上海市重大交通建设工程要素保障工作研究

林海榕

上海市交通建设工程管理中心

上海交通建设工程包括轨道交通、道路（含城市道路和公路）、港口码头、航道、航空、铁路（含国家铁路和市域铁路）、公交基础设施等七大类，十四五期间重大交通建设工程总投资约4 500亿元，项目约90项。这类交通项目大多数为线性工程，建设周期长、控制因素多，前期工作是影响工程开工和建设进度的关键。对前期工作产生重要影响的因素称为“要素”，分为两类：资源性要素和制约性要素。按照上海市相关行业管理部门等文件规定[1][2]，土地、水面积、绿地、林地、工程渣土消纳和征收安置房源是需要统筹调配的资源性要素；
其他诸如重要管线、重大设施和环境保护等为制约性要素。完善资源性要素生成、储备、配置[1]，统筹制约性要素与资源性要素等环节，是要素保障工作的主要目标和任务。

随着一系列加强资源性要素管理规定的出台，以及制约性要素对交通工程建设影响的日趋加剧，要素保障工作和重要性日渐显著，需要提高要素保障工作进度和精细化水平，统筹前期要素和工程措施，科学合理地保障项目实施。自2021年开始，上海市交通主管部门从全过程系统性推进重大项目建设的角度，结合浦东新区的先行先试经验，探索全市交通建设工程在前期阶段开展要素排摸和平衡工作，建立要素排摸清单和平衡实施细则，全过程完善要素保障工作。近两年，已开展50余个重大交通建设工程的要素排摸和平衡工作，尝试在要素保障工作的三个阶段，尤其是专项规划阶段，解决准确摸排、高效平衡和有效实施三个问题。

1.1 摸排规划要素，稳定选线方案

项目建议书研究阶段或专项规划前，根据规划定位研究选线和主要节点方案，针对项目拟征用红线范围，结合规划底图排摸涉及红、蓝、黄、绿线等规划要素，形成规划资源性要素清单。对于永久基本农田、生态红线、军事用地、重要管线廊道等可能颠覆项目立项的重大要素进行避让，或者针对颠覆性要素进行占补平衡方案比选，提出推荐的选线方案。

1.2 平衡现状要素，保障方案可行

专项规划阶段，重点研究现状资源性要素同制约性要素的衔接平衡。根据推荐线位方案，开展专项初步调查和研究。初步调查地下管线及障碍物、地质、土地性质和地上构筑物权属情况，以及结合相关行业图斑和现状排摸占林、占绿、占水情况，研究管线搬迁、交通组织、环境影响、重要设施交叉的初步原则和方案，进一步调整设计和建设方案，平衡重大现状资源性要素。通过前期和工程方案合理性比选，形成拟征用红线范围、拟临时借地范围、环境拟影响范围三个区域，按九大类103项[2]形成可平衡实施的资源性要素清单。

专项规划阶段，各专项调研均应形成初稿，作为稳定线位和用地范围依据，也为后续工程可行性阶段方案的可行性和经济性比选提供支撑。

1.3 实施要素保障，推进工程建设

工程可行性研究阶段，确定资源性要素占补平衡方案和制约性要素协调互动方案，确定总体建设时序和建设工期。在项目建设前期阶段，排定要素平衡方案或协调方案实施计划，根据项目总体建设时序，科学确定各年度资源性要素占用需求、重要设施迁建、重要管线迁建计划，保证主体工程总体工期。

某轨道交通项目全长约20 km，均为地下线，设若干座车站、一处停车场和一座主变电所，建设期5年。在线位和站点基本稳定的前提下，于2022年4月开始进行要素排摸，2022年9月基本完成重要要素的平衡，2022年底开工建设。该项目停车场（含出入场线）设计规模为30停车列检+3周月检+1临修。结合停车场设一处地下两层岛式车站，4个车站出入口和2组风亭。

2.1 储备阶段排摸和初步平衡

专项规划阶段前，通过规划图版，初步排摸土地要素。停车场用地总面积约21.92公顷（含借地），占用永久基本农田50.49亩，市管储备地块32.2亩。根据国家基本农田保护条例，需确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少，需编制基本农田补划方案。经相关区统筹，涉及占用永久基本农田50.49亩的补划方案在相关镇总体规划成果中平衡，稳定停车场选址方案（图1）。

图1 某轨道交通停车场及车站平面图

2.2 专项规划阶段排摸和平衡

2.2.1 前期要素排摸

专项规划阶段，根据专项调查和研究，结合现场调研、各行业部门权属意见，获得书面征询意见后，进一步完善前期要素。其中：

水系要素：用地内有东西向河道，河口宽15～46 m。

重要管线要素：共涉及1路500 kV和2路220 kV南北向超高压电力线。

涉房主要要素：动迁面积约77 536 m2，6家非居。其中110 kV主变电站需迁改。

占绿要素：占用规划绿地5 503 m2。永久占绿2 778 m2，永久占林49.34亩；
临时占绿31 695 m2，临时占林43.39亩。

2.2.2 前期要素平衡

水系要素：为确保填埋河道后周边水系沟通，在不减少水面积的前提下，河道改移至停车场南侧，纳入轨交专项规划一并调整（图2）。

图2 占用和改移河道规划公示图

重要管线要素：根据施工和运营要求需搬迁500 kV高压塔并升高220 kV高压塔，高压塔在黄线线位上调整，初步研判不涉及电力黄线调整，后续结合具体技术方案论证。

110 kV主变需搬迁至红线外，经与相关区和电力部门沟通，书面确认110 kV主变搬迁选址位置，并纳入轨交专项规划一并调整（图3）。

涉林绿要素：根据“占一还一”原则，经区规资部门协调，调整划居住用地用于林绿用地平衡。

涉及占用现状绿地、林地要素，在相关街镇及绿容部门确认数量的基础上，设计单位提交永久占林占绿补建林地、绿地图斑，完成补建林地绿地图斑确认工作。涉及临时占林占绿要素，还待施工单位进一步优化临时借地范围，配合区完成苗木临时搬迁。

