期,承德已成为塞外大都会,“自皇祖缔构山庄以来,迄今六十余年,民物恬熙,市井殷富,五厅隶属,咸臻阜宁,俨然一大都会”[3]824。

4.热河地区蒙汉民族的交往交流交融

清帝的巡幸及热河地区的发展,吸引大批汉民涌入该地区,“大抵康熙帝每年巡幸热河,已开汉人移居蒙地之渐”[6]62-63。涌入汉民中以直隶、山东、山西等省为多,“热河本无土著,率山东、山西迁移来者,口外隙地甚多,直隶、山东、山西人民出口耕种谋食者,岁以为常”[1]3。汉民进入热河地区后,一部分从事商业活动,与蒙古贸易。如乾隆皇帝在《橐驼》一诗中写道:“而今市贩亦知用,铃声替戾行连尾。图呜嗜柳不肯前,长绳牵鼻骑以牵……鹅颈低昂过碛川,图展塞景胡环传。”[3]958生动描绘了蒙古人赶着骆驼,经过沙碛河川前往承德与汉商贸易的场景。清朝前中期,热河地区的商业中心主要在承德,清末转至赤峰,“承德在清代盛时,历朝皇帝常来承德巡游,所要本市气象甚为繁华。清末及民国以来,本市商业的盛况被赤峰所夺”[10]。

绝大部分汉民以开垦无主荒地或租种蒙古地亩为生。蒙古人虽有所耕种,但“多依山为田,既播种,则四出游牧、射猎,秋获乃归,耘耨之术皆所不讲,俗云靠天田”[1]4。汉民租种蒙古地亩或受雇于蒙古做工,使汉民得以耕种土地为生,也使蒙古获取租银与粮食,“蒙旗既相容纳,汉人来者日多”[6]62-63。康熙年间“喀喇沁扎萨克等地方宽广,每招募民人春令出口种地,冬则遣回,于是蒙古贪得租之利,容留外来民人,迄今多至数万”[1]7。繁密的人口使热河地区气温有所升高,“天地之气,自南而北,口外朔寒之地,今以人烟辐辏,率较前为暖。烟火多则地因之暖,热河向为寒地,今则顿似关中”[1]2,可见人口增长幅度之大。

汉民进入蒙地后,“或春往而冬发,行止靡室,或筑室而凿井,形成土著”[11]。汉民定居后,开垦土地,与蒙古杂居共处,使热河地区面貌发生显著变化。如康熙时期,已见土地开垦、禾苗生长的景象,“边外地广人稀,自古以来从未开垦。朕数年避暑塞外,令开垦种植。见禾苗有高七尺、穗长一尺五寸者”[12]。“朝阳初有居户不过蒙旗巨室宝姓者数家,与其为奴者相聚而居,皆事牧养,不事耕种,故山荒平泉尚广。自清雍正初始,有直鲁贫民孤身北上,依于蒙古巨室或其奴隶之家,披荆斩棘,垦荒而耕,年纳其租于蒙族。尔时以山荒初垦,土尚肥沃,益以风雨调和所入者多,所纳者少,较内地谋生顿易。由是来者日众,或效力于蒙族或租地以自耕,始立家室,育子孙。初无官府,悉依蒙旗之俗。此民户各家历年而有祭火之举也。至乾隆初,复遣直鲁贫民于此借地安民,民户始各构房屋以居,自成村落。”[13]乾隆时期更是耕地广阔,村舍相连,土地升科,村落密集,正如乾隆诗中描述:“东进由西出,输年景顿殊。柳条横野限,枫色隔峰无。火种山皆濯,霜收圃不孤。行行接民舍,历历验农劬。虎落一家聚,鱼鳞薄赋输。”[3]519-520

从上述内容可以看出,至乾隆朝中叶,热河地区农业经营普遍,使这一地区发生显著变化,“昔时龙沙雁碛之区,今则筑场纳稼,烟火相望,太平景象,特亘古未有也”[1]3。可见,长城沿线由南向北农牧交错,蒙汉杂居,村落相连,呈现出“民生富庶,且农耕蕃殖”[1]2的繁荣面貎。蒙汉民族在生产生活中联系紧密。蒙古渐习耕种,汉民依悉蒙俗。据《滦阳录》记载,朝鲜使节入朝阳地区后,来到俗号“蛮子岭”的地方,“岭底居民百余户谓之蛮子村”。从村中妇女裹脚的情况可知,这村子的人并不是蒙古而是汉人,“亦皆裹脚,似是汉人之裔也。元号汉人为蛮子,口外为蒙古地,故尚有此称欤”。要分辨蒙人与汉民,需要通过细微的观察才能知道,“满洲、蒙古、蛮子面目相似,衣帽一样”[2]316,可见当时蒙汉民族融合的程度。蒙汉民族交错杂居,朝夕相处,蒙汉通婚较为普遍,清廷甚至出台禁令加以限制,如“凡内地民人出口,于蒙古地方贸易耕种,不得娶蒙古妇女为妻。傥私相嫁娶,查出,将所嫁之妇离异,给还母家。私娶之民照地方例治罪。知情主婚及说合之蒙古人等各罚牲畜一九”[4]1123。

