“十四五”时期现代职业教育治理体系构建：现实困境与路径探析

孟亭含

(开封文化艺术职业学院，河南开封 475004)

自2014年国家首次提出强化职业教育治理能力目标起，中央及地方历经多年实践探索，以法治化、民主化、科学化为治理标准，推进现代职业教育治理体系构建进程。2020年9月教育部等九部门印发《职业教育提质培优行动计划(2020—2023年)》，明确提出要推进现代职业教育治理体系建设进程，以提质培优、增值赋能为主导方向，健全教育标准、完善监督评价机制、打造专业管理队伍。不容忽视的是，当前我国现代职业教育治理体系建设进程仍显迟缓，主要表现在配套制度仍需完善、产教融合程度有待推进、证书公信力度尚需提升等方面〔1〕。本文以我国现代职业教育治理体系构建的现实依据为切入点，对存在问题进行深入探究，并据此提出针对性解决思路，以期为提升职业教育治理能力、推进国家治理转型提供有益借鉴。

2019年12月8日，教育部研制的《中华人民共和国职业教育法修订草案(意见征求稿)》明确提出，要把构建现代职业教育治理体系置于职业教育现代化发展核心位置。教育部联合财政部于2021年8月4日印发《关于实施职业院校教师素质提高计划(2021—2025年)的通知》，强调应于“十四五”时期构建现代化职业教育治理体系〔2〕。为切实推进职业教育治理现代化进程、构建现代职业教育治理体系，教育部、国家发展改革委等部委以国家“十四五”时期教育发展规划为战略引导，陆续出台一系列文件。这些文件的出台为“十四五”时期现代职业教育治理体系的构建提供了充足现实依据。

(一)治理体系的框架蓝本：职业教育法修订草案意见征求行动

教育部启动职业教育法修订草案意见征求行动，旨在规范现代职业教育治理体系的基本架构，全面提升管理效能，将治理主体从单一化转向多元化；
治理方式从政府主导转向政府辅助；
治理层级由平面式转向网状式，为“十四五”时期职业教育改革赋能。

首先，规范职业教育治理主体架构。通过职业教育法修订草案意见征求行动，教育部对“十四五”时期职业教育治理主体进行阐释说明，将治理主体从单一化转向多元化。具体而言，职业教育法修订草案意见征求行动从宏观调控视角出发，将社会组织、政府部门、行业企业与职业院校作为职业教育治理主体，并对各主体的权责进行详细规定。其中，社会组织凭借自身在产业与教育界中的中介作用，承担职业教育发展沟通责任；
政府管理部门承担指导与支持职业教育教学工作的义务；
行业企业承担参与职业教育进程的职责；
职业院校根植于行业企业人才需求，承担培养专业应用人才的职责。通过制定规范化的多元治理主体治理职责，职业教育可形成多主体协同治理格局，切实推进“十四五”时期职业教育治理体系的现代化进程。

其次，规范职业教育治理方式架构。受传统教育理念影响，我国职业教育治理方式呈现出明显行政化倾向〔3〕。在此背景下，教育部门以职业教育法修订草案意见征求行动为依据，重塑“十四五”时期多元治理格局，使得职业教育治理方式由传统管理模式向治理模式转变。从中央治理方式来看，职业教育法修订草案意见征求行动立足国家职业教育主管部门职责范围，以宏观指导为主要治理方式，在摒除行政集权理念基础上为职业教育提供服务。从地方治理方式来看，职业教育法修订草案意见征求行动从职业教育办学规模、专业开设等角度出发，政府以指导的治理模式，统筹协调职业教育发展。整体而言，职业教育治理方式已然由传统的国家主导逐渐演变为国家辅助，为规范“十四五”时期现代化职业教育治理方式架构奠定基础。

