论德国基本法中的一体化宪法规范

王德志，李 欣

（山东大学法学院，山东青岛 266237）

随着欧洲联盟的建立并进一步“超国家化”，欧洲一体化进程不断向前推进，各成员国向欧盟层面的主权让渡范围逐步扩大，对各国国内宪法及政治秩序产生了强有力的冲击。各成员国纷纷在其宪法或基本法中纳入欧盟规范，以便对欧洲联盟与该国国家、公民、国家机关之间的关系进行调整。比利时、葡萄牙等国家宪法将欧洲联盟有关的事项融入有关“国际关系”“公民权利”的规定当中，分散于各个章节。法国、奥地利等国家宪法中专门设置了“欧洲联盟”一章，对欧盟事务参与、欧洲公民权利等内容作出规定。德国基本法则采用混合模式，一方面单独设立“欧洲条款”，另一方面又以该条款为轴心，将相关的欧盟规范纳入公民基本权利、联邦与各州关系等领域的基本法条款当中。在欧洲走向一体化的进程中，作为欧洲一体化“发动机”的德国扮演着极为重要的角色。一方面，德国基本法明确，欧盟不仅应当遵循辅助性原则，还应当承认德国基本法上的各项原则，包括基本权利保护原则、民主原则、联邦制原则、社会国原则、法治国原则等等。唯有如此，德国才会通过法律将主权让渡至欧盟。也正是基于这一点，德国联邦宪法法院才有理由对欧盟法展开审查。另一方面，德国基本法也以欧盟规范的形式，确认了欧盟法中有关欧洲公民权利、共同避难政策、欧洲逮捕令的规定，并对联邦与各州之间的欧盟事务参与权进行了分配。

（一） 一体化规范的内涵和分类

与传统宪法规范调整国家与公民之间、国家机关之间、国家与国内各政党之间的关系不同，一体化宪法规范是指一国宪法或基本法中，规定区域一体化问题，调整国家与区域一体化国际组织关系，规定国家与国际组织、国家机关与国际组织、公民与国际组织相互关系的法律规范。由于欧洲联盟是当今世界国家间结合最为紧密的国际组织，一体化宪法规范广泛存在于欧盟成员国宪法之中。

首先，一体化宪法规范是规定在一国国家宪法或基本法中的法律规范，这类规范规定于一国国家宪法当中，因而属于宪法规范。一体化规范同所有宪法规范一样，都具有政治性、最高性、稳定性、概括性等特点[1]，都是调整宪法关系的最根本的法律规范。德国（Germany）、法国（France）、奥地利（Austria）、比利时（Belgium）、葡萄牙（Portugal）等国家的宪法中均出现了与欧洲联盟有关的宪法规范。但并非所有欧盟国家的宪法中都设有专门的一体化规范。如意大利（Italy）、荷兰（Holland）、挪威（Norway） 等。这些国家的宪法要么仅仅针对特定国家机关在欧盟相关领域的立法权限作出概括性规定①，要么直接将与欧洲联盟有关的内容纳入一般国际法规范的范畴。

其次，一体化规范调整的是欧洲联盟与该国国家、公民及国家机关之间关系的宪法规范。一方面，一体化规范不同于传统意义上的宪法规范。一般来说，宪法规范主要调整的是国家、国家机关与公民之间的关系，具体表现为公民的基本权利和基本义务、国家及其机关的权力和责任等内容。而一体化规范将欧洲联盟这一“超国家（Supranational）”[2]的主体纳入宪法，其调整范围远远超出了国家的范畴。另一方面，一体化规范也不同于宪法中的国际规范。宪法中的国际规范，主要包含国际法与国内法之间的关系、国际法在特定国家国内法律体系中的地位等价值性规定，并不涉及主权国家之间关系、国家与国际组织关系等实体性规定。而一体化规范是直接针对国家机关在欧洲联盟内的事务参与、本国公民在欧盟范围内的基本权利以及欧洲公民在本国国内的基本权利等内容作出规定，属于直接赋予职权与职责、设定权利与义务的实体性规范。