热河地区自北魏开始,始有设置,“置安州与营州,下分领郡县”,“亦与库莫奚、契丹等杂居”,未全治其地[3]601。隋唐时期,该地区虽仍有建置,所设州县不过“羁縻州县之名,当其时,多属侨治,并无疆域”[3]601。至辽金元三朝,全治其地,设州置县,但却“旋设旋废”“究如外域”“未成制度与规模”[1]1。明朝永乐时期卫所内迁,“长城以北尽属蒙古”[6]25-26。清朝第一次实现对热河地区由间接到直接、连续而深入的治理。

(一)间接管理时期

明末清初热河地区主要为蒙古部落游牧之地。崇德元年(1636年)到康熙年间,清廷对漠南蒙古编设旗分,形成会盟制度[14]。热河地区为卓索图盟与昭乌达盟,“喀喇沁三旗、土默特二旗,共五旗,于卓索图地方为一会。敖汉旗、翁牛特二旗、奈曼旗、巴林二旗、札鲁特二旗、阿鲁科尔沁旗、克什克腾旗、喀尔喀左翼旗,共十一旗,于昭乌达地方为一会”[1]25。宣统三年(1911年),敖汉旗分为左右二旗[15],至清朝末年,昭乌达盟所统旗数为12旗。

蒙古部旗每旗各设扎萨克一人,总理旗务。下设管旗章京、梅勒章京、参领、佐领等官分旗管理。“其编制略如驻防八旗,官制降内地一等。”[16]9573盟设盟长、副盟长各一人[1]25,从参加会盟的各旗扎萨克中选任,会盟三年举行一次,负责“清理刑名,编审丁籍”[4]。

盟旗之上为理藩院。理藩院对盟旗事务无直接管理权,通过理藩院—盟—旗体系,对蒙古进行间接管理。如康熙五十一年,为迎接青海贝勒,理藩院令翁牛特旗,“汝旗备六顶上等新蒙古包及三辆运输车,会搭建蒙古包人员十五名,带足四十天口粮,于仲秋初三日速送至乌丹”[17]。

(二)直接管理时期

1.热河地区地方行政管理的开端——七厅的设立与治理

(1)七厅及官员的设置

康熙五十一年,“山东民人往来口外垦地者多至十万余”[1]15。热河地区的汉民增长迅速,“迨后建立行宫,为圣祖仁皇帝行幸之所,四方贸易,络绎不绝。且近省失业贫民,俱来托足以闯关糊口,而繁庶数倍于前”[7]154。定居汉民达到一定规模,急需设置专门的民政机构管理。同时蒙汉交涉事务的日益增多,也需要专门官员协同处理。雍正元年(1723年)十月,清廷于热河地方“设热河厅”[3]2,并从刑部尚书励廷仪所请,添设“热河满洲理事同知一员”,“掌旗民事务”[3]842。雍正十一年,“热河厅改为承德州”[3]842,隶属于霸昌道统辖[18]986。乾隆七年“罢州仍设热河厅”[1]31。

“厅”为清代所特有的、具有过渡性质的行政设置。理事厅“专设置于内蒙、东北等蒙汉或满汉民族错居杂处的地区”,“理事厅的设置只是一种过渡建置,当汉民人口达到一定程度并与当地居民融合达到一定程度后,导致当地居民的生产、生活方式日益与汉人接近之时,理事厅亦陆续被裁撤而为正式的地方行政机构所代替”[19]。热河厅改为承德州,表明早在雍正朝清廷就曾大胆尝试建立正式地方行政机构,具有开创意义。

热河厅设立后不久,清廷于雍正元年至乾隆四十一年,陆续增设六个厅即八沟厅、四旗厅、塔子沟厅、喀喇河屯厅、乌兰哈达厅、三座塔厅[3]601-603。七厅中设理事同知的为热河厅、八沟厅,其余厅均为设理事通判的理事厅[1]6。

