大数据在生态护林员实施中的作用和实践

陈春祥 韩文洪 和春庭

(1.云南省林业调查规划院,昆明 650051;2.云南省怒江州林业和草原局,云南 怒江 673199)

2016年,为深入贯彻落实中央提出的“利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员”要求,综合考量贫困人口脱贫需求和森林资源管护的需要,国家林业局会同财政部、国务院扶贫办下发通知,在集中连片特殊困难地区和国家扶贫开发工作重点县,开展建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作［1］。

生态护林员政策作为“生态补偿脱贫一批”重要的举措,从2016年至2020年底,全国有生态护林员选聘工作的22个省(区、市)已选聘生态护林员110.2万人,带动300多万贫困人口稳定脱贫和增收［2］。生态护林员是一项非常精准的生态脱贫政策,让在贫困地区没有机会外出打工、没有其他就业门路的贫困人口通过护林看草等实现了家门口就业、山上脱贫,实现了林草生态保护和脱贫攻坚的“双赢”,是林草部门落实精准扶贫、精准脱贫工作的一项创举。

在全面取得脱攻坚战胜利后,党中央决定,对摆脱贫困的县,从脱贫之日起设立5年过渡期。过渡期内,继续实施生态护林员选聘工作,接续发挥生态护林员在巩固脱贫攻坚成果、推进乡村振兴衔接中的作用。

本文通过文献查询,收集并归纳各地生态护林员实施中存在的问题,结合工作经历,试图从大数据视角去分析和总结生态护林员实施中存在问题、解决问题的好经验好做法,并提出讨论,为下一步加强生态护林员政策落实提供参考建议。

从收集的资料可以看到,生态护林员政策在广大贫困地区和绿水青山之间建立起桥梁,是脱贫地区把绿水青山转化为金山银山的途径之一。选聘生态护林员脱贫效果明显,得到地方政府和建档立卡户的拥护［3］。但同时也看到,工作中部分地方或多或少也发现了一些不足和问题,综合起来,主要有以下几个方面。

2.1 在选聘方面

一是多数60岁以上农村建档立卡户人员健康状况良好,具备野外巡山护林的能力［4］,在生态护林员实施初期,对选聘对象有年龄范围限制,一些地方对选聘条件把关不严,选聘的生态护林员年龄超出规定范围。二是极少数乡村干部对生态护林员政策理解上有偏差,对工作认识不足,选聘程序把控不严［5］。三是选聘的生态护林员中出现个别非建档立卡人员,选聘了在校学生和不能从事野外巡护工作的重度残疾人员等,在过渡期将边缘户选聘为生态护林员等。

2.2 在履职方面

一是生态护林员普遍存在文化水平偏低,缺乏森林防火、病虫害识别防治等方面的知识,基本的巡护日志都难以写清楚,如云南怒江州,据统计,文盲生态护林员占比达15.61%,小学文化生态护林员占比达60.33%。尤其是初次选聘的生态护林员,刚刚接触林业政策法规等,谈不上对林草工作的熟悉［5-6］,加上受报酬、个人素质等因素影响,导致工作不够规范,职能发挥作用不明显。二是一些生态护林员对管护工作的重要性认识不深刻,只要不发生大的林情事故,就不去巡山检查,巡山护林往往成为“管中窥豹”［7］。三是部分生态护林员存在带有一定残疾,身体健康状况不健全,对年龄没有限制后选聘对象年龄又过大等原因,难以很好履行职责。四是生态护林员动态调整频繁,不能做到上岗前都对其进行系统全面培训,加上对巡护岗位认识较肤浅,工作马虎应付,每月巡护天数达不到协议要求天数,经常是大部分时间忙自家农活,有空去山上看看［8］。五是个别生态护林员主观责任意识薄弱,偶有履职尽责不到位的现象发生,甚至存在脱岗的情况［9］。

2.3 在考核方面

一是生态护林员岗位多地实行的是“乡聘、村用”的管理模式,但因分布广、人员数量大、情况繁杂,给管理和考核工作带来了困难［10］。二是部分地方未制订出台、细化相应的生态护林员日常考核、退出等相关管理规定和办法,未及时对生态护林员日常履职情况进行考核［9］。三是有的地方缺乏考核奖惩机制,有的地方虽然建立了生态护林员考核奖惩激励机制,但不能做到奖勤罚懒、奖优惩劣,出现干好干坏、干多干少都一样的情况［6］。四是个别县混淆生态护林员主要工作职责,安排生态护林员从事与岗位不符工作,不仅增加生态护林员工作负担,而且导致考核内容扩大化,影响了对生态护林员的考核［9］。五是实施易地扶贫搬迁后,出现生态护林员居住地远离管护责任区,巡山护林不便,也对考核工作提出了新的挑战［6］。