最后，一体化规范并不属于欧盟法的范畴。一般认为，欧盟法旨在规范和调整欧洲联盟对内和对外关系，主要分为三个层面：一是作为欧洲联盟得以建立和长期存续的根基的欧盟基础条约，也即欧盟范围内的“宪法性条约（Constitutional treaty）”[3]；
二是欧盟各成员国共同缔结的其他条约、欧盟作为共同体与第三国缔结的条约；
三是包括欧盟理事会（Council of the European Union）、欧洲议会（European Parliament） 在内的欧盟内部立法机构制定的条例、指令、决定②以及欧盟法院（Court of Justice of European Union） 发布的司法判例。因此，欧盟法是一种“自成一派的法律体系”[4]其与各国国内法相互独立而存在。诚如上文所述，一体化规范出现在欧盟相关成员国国内宪法或基本法当中，其与欧盟法分属于两个不同的法律体系。欧盟法是“超国家”的法律体系，欧盟法规范则是成员国国内法律体系的有机组成部分。

（二） 一体化规范的产生与发展

一体化宪法规范是在欧洲一体化的进程中，随着各国对其主权的让渡以及欧盟法的产生、发展而不断出现的，这类规范的产生和发展过程可以分为三个阶段：

第一，萌芽阶段。第二次世界大战后，德、法、英等昔日的欧洲强国走向衰落，欧洲各国面临美苏两大霸权的威胁。在此背景下，法国提出“舒曼计划（Schuman Plan）”③，德法逐步和解，欧洲开始走向联合。随后，包括德国、法国在内的西欧六国先后签订了《巴黎条约（Treaty of Paris）》《罗马条约（Treaties of Rome）》 和《布鲁塞尔条约（Brussels Treaty）》，成立了旨在开展经济贸易合作的区域性共同体——欧洲共同体（European Community）。欧洲共同体的成立使欧洲各国开始打破国家的地域界限，尝试创造一个零关税、无过境关卡的共同市场（Common Market），实现各国之间商品、服务、资金、劳动力等经贸要素的自由流通。遗憾的是，各国宪法或基本法中均未专门针对有关欧洲共同体的事项作出规定，各国与欧洲共同体的关系仅仅通过一般国际法规范进行调整。但不可否认的是，欧洲共同体的成立及其职能的履行已经触及各国主权让渡的层面。当然，这与各国宪法或基本法的规定并不冲突。早在1949 年，德国基本法（German Basic Law） 就存在有关主权让渡的规定。因此，作为国家主权让渡的开端，欧共体的出现不仅为欧洲联盟的建立、欧盟法的产生奠定了基础，也成为各国宪法中一体化规范产生的根源。

第二，建立阶段。20 世纪90 年代初，国际形势发生变化，苏联解体、东欧剧变以及德国的统一为欧洲一体化的发展提供了新的动力。1991 年12月9 日，各国签订了《欧洲联盟条约》，即《欧洲经济与货币联盟条约》 和《欧洲政治联盟条约》，被称为《马斯特里赫特条约（Maastricht Treaty）》。这一条约明确了各国之间开展政治经济合作的“三大支柱”，即在共同体事务之外，设立了共同外交与安全政策（Common Foreign and Security Policy）、司法与内务合作（Judicial and Internal Cooperation）两大支柱，成为建立欧洲联盟的立法基础。《马斯特里赫特条约》的通过，表明各国之间的联盟与合作从经济贸易领域逐步渗透到国内政治领域，也进一步推动了各国国内宪法的变迁。例如，法国宪法（France Constitution） 增加“欧洲联盟”一章[5]，专门针对欧洲逮捕令、欧洲公民市镇选举权、欧盟事务参与制度等内容作出了规定。1992 年12 月21日，德国基本法也作出相应修订，增加了第23 条“欧洲条款”，对联邦与各州参与欧盟事务的权限和程序作出了规定，并对欧洲公民（European Citizen） 的市镇选举权进行了确认。然而，根据《马斯特里赫特条约》，归于二、三支柱范畴内的共同外交安全政策和司法内务合作，与作为“第一支柱”的共同体事务显然不属于同一层次。无论是外交安全，还是司法内务，都仅仅停留在政府间合作的层面，其一体化程度远不及传统意义上的共同体事务。相应地，各国宪法中一体化规范的调整范围也仅限于一般的共同体事务。