七厅及厅属官员设置及其职掌的具体情况如表1所示。

表1 清前中期热河地区厅及其官员设置表②

从表1可以看出,因热河地区蒙汉人口为主体的特殊性,热河地区理事同知、理事通判除专管汉民外,兼掌“旗民事务”“蒙汉交涉事务[20],这一点是区别于内地理事同知或通判的重要方面。

热河七厅设置后,“严饬保甲,训议稽查,勤宣上谕以正人心,昭示法纪,以资民治,抚驭既获精专,防汛更为严密,文武协参,兵民固结,可以化游惰而尽为淳良,理边疆而同于内地也”[7]154,热河地区七厅设立后,发挥了地方行政机构的管理职能,“设七厅六监树长,于是文秩、武职有专辖,有分司”[1]1。热河地区由此发生了显著变化,从雍正元年至乾隆四十一年,五十多年的时间里,热河地方“今则士尚诗书,农安耕凿,女知纺织,男解牵车。从前流寓编氓,此日均成土著,盖自州居部次,百数十年来,休养生息涵濡于圣化者深也”[1]1,可以说农业、商业、城镇都有所发展,尤其是各厅治所在的地方,渐渐发展为中心市镇,例如三座塔地方“前此皆为荒陬,自设治后,人皆云集而为市镇矣”。塔子沟地方“乾隆六年设立通判,至乾隆七年建衙署设街道,四方商贾始云集而成巨镇”[21]。

另外,厅治管理的另外一个重要职能便是处理蒙汉交涉事务。“自设厅治以后,热河蒙汉杂处之地,分治为难,旧定例,如纯民人司讼交与理事同知、通判等审理,如系纯蒙古词讼则由本旗自理。”对于蒙汉交涉事务,“由本旗派会审蒙员常驻州县,凡有蒙汉交涉案件与该州县会审公断”[22]390-391。雍正十二年规定:“八沟同知所司会审案件,应与章京并列官衔,用同知关防,径行详解达部,无庸向喀喇沁各王子处用印。命盗等案,民人事件,关涉蒙古者,该理藩院章京行令扎萨克,交与所辖地方查缉解送。”[23]835乾隆十三年清廷于乌兰哈达、三座塔地方各设司官一员,十七、十八年先后于八沟、塔子沟设立理藩院司官各一员,管理蒙旗事务、蒙民交涉事件及税务[1]5-7,“凡有蒙古、内地民人交涉事件,一并管理”,“仍会同该扎萨克随事完结,傥有不公,再赴地方官告知”[4]1101。乾隆二十五年又进一步规定“八沟、塔子沟二厅与各部落扎萨克交涉案件,会同乌兰哈达、三座塔部院章京审办,其由扎萨克会审之处,均行停止”[24]。从上述变化可见,厅设立后,其在蒙汉事务处理上,职能越来越重要。

热河地区七厅虽具有过渡性,但其性质与州县一样,是清廷直接管理的行政区划,拉开清廷直接治理热河地区的序幕,为正式的州县设置奠定基础。

(2)热河道设置与二级行政管理体系的建立

热河七厅设立后,均为一级行政区划单位,彼此无统属,“但职守相等,无所统摄”,均隶属于口内霸昌道统辖,但霸昌道“驻口内,远隔重关,势难遥制,遇有解审案件往返不无拖累”,管理上甚为不便,“且同知等官不能兼辖武弁,遇有巡查缉拿等事,往往呼应不灵。再喀喇沁等处种地民人日多于前。八沟、承德等处事务日益殷繁,将来绥缉兵民,经理地方,尚须筹划,而无文职大员料理,难以商酌举行”[18]985。乾隆五年,清廷批准添设热河兵备道一员,驻承德州,热河等处之知州、同知、通判均隶属热河道统辖[1]2。乾隆三十一年热河道加兵备衔[4]319。热河道除统属七厅外,还管理兵马钱粮、察核官员、审解案件,“其兵马钱粮即令该道经管。其都司、守备等贤否,俱令稽查察核”,“一切解审事件俱可就近归结”[18]985。

热河道的设置,改变七厅并立的局面,建立起二级行政统属关系。七厅有所统属,事务就近办理,有利于对官员的监察约束及行政管理的监督运行。另外,热河道为地方大员,掌管文武,有利于事权统一,为热河地区行政建置的一个重要环节。