最后，规范职业教育治理层级架构。教育部门借助职业教育法修订草案意见征求行动，从层级制度视角出发，规范“十四五”时期职业教育治理架构。一方面，明确外部治理层级架构。职教法以分级管理、协同治理为核心理念，以中央及地方为层级划分标准，对职业教育外部治理结构进行分层。中央层级以国务院、教育部为核心管理部门，主要进行职业教育治理的统筹规划活动；
地方层级以省政府、教育厅为主，负有管辖区内职业教育治理工作的协调、指导职责。另一方面，明确内部治理层级架构。教育部门凭借基层组织责任制思想，将职业教育内部治理结构划分为党委领导、校长、理事会、师生代表四大层级，使得层级结构由平面式转向网状式。其中，党委领导层级依据政府部门设定的管理职责，为现代职业教育治理提供指导服务；
校长层级在充分遵循自身职责要求基础上，全面负责职业教育现代化治理工作；
理事会层级由参与校企合作的行业企业代表组成，主要承担现代职业教育治理咨询、协商、监督等服务；
师生层级以民主共治理念为内核，切实参与职业教育治理进程。职业教育法修订草案意见征求行动从治理主体、治理方式、治理层级三个维度出发，通过规范治理架构，勾勒出“十四五”时期职业教育现代化治理体系的框架蓝本。

(二)职业教育治理的主要依据：职业教育现代化治理的国家政策

在党的十八届三中全会上，中共中央以国家治理现代化为主导方向，出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。为全面贯彻十八届三中全会精神，教育部于2015年5月发布《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，明确教育治理要求。为贯彻落实国家治理体系思路，2019年2月，中共中央与国务院联合印发的《中国教育现代化2035》明确指出，推进教育治理现代化是实现“十四五”时期教育现代化发展与改革的重要举措。2019年10月，于党的十九届中央委员会议上出台的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，现代教育治理工作是推进国家现代化治理进程的核心基础。2021年7月，教育部出台《关于做好全国中等职业学校管理信息系统建设工作的通知》，以科学化的教育治理体系构建为依据，提出建设“十四五”时期现代职业教育发展构想〔4〕。这些政策文件表明我国教育治理体系进入初级构建阶段，为“十四五”时期职业教育治理提供充足政策依据。立足现代化发展战略，国家在推动教育现代化进程中相继出台一系列与职业教育治理相关的政策文件，促使现代职业教育治理体系建设进入全面发展阶段，见表1。

表1 我国现代职业教育治理的主要政策概览

由表1可知，我国现代职业教育治理体系建设目标愈发明确。其一，以提升治理效率为基础目标。在职业教育政策实践中，相关主导部门从管理受益群体出发，遵循人本主义原则，致力于提升“十四五”时期现代化职业教育治理效率。一方面，相关主导部门逐渐认识到教育治理主体之间的联动关系，通过加强各主体间协作水平降低政策制度的行政化损耗。另一方面，职业院校内部职能分工越发明确，通过将效率思维融入职业教育治理实践进程，最大限度消除制度落实不力弊端。

其二，以优化善治理念为核心目标。在中央战略发展方针引导下，相关主导部门立足职业教育管理风格重构趋向，顺应现代化治理趋势，致力于完善“十四五”时期现代化职业教育善治理念。各大主导部门从公共利益角度出发，以民主化、科学化、法治化、本土化、全球化以及现代化为基础原则，对职业教育环节进行善治管理。这表明我国现代职业教育治理的政策保障体系日臻完善。

(三)治理标准的初步衡量：现代化职业教育治理价值尺度

在现代职业教育治理环节，厘清现代化治理程度的衡量标准对于建设现代职业教育治理体系至关重要。立足治理体系价值尺度标准，治理主体可从法治化、民主化以及科学化三大标准衡量现代职业教育治理程度〔5〕。

第一，法治化标准。法治化是职业教育依法治理思想的衍生概念，可反映出治理理念与方式的合法性，是职业教育治理现代化进程的重要彰显形式〔6〕。就法治理念而言，加强职业教育治理主体法治意识是其依法治理能力水平提升的决定性要素，反映出现代化治理程度。职业教育治理主体借助正确的法治意识树立契合时代发展趋势的治理理念，并在此基础上进行自主治理，使得法治化思想充分融入“十四五”时期职业教育治理整体环节。就法治方式而言，职业教育治理主体法治秩序的完善是其依法治理方式正规性的首要保障因素，彰显出治理现代化水平。利用正规的法治方式，职业教育治理主体通过规范治理秩序，保障各参与主体相关权益。