第三，完善阶段。继《马斯特里赫特条约》之后，《阿姆斯特丹条约（Treaty of Amsterdam）》、《尼斯条约（Treaty of Nice）》都使欧盟各成员国之间的外交安全合作、司法内务合作进一步增强，但都没有突破政府间合作的界限。直到2004 年6 月，各国通过了《欧盟宪法条约（Treaty establishing a Constitution for Europe）》，改革了欧洲联盟的组织结构和运作机制，并将“三大支柱”统一归属于欧洲联盟的职能范畴。虽然《欧盟宪法条约》在法国、荷兰的全民公决中惨遭否决[6]，但2007 年12 月通过的《里斯本条约（Treaty of Lisbon）》延续了《欧盟宪法条约》的精神和具体内容，并把“刑事司法警务合作（Criminal Judicial and Police Cooperation）”④界定为欧洲联盟的“非专属权能（Non-exclusive Power）”。在此过程中，欧盟各成员国逐步将引渡、庇护等刑事司法合作事项纳入本国宪法当中。德国进一步修改基本法，增加了“来自欧盟成员国的公民不得主张政治避难权”、“法律可允许将德国公民引渡至欧盟某一成员国”等规定。值得注意的是，有关共同外交与安全政策的内容仍然属于各成员国国家间合作的范畴，应当适用特殊的决策程序与规则。同样，各国宪法中的一体化规范也未对欧盟国家在共同外交与安全领域的合作事项作出明确规定。

（三） 一体化规范在德国基本法中的体现

正如阿登纳（Konrad Adenauer） 所指出的，“欧洲一体化进程与德国统一的进程是一致的”，“欧洲统一就能完成德国统一”[7]。德国基本法从一开始就对主权的让渡保持开放态度⑤。《马斯特里赫特条约》签订后，联合宪法委员会⑥提出了“关于欧洲这一主题的建议”，并进一步通过了《关于基本法的第38 次修改法律》（以下简称《第38 次修改法律》）。《第38 次修改法律》设立了专门规定欧盟事项的条款——第23 条，被称为“欧洲条款”。经过历次修订，以“欧洲条款”为轴心、辐射至多项公民基本权利规范及联邦制规范的欧盟规范体系，成为德国基本法中一体化规范的显著特点。

根据德国基本法第23 条第1 款，德国向欧盟让渡主权应当符合四个要件：第一，欧洲联盟必须受到“辅助性原则（Subsidiarity）”的约束。根据《杜登德语大辞典》 的解释，辅助性原则指的是，只有在下级没有能力履行某一项任务时，上级社会单位才能承揽该项任务[8]。《马斯特里赫特条约》最早将辅助性原则纳入欧盟法，该条约第5 条第2 款明确规定，在专属权能之外的领域，欧洲联盟采取行动的前提条件是“行动目标无法在成员国得以全面实现”。因此，欧洲联盟及其机构应当受到辅助性原则的约束，不仅是德国基本法上的欧盟规范，更是欧盟基础条约的具体要求。第二，欧洲联盟必须承认“民主（Democracy）”“法治国（Rrechtsstaat）”“社会国（Sozialstaat）”及“联邦制（Federalism）”等各项原则。根据基本法第20 条的规定，德国是“民主的和社会的联邦国家”“一切国家权力来源于人民”“立法权依照宪法行使”“行政权和司法权依照法律行使”。这些原则性规定构建起了德国的基本宪法秩序，成为德国组织国家权力、保障基本人权的根本遵循。第三，欧洲联盟必须能够提供“与基本法实质内容类似的基本权利保护”。德国基本法将“基本权利（Fundamental Rights）”置于第一章，规定了“基本权利可以直接适用”“基本权利的实质在任何情况下都不被触及”“当公权力对基本权利造成侵害时，被侵权人可据此提起诉讼”等内容。基本权利保护在德国基本法中的地位不言而喻。第四，欧盟法规范的修正和完善，必须符合特定的程序要求。具体而言，对基本法有关欧洲联盟的事项进行修改或补充，应当遵循基本法关于宪法修改程序的限制，也即必须经联邦议院及参议院三分之二以上多数通过。