(3)八旗驻防兵的派遣与热河副都统的设置

雍正元年清廷第一次向热河地区派遣八旗驻防兵八百人,“派京城兵八百名,于热河驻四百名,喀喇河屯、桦榆沟二处各驻二百名”[23]156-157。乾隆三年,清廷裁热河总管、副总管,设副都统,增置兵一千二百名[25],总计自协领以下,共官六十六员,兵二千名[1]3。热河副都统为热河地区最高军政长官,“专辖热河地区的八旗驻防”[1]1,乾隆五年清廷将喜峰口边路台站,交与热河副都统管辖。乾隆三十二年,古北口驻防官兵改属热河副都统兼辖[4]322,兼管围场事务、驿站,并管理移居热河的厄鲁特官兵[1]16。热河地区八旗驻防兵、热河副都统的设置,表明清廷已开始将热河地区作为直接统属区域进行管理。

总体上,厅治管理时期,热河地区军事上由热河副都统统领八旗驻防,民政上由热河道统领七厅管辖汉民,蒙古事务由盟旗办理。蒙汉交涉事务,由蒙旗、厅及理藩院理事司员共同办理。七厅的设立拉开清廷直接治理热河地区的序幕,向“一体化”治理迈出重要一步。

2.热河地区地方行政管理的正式确立——府州县的设置与治理

(1)府州县的设置

厅设置后,人口增长,市镇兴起,商业发展,管理有序,“见黎庶殷阗,户口繁富,里巷弦诵,人文渐起”,“士氓深被教泽,既富方谷,益见蕃昌。闾阎安堵,沐浴太平。四方商贾之民,骈集辐辏,俨然成一都会”[26]37。至乾隆朝中期,热河地区人口、社会、经济发生了深刻的变化,具备了设置正式行政管理机构的条件。乾隆四十三年二月,热河厅升为承德府,八沟厅改为平泉州,喀喇河屯厅改为滦平县,四旗厅改为丰宁县,塔子沟厅改为建昌县,乌兰哈达厅改为赤峰县,三座塔厅改为朝阳县。并改热河同知为承德府知府,改热河巡检为承德府经历,兼摄巡检,并兼管司狱事。改热河道学教授为承德府学教授,八沟同知为平泉州知州,八沟巡检兼管典史事。其余五理事通判厅,改理事通判为知县,以通判管知县事,其巡检兼典史事[1]1-7。

热河地区终于建立正式的地方管理机构,形成了一府一州五县的行政区划,由热河道、七厅二级管理,变为热河道、承德府、州县三级管理,有利于行政权力的运行与监督。府州县的设置表明汉民于热河地区的身份完全合法化。清廷正式确立起对热河地区的直接管理,该地区与长城以南的内地行省管理日益接近,进一步推进行政管理的“一体化”进程。

(2)府州县的治理

热河地区设置州县后,具有更大容纳事务的能力,其对地方的管理与内地更接近。主要内容如下。

其一,地升科与兴建粮仓。对热河地区开垦地亩升科征银,“古北口以外滦平、丰宁二县向系土著民人,按册输粮。热河迤北一带,系蒙古外藩游牧处所,自乾隆四十三年改设州县以后,民人集聚渐多,山厂平原,尽行开垦,均向蒙古输租”[4]1006,“平泉州、丰宁县二处经征钱粮,解归道库存储。其承德府、滦平县虽有地粮,全数留支。此外赤峰、朝阳、建昌三县地系蒙古藩封,向不征收地租”[27]2。粮食产量大幅度增长后,清廷于承德府、滦平县、丰宁县、平泉州四处,各建有仓厫,存储粮食以备不时之需。如承德府粮仓,仓厫八座,编列“丰、盛、盈、余、平、安、吉、庆”字号[1]36-37。

其二,征收税课。热河地区康熙时期无税,至乾隆时期,渐有税务,然而税类不多,主要为落地税、当税、窑税及关税、煤税[7]111。如承德府,有当帖二十张,每张征银五两;窑帖五张,每张征银五两;杂税无定额。以上税银并无定额,尽收尽解,年底造册奏销[1]33。承德府、滦平县、丰宁县三处由该府县经征,尽收尽解,交直隶布政司库[3]909。

其三,科举与学校。府州县设立后,热河地区的教育得以极大提高。乾隆四十一年设热河道学教授,编入顺天贝字号考试[1]8-9。乾隆四十二年,修建热河考棚,考生得以就近应试。乾隆四十三年热河道学教授改为承德府学教授,增加学额[4]69。乾隆四十四年,热河地方科举单编承字号[7]246,表明热河地区作为一个独立、正式的行政区划而存在,具有重要意义。另外,还兴办书院,扩展教育,如承德府的秀峰书院,滦平县的滦江书院,平泉书院,赤峰书院,建昌秀塔书院,朝阳凤仪书院[18]4535。随着热河地区行政管理机构的逐步完善,地方政府的职能进一步得到发挥,地方教育也随之发展起来。