第二，民主化标准。民主化是职业教育人本治理思想的具体呈现形式，可反映出治理权利与过程的公平性，是职业教育治理现代化水平的重要衡量标准之一。从治理权利角度来看，民主化治理思想可保障职业教育各治理主体的相应权利，打造相互制约的平衡治理格局。基于民主化治理格局，职业教育治理主体具有较为广阔的发挥空间。治理主体享有自身参与权、决策权等所属权利，将驱使“十四五”时期职业教育治理向现代化方向转型发展。从治理过程角度来看，民主化思想可监管职业教育治理的行动过程，形成相互监督的理想治理格局。只有立足民主化治理理念，让职业教育治理主体于具体治理活动中充分运用民主协商思维，形成平等共治格局，综合考虑各主体的多元诉求，才能激发现代职业教育治理主体的发展活力。

第三，科学化标准。科学化是职业教育治理的核心价值取向，彰显出职业教育治理决策与流程的科学性，是职业教育现代化治理发展的一大先决条件。从治理决策角度来看，科学化治理思想可确保职业教育治理决策方向的精准性，为职业教育治理政策的高效实施提供充足依据。立足科学化治理思想，职业教育治理主体以大数据、云计算等现代信息技术为依托，通过精确分析、模拟预测等手段建设职业教育信息库，并以此为基准制定治理决策。借助科学化的治理决策，政府通过营造契合实际情况的职业教育治理环境，加快“十四五”时期职业教育治理现代化发展进程。从治理流程角度来看，科学化治理理念通过指导职业教育治理流程改革方向，为职业教育治理现代化转型提供稳固的实施保障。基于科学化治理思维，职业教育治理主体可妥善应对治理流程中出现的各类问题，把准教育改革方向，推进“十四五”时期现代职业教育治理体系发展。由此可见，随着职业教育治理体系的价值目标追求日益完善，其衡量尺度也越发翔实。对这些治理标准进行科学分析并总结其中的评价规律，可为“十四五”时期职业教育治理体系的现代化转型发展提供方向指导。

(四)相关治理的地方实践：持续出台现代职业教育治理政策文件

从经济学视角来看，治理是衡量组织备择模式效率的实践环节，可确保经济治理机制良序运行；
从政治学视角来看，治理是以政策制度为首要执行方针，可保障治理主体间利益诉求规范运作〔7〕。立足国家现代化治理方针，建设职业教育治理体系俨然成为“十四五”时期我国教育治理现代化转型的重要举措。在“十四五”规划中，各地方政府部门纷纷响应国家现代化治理号召，出台相关政策文件，并在此基础上进行职业教育治理体系建设的实践探索。例如，2020年1月，山东省为加快《山东省职业教育条例》政策落地，发布《关于整省推进提质培优建设职业教育创新发展高地的意见》，促使“十四五”时期职业教育治理体系向现代化方向转型；
2020年10月，贵州省响应《国家职业教育改革实施方案》号召，印发《支持职业教育发展的若干措施》文件，以完善评价机制、优化改革环境为核心，推进“十四五”时期职业教育治理体系建设。这些地方性治理文件的相继落实，可以为中央管理部门提供较为精准的实践总结与经验启示，有助于加快“十四五”时期职业教育现代化治理体系构建进程。

2014年，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，为职业教育现代化发展拉开序幕。自此，各省在党中央、国务院的指领下，就推进职业教育现代化水平、构建现代职业教育治理体系进行全面部署，为提升人才培养质量、解决国内就业压力提供有力支撑。值得注意的是，当前我国现代职业教育治理体系仍存在制度设计瑕玷、主体地位弱化、手段滞后等问题，不仅对治理实效性造成影响，甚至会阻碍未来职业教育改革发展〔8〕。

(一)现代职业教育治理制度设计瑕玷

在职业教育发展进程中，长期有效的配套机制、发展程序与现实规则是现代化治理的“必需品”。换句话说，要想实现职业教育现代化治理，需要设计长期且稳定的制度模式。但从当前现代职业教育治理的发展进程与现实需求情况来看，由于政府过度干预、权力边界模糊以及激励制度缺失等问题，治理制度设计整体呈现混乱态势。