2.4 在管理方面

一是生态护林员管理难度大。生态护林员日常管理工作涉及选聘、业务培训、履职情况检查、考核等多个环节,且涉及到大量人员,基层林草主管部门及基层林业站任务繁重,管理难度大［8］。二是在工作中,极少县、乡认为这项工作仅仅是林草部门的事情,没有把生态护林员选聘工作纳入政府全盘工作中,存在一定“重补助,轻管护”的现象［9］。三是由于管护区域较大,巡山管护路线不固定,因此对生态护林员工作的监督管理难度较大,加之管理部门力量有限,难以做到工作监督的常态化,监管较难［7］。四是存在制度建设滞后,工作机制不全。生态护林员实施初期,其作为林业系统上的一项新工作、新鲜事物,制度需要在工作中不断摸索完善,同时,随着工作推进,还会不断产生新问题,导致部分地方的问题越积越多,而解决这些问题的制度建设相对滞后［5］。五是生态护林员年人均管护劳务报酬,与当地的物价水平和收入水平相比仍然偏低,导致严格管理困难。此外,有的地方原有护林员的劳务报酬相比生态护林员低一些,甚至差距还较大,导致同工不同酬,也给管理上带来一定困难［8］。六是边疆地区生态护林员民族种类多,情况复杂,有的只会讲方言,沟通困难等,也造成管理难度加大［6］。七是基层管理能力薄弱,疏忽对生态护林员管理［11］,加上机构改革时撤销了基层林业站,无专门人员管理生态护林员,也增加了管理上的难度,造成档案材料管理不规范,甚至缺漏选聘材料、管护协议、巡山记录等资料,以及更新生态护林员管理系统数据不及时的问题［6］。

2.5 其他方面

一是部分地方存在生态护林员分布不均衡。如四川理县因生态护林员分布不均衡,导致部分生态护林员需要跨行政村管护,给管护工作带来不便［9］。二是有的地方生态护林员政策宣传工作不到位,生态护林员工作机制涉及多部门多单位,存在部门间联动松散、工作推动不力情况［5］。三是易地搬迁生态护林员给管理上也带来一些困难［8-9］。四是一些地方如云南怒江,尽管生态护林员实行“县建、乡聘、站管、村用”的管理机制,尽管管理工作得到层层分担,但因生态护林员人数多,工作任务重,工作压力大［11］。五是在青海省发现如省内东部与南部地区管理能力水平相差较大问题、缺少必要的工作经费等［12］。

针对以上问题,大数据手段提供了一定解决方案,在助力生态护林员政策落实和精准帮扶过程中发挥了积极作用。

3.1 建立生态护林员信息管理系统

建立生态护林员信息管理系统,其作用主要有:一是畅通各地上报生态护林员信息数据,便于实时掌握各地生态护林员选聘情况。二是通过及时的系统信息录入,有效地督促各地及时选聘,推动工作落实。三是各地对系统录入数据的过程,同时也是对选聘对象各项信息的再次复核的过程,这个过程一定程度上可以发现选聘对象是否符合选聘条件、是否达到了精准选聘。四是通过系统,可以实时获得生态护林员身份信息,通过行业间相关信息数据的比对,特别是与建档立卡户身份信息数据的比对,可以及时发现选聘对象中是否存在非建档立卡户、是否有在校学生,进一步精准发现选聘的重度残疾对象,通过身份证号码可以简便而快速地发现是否存在早期规定中的年龄不符情况等,方便基层核实。五是通过对数据的分析,可以宏观掌握各地工作进展、问题、困难等状况,做到有效地督促和指导,也便于各地在开展加强管理方面的工作时更具有针对性,如加强宣传、加强政策解读、加强选聘过程管理等。

3.2 建立全国生态护林员联动管理系统

通过建立地理信息空间的互通互联,将划定的管护责任在地图上标定,记录生态护林员巡山轨迹、巡护日记、巡护日期等,通过进一步分析,可以实现用少数的管理人员,对大量生态护林员的有效管理和日常监管,可以做到每个生态护林员巡山情况尽收眼底,解决了如手残脚不残不影响从事生态护林员身份的核实工作,解决了对选聘且没有参与巡护工作的“学生生态护林员”、“外出务工生态护林员”等人员的监管,解决了传统信息管理系统因信息不更新问题就不能及时发现的情况(如已故生态护林员在传统系统中,如未及时更新信息一时难以发现),解决了传统信息管理中因无法获得实时的、精确的巡护情况等方面的数据,所以造成考核难和巡护效果评估难的问题。化解了早期过渡强调年龄问题、身体健康界定困难给选聘工作带来的问题。但系统对录入的生态护林员身份证号码有错误时暂不能提供好的解决办法。