其四,稽查治安与审理命盗案件。府州县继续推行厅治时期的保甲制度,进一步稽查人口,维持治安。“先令该管巡检挨户编查,给与门牌。仍以原设牌头领之。新来之人,实有归著者,准报厅给牌居住。形迹可疑者,不准容留。至蒙古界内种地民人亦一体编次,给与门牌,按现在各户,务使岁有减汰,不许增新。其有不法事件,即禀各该厅查逐。”[26]624审理命盗案件是府州县地方治理的一项重要职能。通过“嘉庆八年直隶朝阳县蒙古四喇嘛因索欠打死郑六案”[28],“嘉庆十一年直隶承德府丰宁县蒙古家奴王可英因钱文事扎伤良民身死案”[29]等案件可知,无论是民案或是蒙民交关案件,一般审解程序是:由报案人将案情报到当地的乡牌或乡约,乡牌或乡约再将案情报于知县或知州处(或巡检处),均由州县勘验讯详(如蒙汉交涉案件则还要会同理事司员复讯),再解至承德府或热河道,再转解至按察使,呈于直隶总督处,直隶总督最后汇解于刑部。

其五,管理社会公共事务。乾隆五十七年,热河地区大水,承德府知府发挥地方政府的管理及协调职能,积极组织赈济,“在迤西广仁领及迤南南营、三官庙各设粥厂一处,于七月初一日起每日辰刻支放两处”[7]166。如遇灾荒往往粮价上涨,热河兵备道及州县还要奉命平粜粮价、缓征钱粮。乾隆四十五年,因热河地区大雨,“将热河仓存小米交热河道府,低于市价五分出粜,以平米价交”[7]442。乾隆六十年“昨因热河雨泽短少,已将承德府及所属滦平县本年应征钱粮降旨缓征”[7]556。另外,热河地区府州县开设养济院,抚养孤贫,“承德府养济院在榛子峪,额养孤贫四十名。滦平县养济院额养孤贫四十五名”,“建昌、赤峰、朝阳县都设有养济院,额养孤贫”[18]4326。

3.热河地区地方行政治理的发展与深入——增设府州县与筹建行省

(1)热河都统的设置与行政管理升级

府州县设立后,热河地区军政、民政、蒙古事务各有管理,三方并无统属。“至承德府所属各州县及宣化府口外三厅,皆属直隶总督统辖,地方辽阔,于吏治察核、刑名审转,诸多不便”[30],“而民人词讼军流以下,则由该道审转,命盗案件又解省,由臬司审转归总督核办,层次太多,事权不一,易滋推诿迁就之弊”[31]8388-8391。随着蒙汉交涉事务显著增多,急需设置一位能统理蒙汉、事权统一、职分较重的地方大员。嘉庆十五年(1810年)四月,朝廷裁热河副都统,改设都统一员[30]。

热河都统设置后其职掌权限不断扩大,清末成为统筹各方、全面管理热河地区行政事务,“虽无总督之名,但有督之实”的热河地区最高官员,有力地推进热河地区行政管理制度深入发展。

其一,热河都统仍掌军政事务。即“统辖口外八旗满洲官兵即热河、喀喇河屯、桦榆沟三处驻防官兵、围场官兵。绿营官兵,即河屯协副将以下经营员弁,归都统兼辖。管辖喇嘛、厄鲁特事务,兼查喜峰口、宽城、十六蒙古站马匹、钱粮事务”[25]。

其二,热河都统掌蒙古事务。“除管辖驻防官兵外,所有附近一带蒙古事件,向属税员兼管者,俱改归该都统专办”[30],“热河道属蒙古事件,由理藩院税员详,候都统核办。蒙民交涉事件由热河道详,候都统核办,即秋审人犯亦由都统审勘”[31]8388。“热河地区蒙古民人交涉事件,经州县会同理事司员审拟后,由州县详解承德府,由府详道,加看核转。承德府所管地方,民人蒙古交涉命盗案件,亦由道加看核转,统解热河都统衙门提讯核定。”[4]940

其三,热河都统统属道府州县。热河都统设置后,“热河道、承德府及所属各州县均隶都统管属”[7]577,道光七年(1827年),将热河民案并热河文武大计、军政统归都统核办[1]1。“至承德府所管地方民人交涉命盗案件,亦由道加看核转,统解热河都统衙门,讯拟核定,以昭慎重。”[18]66-67道光八年八月,热河刑钱事件改归热河都统办理[32],“应由藩司汇办之事,统由热河道督催,详报都统题咨。如此立定章程,则该州县刑钱事件不须远涉省城,稽延多费办理不至掣肘”[31]9388。