由此，完成涉及的林、绿、水、房、地的重要要素排摸和初步平衡工作，达到专项规划公示和批复要求，也为后续工程可行性研究和投资测算奠定了基础。

2.2.3 要素保障安排

项目建设落实要素平衡方案是要素工作的关键。在工可批复后，本项目启动要素平衡落实工作。其中：

土地方面，涉及市管储备地块32.2亩土地转性工作。按照土地管理部门的流程，计划2023年8月完成全线农转用结案，10月完成土地转性手续，需要市（区）规资部门在同年8月前统筹落实相应的划拨和土地指标。

林绿搬迁，根据建设单位管线迁改年度计划，先行搬迁管线迁改范围内的绿化，其余列入2024年度建设或搬迁计划。

重要管线迁改，工程范围内的一路500 kV高压塔改移和升高二路220 kV高压塔，需建设单位进一步对接电力部门，在2023年完成电力设计和报批程序，2024年完成前期准备，协商列入2024年和2025年度电力割接计划，尤其是500 kV高压塔改移割接计划。

根据工程可行性批复的市区两级政府分工原则，红线内及红线外临时借地前期动拆迁腾地、红线外迁建工程（110 kV变电站、河道改移）由区负责。该项目红线外迁建工程均需由区另行立项审批，在轨交工程主体实施前完成原有设施及河道废除。在轨交工程工可批复后，相关区启动迁建工程设计前期工作，其中110kV 变电站已于2023年5月完成迁建招标采购工作，计划2024年完成迁建。河道改移计划2023年内完成审批手续，列入2024年镇级河道建设计划。

在机制上，行业管理部门于2023年初已将以上的要素保障计划纳入轨交年度建设计划白皮书，明确责任主体、年度目标，作为年度考核依据，确保年度计划实施。上述要素实施计划后，将保障2024年该停车场（含车站）主体土建工程具备实质性开工建设条件。

3.1 需在红线内外同步规划，分阶段实施

为保证后续建设连续施工需求，在专项规划阶段，需要将交通建设工程本体（包括附属设施）引起红线外的重要水系路网调整、重要林绿平衡、重要设施迁建、重要管线调整等要素方案同步研究，同步规划，分步实施，甚至先于实施，有利于提高本体项目的可行性，缩短前期工程周期。

3.2 需同步开展专项规划和工程可行性专项研究

专项规划批复是后续用地选址、工可批复等流程的重要依据。将要素的排摸和平衡作为选线专项规划阶段的事项之一，其中将部分工程可行性研究的内容提前到专项规划阶段，专项规划研究需要与工程可行性编制同步开展。

建议在专项规划阶段，将土地和地上构筑物权属预调查、管线搬迁和管线综合、环境影响、用地紧张区域初步交通组织方案等专项研究也作为专项规划研究的依据，提高专项规划研究经费，设立交通建设工程前期研究资金，项目立项后转入项目成本。

3.3 建立林绿水等资源性要素年度统筹理念

在要素平衡方案确定的前提下，项目工程可批复后，要素方案落地实施成为影响后续交通建设工程施工的关键因素。交通建设工程是指标的使用单位，建设单位在专项规划、工程可行性阶段，尽可能通过优化设计方案、施工措施减少占用资源。在此基础上，提出年度资源使用计划，以便行业管理部门统筹年度指标建设计划，以满足当年度或下一年度指标配置。

另一方面，由主体工程引起的红线外配套建设工程，其涉及的资源性要素指标也应纳入主体工程年度统筹范围内。指标的配置和建设需纳入交通建设工程配套建设计划，与交通建设工程主体同步规划，提前建设。

3.4 统筹周边区域交通规划和建设

铁路（国铁和市域铁路）、高速公路、城市快速路、轨道交通、内河Ⅳ级以上高等级航道的建设，以及由此形成的保护区将对区域交通形成阻隔，将降低路网通达性，容易形成“近在咫尺，绕行数里”的出行窘境。上海市和区交通主管部门已通过两轮区区对接（断头路）项目建设，打通总投资额约468亿元的108条道路，解决了行业短板。在要素保障机制上应加强重大交通基础设施工程配套道路及其配套设施规划，在重大交通基础设施工程规划设计阶段应将周边路网、公交配套、慢行交通配套规划一并考虑，同步规划、分步实施或同步建成，避免产生新的短板。

统筹调配资源性要素、协调制约性要素，都是要素保障工作的主要目标和任务，决定着项目前期工作的质量、进度，也影响现场真正实质性开工。与要素相关的前期腾地、管线搬迁、占补平衡落地等工作存在持续周期长、涉及部门多、沟通协调难等问题，本文以某轨道交通项目为例，介绍了林绿、管线、土地等要素排摸、平衡和保障的具体措施、效果，以及配套的管理措施。最后，在近期上海重大交通建设工程实践的基础上，提出继续优化要素保障的四项建议。

近几年，随着政府审批制度改革的推进，在上海市区各部门的紧密配合下，部分重大交通建设工程实现当年立项当年开工。科学合理设计和施工周期是保障工程质量安全前提之一，按照“功能导向、目标导向、结果导向”的原则，满足各要素管理和权属部门的要求，仍需要改变交通建设管理的理念和机制，加强设计前期工作深度和精度，提前聚焦要素保障的关键环节，提高要素保障工作质量和效率，推动上海市交通工程建设高质量发展。

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