第一，政府过度干预治理制度设计。在职业教育外部治理制度上，由于政府对职业教育行政管制环节的参与度过高，多元主体参与治理制度设计存在倾向失衡问题。同时，政府对职业院校频繁进行大规模行政评估，致使职业院校与社会等治理主体缺乏主导权。总体来说，由于政府行政部门过度参与治理制度建设环节，职业院校缺乏独立自主权限，难以真正承担相关职责。

第二，多元治理制度权力边界模糊。在职业教育内部治理制度上，内部行政、学术指导等权力存在边界模糊问题，尚未形成长期有效的多元主体“共治”局面。在校长负责制下，校长可能会将职权转让以规避事故责任，使得行政人员权力滥用，凸显出内部行政权力边界模糊问题。由于行政治理制度不健全，衍生出行政权力全面干预或代替学术指导现象，导致学术指导权力边界模糊。受限于行政权力与学术指导治理制度缺失，多元治理制度凸显出权力边界模糊问题。

第三，缺乏行之有效的治理激励制度。现阶段，对现代职业教育治理体系中复杂关系进行调节时，一味依靠政府部门进行制度设计，缺乏全方位治理手段。此种单一调节理念会造成相关治理主体出现利益对立或冲突现象，进而导致职业院校内部管理制度严重失衡。

(二)现代职业教育治理主体地位弱化

当前，我国现代职业教育治理主体主要包含政府、职业院校、行业企业、社会组织，其发展作为与态度将影响职业教育治理的最终效果。总体来看，由于社会组织主体作用缺失、结构松散与关系混乱，目前我国现代职业教育治理体系构建过程中仍存在主体地位弱化问题。

其一，治理主体作用缺失，职责设定难以落实。长期以来，政府始终是办学管理主体的主要参与者，形成政府、院校二元结构模式。在此过程中，社会组织、行业企业在现代职业教育治理中的作用逐步退化。另外，一些经济发达地区虽然构建相对完善的治理架构，但是与之配套的主体规则与教学体系却并未及时跟进。尤其是在创新职业教育主体权责方面，部分地方政府不愿放弃自身主导权力，致使主体职责设定形同虚设。

其二，治理主体结构松散，缺乏实践性。目前现代职业教育治理主体间利益表达与互动联系较弱，同时主体间治理行为被过度“拟态化”。具体来说，治理主体在尚未真正理解问题发生机理时便被迫参与治理进程中，致使主体结构松散，无法达到预期效果。

其三，治理主体关系混乱，存在委托代理问题。在人才培养过程中，职业教育治理主体中存在多层次委托代理关系：在各地政府与职业院校之间，各地政府属于委托代表方，职业院校属于受理方；
在社会企业与职业院校之间，社会企业属于委托代表方，职业院校是受理方。在职业教育治理过程中，委托代理方与受理方之间会存在发展目标不一致、信息不对称情况，最终产生发展风险与反向选择问题。立足多层次委托代理关系，各地政府通常处于主导管理地位，拥有评判与监督职业院校教育教学的权力，极易致使院校产生依赖心理。除此之外，行业企业对职业教育的直接需求是人才，但是行业企业人才需求渠道众多，不仅可以与职业院校展开校企合作模式，还可从人才市场招聘。因此，行业企业与职业院校属于弱关联关系，二者治理交流水平较弱。

(三)现代职业教育治理手段滞后

当前我国职业教育治理手段主要采用自上而下单维管理模式，借助“红头”文件明确相关主体职责。详细而言，在政府宏观统筹指令下，职业院校与行业企业、社会组织等参与主体需在规定时间内完成具体工作。此种自上而下单维管理手段暴露出信息流动、体制融合方面的弊端，给职业教育高质量发展带来一定阻碍。

一方面，信息流动治理手段滞后。目前，政府相关决策建议下发至职业教育治理领域多采取单向流动的信息流动手段，更注重于信息发布环节的信息收集，极易忽视信息反馈环节。这种相对滞后的信息流动手段致使政府政策建议与职业院校治理产生误差，阻碍政策的切实落地。同时，部分职业院校还未建立有效的师生沟通、表达、回应信息传导机制，缺乏向上反馈职业教育发展情况的机会，导致职业教育现代化治理手段仍显滞后。