云南省作为全国脱贫攻坚的主战场之一,截至2020年底,全省实聘生态护林员达18.3万人,带动超过78万贫困人口稳定增收。大数据在助推云南生态护林员管理中发挥了积极作用。

4.1 贫困人口生态护林员信息管理系统的运用

2018年下半年,云南省在89个县启用了“贫困人口生态护林员信息管理系统”。系统采用B/S架构,建立起国家到乡镇的垂直管理模式。云南省先后建立起昆明等有生态护林员任务的15个州(市)级用户、89个县级用户,以及1000余个乡镇级用户,通过乡镇用户把生态护林员信息录入系统。省、州(市)、县(市、区)三级用户可以实现对权限范围内的生态护林员数据进行浏览查询、数据质量检查、数据导出等操作。数据更新权限主要在乡镇级用户。省、州(市)、县(市、区)三级用户可以实时将权限范围内数据导出,供选聘对象信息的进一步核对使用;通过实时统计,可以掌握和监督各地开展生态护林员选聘工作的进展情况和工作完成的好坏情况等。省级结合行业部门间开展的数据共享联系会议制度,开展了与相关行业数据间的常态化比对,进一步精准了生态护林员选聘对象。同时,通过生态护林员信息管理系统,做到了及时发现了问题、及时反馈问题和对问题的解决,全省建立起了“自下而上、自上而下”的生态护林员全员信息管理及动态管理机制,实现对生态护林员的实时动态监测。

4.2 全国生态护林员联动管理系统的运用

2021年下半年,按照国家林草局《关于推广应用全国生态护林员联动管理系统的通知》要求,云南省启动并全面推广应用“全国生态护林员联动管理系统”,开展了省级系统使用培训,各地也结合情况,先后开展了技术培训。在系统中全面建立起省、州(市)、县(市、区)和乡(镇、街道办)四级用户,开展了对“贫困人口生态护林员信息管理系统”补充信息的完善和生态护林员巡护责任区录入,以及生态护林员巡护APP的安装、培训使用工作。系统构建起贯穿国家、省、州(市)、县(市、区)、乡(镇、街道办)、生态护林员六级的生态护林员联动管理体系,通过对全省生态护林员基本信息、档案信息、绩效信息、管护范围、日常巡护信息、报警信息、培训信息、拨款信息的管理,以及基于大数据的数据可视化展示及分析,实现生态护林员管理的智能化和信息化,提供及时、全面、准确的生态护林员实时工作动态感知及汇总统计分析信息,系统的有效运行为促进生态护林员队伍的稳定可持续发展、生态帮扶工作开展和资金使用提供决策支持,解决过去几年工作中发现的存在福利化倾向、生态护林员未履职或履职不完全、培训不到位、考核机制不完善、信息化管理水平不高等问题,实现在脱贫攻坚取得全面胜利后,为巩固脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴,运用现代化手段进一步加强生态护林员精细化管理的目的,让生态护林员更好地发挥在资源保护中的作用。

生态护林员政策使贫困群众也从生态扶贫中直接受益,不仅森林资源得到有效管护,也使广大群众护林爱林意识进一步增强［8］。在实施中,也暴露出管理中存在的一些问题和不足之处。文章分析了借助大数据手段可以有效地堵截或减少问题的出现。但系统的运用和运行仍需要各地高度重视,指定专人负责,全面加强技术指导,做好系统维护和经常性的管理工作,让系统真正发挥出它的作用,助力生态护林员政策在巩固脱贫攻坚成果中精准实施。

同时,在生态护林员政策的实施中,一是需要各级各部门加强组织领导,严把选聘关口,健全完善管理规章制度,开展经常性的工作指导,加强管理,加大督促检查,提升基层单位规范管理能力,做好村组干部政策宣传和生态护林员培训［13］。二是要建立健全生态护林员考核退出机制,制定、细化切合当地实际的生态护林员考核管理办法,完善考核结果绩效奖惩激励机制,让生态护林员切实尽责履职,树立靠劳动获得报酬的观念,杜绝只拿补助不巡山护林的现象发生。三是要规范各类管护协议条款,做好生态护林员选聘、培训和考核工作,完善档案管理。逐步理顺森林资源管护管理体制,将生态护林员、公益林护林员和天保管护员政策相衔接,明确界定工资标准和管护范围［13］,营造良好的共管氛围,提升管护成效。四是要坚决杜绝采用“轮流坐庄”“普惠共享”等方式在建档立卡贫困人口或者其他村民之间平分生态护林员补助资金情况［5］。

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