其四,热河都统掌避暑山庄等园庭事务。光绪三十年(1904年)八月“热河正、副总管事亦较简,亦拟裁撤,所管各该处事务,并所属官兵,并归热河都统管理”[27]9,清廷将从属于内务府的避暑山庄及行宫园庭事务交由热河都统管辖,实际上将热河园庭归入到热河地方管理的体系上来。

至此,热河地区的军政、民政、蒙古、园庭事务均归置于热河都统统属之下。热河都统不仅为热河地区的八旗最高军政长官,还为热河地区民政管理机构的最高长官,蒙古事务管理者,其权限远非昔日的热河副都统所能比拟。热河都统实现三权合一,成为虽无总督之名,但有总督之实,甚至比行省总督更有权力的地方大员。热河都统集军政、民政大权于一身,成为相当于行省级别的地方大员,这种将府级行政机构的管理抬升到与行省等同的地位的情况,在清代是不多见的。热河都统事权统一,在其治理下,有力推进了行政管理的“一体化”进程。

(2)增设州县与筹建行省

清朝末年,中国边疆危机日益加深。在热河都统的全面主持下,木兰围场与蒙旗全面放垦,移民实边,大幅度增设州县,清廷直接管理区域大为扩展。

其一,围场厅的设立。木兰围场“未放围以前,驻防之外绝无居民。自同治以后,初年始渐垦僻,起初垦户往往春至冬归,后渐有家室。迨光绪初年,来者日众,户口渐繁滋矣”[33]9。“该处地方辽阔,招徕垦地之人,均非土著,非分级稍大之员,不足以资弹压。”[34]9-10光绪二年木兰围场设置围场厅,设置粮捕同知加以管理[16]8946。围场厅及粮捕同知的设立是木兰围场历史性的转变,昔日的皇帝围场转化为清廷直接管理的地方行政区划单位,实现由军事管理向民事管理过渡。这是乾隆四十三年后,清廷于热河地区首次增加行政建置,开启清末热河地区增设州县的序幕。

其二,朝阳府与阜新、建平、隆化三县的设置。光绪二十九年四月经热河都统锡良奏请,“所有朝阳县改设之知府,即在县治旧所建治,名曰朝阳府。应将旧有管典史事朝阳巡检,改为府经历一员,兼管司狱事。朝阳迤东之新设知县,查有鄂尔土坂地方,距朝阳治所及奉天彰武县界皆在二百七八十里,地居适中,堪以建治,拟名曰阜新县,即以管处旧有巡检管典史事。平泉迤东,建昌迤北之间,有新丘地方离平、建各一百九十里,新县拟于此建治,名曰建平县。杂职无多移拨,应请另添典史一员。围场添设之县,拟在围场厅治迤南一百三十里,承德府所辖距府城一百八十里之张三营子地方,建为县治名曰隆化县,亦以该处旧有巡检管典史事”[35]。光绪二十九年,清廷将朝阳县升为府,添设阜新、建平、隆化三县。

其三,赤峰直隶州,开鲁、林西、绥东三县的设置。热河地区全面放垦蒙旗荒地后,随着招垦巴林、阿鲁科尔沁、东西扎鲁特各蒙旗荒地,人口逐渐增加,为了便于管理,光绪三十四年,热河都统曹廷杰奏请添设州县。“应请于阿鲁科尔沁、东西扎鲁特三旗地面设立一县名曰开鲁”,“查口外赤峰一县归据边防形胜,且该四旗向归赤峰管理,应请将赤峰县图崇其秩,改为赤峰直隶州,知州兼辖新设两县,其原设之典史一缺,应改为州吏目,以符体制”,“应请于库街设立一县名曰绥东,仍归朝阳府统辖。惟该旗地面稍狭,益以奈曼一旗,其东土默特、喀尔喀二旗归阜新县管辖,以上东路改建之大略也”[36],清廷批准。