另一方面，体制融合治理手段滞后。在职业教育治理环节，部分院校因自身理念滞后，致使新型治理组织内生动力欠缺，游离于传统管理组织之外。部分院校仅以响应国家号召、落实国家政策为主旨开展治理工作，使得新型治理组织与传统管理组织交集较少。在此背景下，因职业教育治理主体态度存疑，治理组织呈现出虚化现象，难以与传统管理组织有机融合，进而导致新旧体制融合进程受阻。同时，相关治理决策的长期有效性、科学发展性也有待进一步商榷。总体来说，“上无规范领导，下无治理态度”现象引致出体制融合治理手段滞后问题，严重制约现代职业教育治理体系构建进程。

迈入“十四五”时期以来，促进我国职业教育治理手段优化已然成为推动国家治理的核心举措。基于现代职业教育治理的突出问题，我国可从制度、主体与方法维度出发，于推进改革进程、重构治理关系与提升信息化水平等环节精准发力，推进现代职业教育治理体系构建进程。

(一)完善职业教育治理制度内容设计，推进治理改革新进程

思想文化是行为的具体指南，制度理论则是实践发展的重要前提。从我国职业教育发展现状来看，政府在职业教育治理中的指导作用极其重要。“十四五”时期，我国应从规范设计标准、塑造法治政府、创新制度体系三方面着手，完善职业教育治理制度内容设计，打造新型治理体系。

第一，规范职业教育治理制度公共权利设计标准。政府在制定职业教育相关治理制度过程中首要任务是遵循基本规律，深入了解职业教育发展现状。与此同时，各项治理制度需跟随职业教育治理体系发展过程逐步演变。要做到治理制度规范化标准，政府需要遵循民主化理念，不定期收集社会民众的相关建议，促使治理制度更加科学；
坚持法治化观念，通过制定由法律做基础保障的相关制度，使得治理制度更加有效；
注重协调性发展，促使各制度间相互补充、相互促进，进而形成发展合力，共同促进现代职业教育治理体系的构建；
保持高效化运作，在“十四五”职业教育稳步发展大背景下，政府治理制度供给不能出现滞后问题，要及时制定具备高度时效性、实践性的制度。

第二，加快塑造职业教育服务型法治政府。“十四五”发展时期，国家进一步推进职业教育治理体系现代化发展进程。这要求政府必须进行自我优化与改革。政府实行“放管服”改革是其进行自我改革的重要举措。在促进职业教育治理过程中，政府应逐步由主导型、全面管控型角色转变为服务型、法治型角色，有规划地参与职业教育治理工作。一是实行简政放权。针对政府长期主导职业院校与社会第三方主体的职责规范现象，各地政府需下放相关主导权力，打造职业院校独立办学、社会监督和政府引导的发展新格局；
二是强化监督管理。政府对于职业教育的监管职能虽然长期存在，但也要时刻进行创新发展，逐步改革监管内容，以此真正达到监督职业教育治理发展目的。

(二)满足多元治理主体地位需求，重构职业教育现代化治理关系

现阶段，我国职业教育多元治理理念最主要创新特征在于打破了传统二元管理模式，主张塑造多元治理理念，强调治理主体多样化的重要性。2021年3月，党的十九届五中全会审议通过《“十四五”规划》，明确提出“十四五”时期要构建高质量职业教育治理体系，“加大人力资本投入，明晰治理主体的主要职责”。“十四五”时期，职业教育发展需要突破原有传统管理架构，转变为多元主体“共治”的现代治理思路。同时，采用多层次治理融通手段，重构政府、社会企业、社会组织与职业院校之间的治理关系，为职业教育现代化发展奠定坚实基础。

一是明晰治理主体职责范围。通过明确主体职责范围，提升主体治理能力，充分发挥主体间的各项治理职能。首先，政府在现代职业教育治理中发挥主导作用。政府需要主动承担职业教育治理体系的顶层设计职责，且保障其发展道路准确、发展秩序稳定。通过优化政府治理职能，政府可明确自身在职业教育治理体系中的角色定位，避免出现“不想管、管不了”等消极现象。与此同时，政府需积极“让权”于社会企业与组织，提高企业与社会组织对于职业教育治理的参与权。其次，企业与社会组织在现代职业教育治理环节中要发挥指导作用。行业企业可与相关职业院校进行全面校企合作，为院校专业建设、课程设计、理论教学等提供实践指导，促使职业教育人才培养满足社会市场需求。社会组织可以通过辅助性指导方式参与职业教育治理环节，如通过建立社会组织性质的监督机构对职业院校的教学情况进行评估与监督。最后，职业院校应充分发挥主观能动性作用。职业院校需要大力提升职业教育治理能力，并开展一系列相关治理活动。职业院校可适时创办职业教育治理委员会、教师代理会与学生管理会，鼓励行业企业、社会组织以及职业院校内部师生承担相应治理责任。

二是构建新型职业教育治理组织架构。“十四五”时期，国家倡导职业院校创建“五位一体”的职教治理新体系。该体系可助力形成“政府统筹方向、社会企业与组织大力指导、社会人才市场积极参与、职业院校主动探索”的新型发展格局。基于此，国家应从多元治理主体的利益平衡关系出发，促使政府、企业、社会组织、院校间保持长期稳定、互惠互利的合作模式，达成现代职业教育多元主体和谐治理局面。

(三)优化现代职业教育治理手段，提升治理信息化水平

职业教育与普通教育是两种不同类型的教育。2021年的全国职业教育大会强调要优化职业教育治理手段，精准定位。对于不同类型的教育而言，其所需要的治理体系也存在差异。“十四五”时期，职业教育治理体系高质量发展需要具备更清晰手段与发展路线，充分发挥治理手段“一子落、全盘活”的功能。在大数据、物联网、人工智能技术等现代信息化背景下，社会群体间高效、便捷沟通渐趋普遍，但是也加剧职业教育规范治理难度。基于此，国家要积极利用新型信息技术，借助人工智能技术、“大数据+精度算法”技术以及人机协作保障系统优化现有治理手段，提升现代职业教育治理信息化水平。

首先，采用扁平化人工智能技术。扁平化人工智能技术作为一种高科技治理手段，在处理职业教育治理问题时具备整体性特征，可以完美构造全新职业教育治理架构。一方面，通过采用混合智能、群体智能手段高效整合各类型教育资源，进而形成网络“隔断式”教育体系，保障各治理主体均可拥有独立优化渠道，避免出现信息资源混乱现象。另一方面，可以按照各职业院校自身发展情况与需求进行综合分析，创建治理信息高科技共享平台，打破院校内部行政壁垒导致的信息传输阻塞问题，实现各管理阶层信息畅通。在院校不同部门交叉管理区域，扁平式人工智能手段可实现部门协同管理，减少审批环节，提高信息利用效率，最终促进职业教育治理体系良好发展。

其次，运用“大数据+精度算法”技术。职业教育治理的精确性离不开“大数据+精度算法”技术的全面应用。“大数据+精度算法”技术应用下，职业教育治理的精确性主要体现在师生管理与专家评判两方面。一是师生管理方面。通过对职业院校师生教学质量、日常学习的调查，“大数据+精度算法”技术可将各统计要素转换为对应数字模型，输入信息管理平台进行深度分析，加深对职业教育治理的认知准确性；
同时，在综合整理资源数据基础上形成学生资料“收集袋”，以此分析学生的学习成长进程，挖掘出学生学习特色，并以此为依据进行教学资源搭配，形成职业教育治理一对一专业服务模式。二是专家评判方面。以大数据、物联网模拟专家评判系统，利用精度算法智能生成解决难题的通用方案，一旦出现具体治理问题时即可调取方案中的解决策略，提升职业教育治理策略的及时性与实用性。

最后，构建人机协作保障系统。“十四五”时期，智能技术快速发展，致使职业教育治理与人机协作安全保障治理协同发展难度上升，迫切需要利用人工智能进行有效协调。基于此，职业教育治理体系必须将智能教育治理与人工协作进行有效协调，构建完备治理保障系统，如职业院校设置的刷脸认证系统、防火墙治理系统。人机协作保障系统可以对治理信息化平台进行不定期更新，加强对信息平台的安全监管力度，以此有效控制智能技术的核心发展力。同时，各治理主体应该积极培养自身独特创造力，利用人工智能技术进行统筹规划，及时有效发挥其辅助作用，保障职业教育治理智能化发展的可靠性。

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