至此,热河地区的行政区划为一道、二府、一直隶州、一散州、一厅、九县,与乾隆四十三年相比,其所属关系见表2。

表2 清代热河地区行政区划统属关系变化表

随着府州县的设置与增设,清廷直接管辖区域日益扩大,热河地区的行政管理与内地日益接近,遂出现了在热河地区建立行省的呼声。如光绪三十三年热河都统廷杰上奏:“以承德、朝阳二府两盟之地,再隶以张多独三厅、围场一厅及察哈尔迤东各旗地,为热河省,以为畿辅左臂。”[37]602察哈尔都统诚勋也上奏,主张将察哈尔与绥远、热河皆列为行省,统称为北三省[37]639。清末热河地区筹建行省建议的出现,表明热河地区作为独立行政区划的意义日益突出,该地区行政治理日益成熟与完善,是从清初至清末“一体化”治理成果的体现。

(3)新政改革——全面推动热河地区的近代化

清朝末年,全国举行新政,热河地区新政是内蒙古地区新政的一部分。热河地区新政由热河都统全面主持,主要是“凡听断、捕务以及学堂、巡警、工艺、种植,各新政次第举行”[35]107,即在政治、军事、司法、经济、教育等方面展开。政治方面,主要增置府厅州县并筹建行省,整顿吏治,地方自治与清查户口;司法方面,成立审判厅及监狱,设立法政学堂,成立习艺所、清讼局等司法机构;经济方面,招民开垦蒙荒,设立清理财政局和官银号,兴办实业和开采矿产;军事方面,裁撤八旗驻防、筹练新军、设立巡警、实行警政;教育方面,府州县和蒙古王公均大力兴办新式学堂,培养新式人才[38]。

热河地区的新政改革,是热河地区自有设置以来全面而综合的改革,进一步缩小热河地区与内地行省的差距,大大推动“一体化”的进程。

通过清代热河地区行政治理过程可见,蒙汉之间的民族交往交流交融,引发热河地区社会深层次变化,促使清廷不断调整治理政策,这一过程其实质是热河地区由“边区”到“政区”,由“多元”到“一体”的演变过程。至清末新政后,基本实现“长城内外一体”,主要表现在以下几个方面。

第一,清廷对热河地区的行政治理,其连续性和规模是历代不可比拟的。清代以前,热河地区虽偶有行政设置,但“旋设旋废”,未成制度与规模。木兰围场与避暑山庄建成后,皇帝亲自坐镇热河,密切联络蒙古,带动热河地区的兴起。汉民进入这一地区后,开垦土地,蒙汉民族互为补充,交往交流交融,形成农牧交错、蒙汉杂居的格局。一方面为行政建置提供了条件,另一方面为清廷的管理提出了要求。为适应形势的需要,清廷在热河地区设置七厅管理汉民并协同处理蒙汉交涉事务。厅为具有过渡性质的行政区划,是清廷直接统辖区域,开始了清廷直接管理热河地区的第一步。乾隆时期改厅为承德府及各州县,正式的行政管理机构建立,清廷对热河地区直接管理模式也随之确立。热河都统设置后,集军政、民政、蒙古诸职掌于一身,成为相当于行省总督的地方大员。在热河都统全面治理下,清末热河地区大幅度增设州县,直接统辖区域扩展、统辖力度加大,完成由间接治理向直接治理转变的过程。在制度与管理上,推动了“长城内外一体”的进程。

第二,清廷对热河地区治理逐步深化的过程,是军政管理体制向民政管理体制转变的过程。热河地区具有重要军事战略位置,康熙皇帝在热河地区建立木兰围场与避暑山庄的初衷,很大程度上是从军事角度考虑的。木兰围场总管及其属员隶属兵部,突显围场的军事意义。清廷在热河地区设立七厅,热河地区开始出现过渡性质的民政机构。至乾隆朝中期,将围场官员改属理藩院,表明木兰围场已由军事性转向政治性。乾隆四十三年将热河七厅改为承德府等州县,设置知府,建立了正式的民政管理机构,热河地区行政管理制度正式确立。特别值得注意的是,嘉庆十五年,热河地区增设都统。热河都统虽属军府武职大员,但热河都统职掌权限的变化,显示出其作为军事增强驻防的意义并不明显,反而作为相当于行省总督的地方大员含义更加突出。清朝末年,皇家围场改设围场厅,成为行政区划的一部分。蒙旗全面放垦,热河地区大规模增设州县,八旗驻防兵裁撤,蒙古事务划归州县办理,民政管理体制占据主导地位。清末,热河地区进行全方位的新政改革,建立具有近代性质的政治、经济、教育等行政管理部门,甚至出现建省的动议,热河地区军政管理体制初步完成了向民政管理体制的过渡。

第三,热河地区行政治理在清代长城沿线蒙汉杂居地区中具有代表性,揭示其从“边区”到“政区”的演变过程。热河地区是与内地邻近的民族杂居地区,是清代长城沿线蒙汉杂居地区的典型代表。在皇帝巡幸带动下,大量人口涌入并定居,与蒙古杂居并深入地交往交流交融。正是大量人口的涌入、蒙汉的密切交往交流,为清廷在热河地区进行行政建置提供了契机和需求。清廷相继设置厅、府州县、增设府州县、筹建行省,赋予热河都统相当并超越于总督的多元权限,从而引发热河地区政治、经济、社会、文化诸多方面的深层次变化。政治上,由盟旗制变为盟旗与州县二元并存,州县管理最后占据主导地位,由间接治理转变为清廷直接管理。经济上,由主要的游牧经济变为农牧交错再到农耕为主,手工业、商业多种形式共存。社会层面上,蒙古与汉民由两个不同的民族,到互为补充,交往交流,互通婚姻,彼此交融,你中有我,我中有你。文化上,草原文化与汉文化并存于这片土地上,不同的文化与宗教共存互融。特别是清朝末年,大幅度增设州县,新政改革,筹建行省,扩大了政区的范围,行政管理更为深入,与内地行政建置与管理更为接近。热河地区不再是地处边漠、人口稀少、无行政区划、无清廷派遣官员、中央间接管辖的边疆地区。在蒙汉交往交流交融的推动下,热河地区已成为清廷直接统辖的、行政治理内容更为丰富、与内地极为接近的独立行政“政区”,而蒙古与汉民的身份,更具有标志性的是其作为热河地区属民及编户齐民的“政区”身份,热河地区完成其从“边区”到“政区”身份的转化。

第四,热河地区行政管理制度逐步深化的过程,是清代边疆政策的具体实施,具有清代处理其他边疆地区事务的共性。纵观清代的东北、西北等边疆民族地区,均是由于人口的涌入,致使本地区的民族杂居,交往交流,交涉事务显著增加,清廷不得不在这些边疆地区设置厅、府州县及官员加以管理,缓解矛盾。并且,随着人口涌入的增多,清廷又不断地在这些边疆地区增设府州县、增设官员,扩大官员的统治权限。清廷通过对这些地区的州县化管理,深化了对边疆地区的治理。因此,在客观条件的推动下,清廷通过对边疆地区的州县化或者说内地化的方式,加强国家对边疆地区的直接治理,这是清朝边疆政策的内容之一。这些边疆地区行政管理制度逐步深化的过程,正是清代边疆政策的具体实施的体现。从这个角度说,热河地区行政管理制度深化的过程,既揭示了清代管理边疆地区的方式,同时也是清朝边疆政策具体实施的内容。另外,不同的边疆地区本身具有不同的特点,因此,清廷对这些地区的管理政策,既有共性又有不同。热河地区因其地理位置、人口成分及历史发展的特殊性,其行政管理制度深化的过程,除具有边疆民族地区的共性外,也具有本身的特殊性,这是值得注意的地方。

热河地区是清代长城沿线蒙汉杂居地区,清廷对该地区的治理效果较好。蒙汉民族交杂而居,交往交流交融,促使清廷不断调整对热河地区的治理措施,从厅到府州县到筹建行省,推动热河地区行政治理不断深入,长城内外逐步一体。同时地方行政区划设置后,各民族在政治、经济等诸多方面联系更为紧密,统筹管理上也日趋一体,蒙汉等各民族作为热河地区属民的区域身份更为突出,热河地区形成为一个政区整体,作为独立行政区划意义更为明显。热河地区蒙汉民族交往交流交融与地区治理相辅相成,体现了从间接治理到直接治理,从军政到民政,从边区到政区,从“多元”到“一体”的演变过程,同时也揭示了清廷治理整个长城沿线蒙汉杂居区及其他民族杂居地区的政策与方式。

注释

①本文的“热河地区”范围包括清代热河都统统属区域,即昭乌达盟、卓索图盟蒙古部旗所辖区域及承德府、朝阳府、赤峰直隶州等民政机构所辖区域,相当于今天辽宁省朝阳、阜新,内蒙古赤峰,河北承德及其所辖市县、围场县等地,地跨辽宁、河北、内蒙古三省。②资料来源:和珅:《钦定热河志》卷五十五,天津古籍出版社2003年版,第601—603页;成格修、海忠纂:《承德府志》卷三十,道光十一年序刊本,线装,第4页;黄彭年:《畿辅通志》卷三十,上海古籍出版社1988年版,第985—986页;《清高宗实录》卷八十九,中华书局1986年版,第376—377页;《清高宗实录》卷七十八,中华书局1986年版,第231—231页。

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