从具体内容来看，德国基本法中的一体化规范主要体现在以下几个方面：一是确立了欧洲公民的市镇选举权。该项欧盟规范由第28 条第1 款予以规定，根据这一条款，拥有欧盟成员国国籍的“欧洲公民”，在德国市镇选举中享有选举权和被选举权。这一规定将“欧洲公民”概念引入德国基本法，极大地增强了德国国民对于欧洲一体化的政治认同。二是对欧洲公民寻求政治避难（Political Asylum） 的权利作出了限制性规定。根据基本法16a条第2 款，“来自欧盟成员国的公民”，不得主张政治避难权。之所以作此限制，不仅与20 世纪末期大规模的难民潮有关，更是德国为执行欧盟共同避难政策及欧洲公民自由流动权作出的政治选择。三是为“本国国民不引渡（No National is Extradited）”原则设定了例外。该项欧盟规范由基本法16 条第2款予以规定，根据该条款，德国国民在特定情况下可以被引渡到欧盟成员国。在以欧洲逮捕令（European Arrest Warrant） 为核心的刑事司法警务合作过程中，这一规定突破了“本国国民不引渡”的引渡原则。四是建立了联邦与各州之间的欧盟事务参与制度。所谓欧盟事务参与制度，指的就是规范联邦和各州在参与欧盟决策、处理欧盟事务时的权限分配问题的制度。这一制度不仅占据了基本法第23条的大部分篇幅，在第45 条、50 条、52 条、104a条、109 条等条款中均有所体现，是最具德国特色也是基本法中最为重要的一体化规范。

（一） 欧洲公民市镇选举权规范

选举权与被选举权被认为是公民最重要的政治权利，指的是公民所享有的选举或被选为国家公职人员的权利。在现代民主宪政国家，选举权与被选举权的享有、行使必须符合特定的年龄、国籍等限制性条件。根据德国基本法第38 条第2 款，“年满18 周岁的人享有选举权”，“成年人享有被选举权”。该条款仅仅针对选举年龄设置了限制条件，而没有将拥有德国国籍作为选举资格存在的界限，为“欧洲公民市镇选举权”在基本法上的确立提供了可能。《第38 次修改法律》在基本法第28 条第1 款增加规定：“在市区、乡镇选举中，拥有欧盟成员国国籍的公民享有选举权与被选举权。”该项欧盟规范将“欧洲公民”概念引入德国基本法，对于增强德国国民对于欧洲一体化的认同、强化民众在欧盟范围内的归属感具有非常重要的意义。

所谓“欧洲公民”，是欧洲联盟作为超国家的主体，为了建立与各成员国国民之间的政治联系、增强公民对欧洲的政治认同而创造出来的一种身份和资格。早在1957 年的《罗马条约》 序言当中，有关“欧洲公民”的观念就已经初现萌芽。“建立欧洲人民之间更为紧密的联盟”被纳入《罗马条约》的序言部分，成为欧洲共同体的发展目标和方向。20 世纪70 年代，“欧洲公民”作为一种社会政治理念进入人们的视野。1973 年11 月，埃罗·斯皮内利（Altiero Spinelli） 在欧共体委员会（EEC Commission） 会议上提出，共同体的工作目标要从经济领域转向政治领域，以促进“欧洲公民间的公正与团结”⑦。1975 年欧共体委员会发表《面向欧洲公民身份的报告》，提出要以建立欧洲统一护照的方式赋予共同体公民特别权利。随后，莱奥·廷德曼斯（Leo Tindemans） 向欧洲理事会提交报告，提出基本权利保护是建设“公民的欧洲”的必要条件[9]。20 世纪80 年代，“公民的欧洲”成为欧盟重要的发展目标。1985 年由皮埃特罗·阿多尼诺（Pietro Adonnino） 担任主席的欧委会工作组作出的著名的《阿多尼诺报告》，详细阐述了包括自由流动权、获得外交保护权等在内的欧洲公民特殊权利⑧。

为了“推进欧洲人民的团结”，尽可能地以“贴近公民”的方式作出决策，《马斯特里赫特条约》直接引入了“欧洲公民”这一概念，并在此基础上建立了以欧洲公民权为核心的欧洲公民身份制度。首先，关于欧洲公民的概念，《马斯特里赫特条约》作出界定：“凡成员国的国民都是欧盟的公民”。这一规定表明，欧洲联盟对各成员国国民一视同仁，所有成员国的国民都具有欧洲公民的身份。但这样一来，不免让人产生疑问：欧洲公民身份与各成员国国家公民身份有何异同？欧洲公民身份是否能够取代各成员国国家的公民身份？为此，《阿姆斯特丹条约》又进一步指出，“欧洲公民身份应补充而非替代成员国公民身份”，明确了欧洲公民身份对各成员国国家公民身份的补充作用。其次，关于欧洲公民的权利，《马斯特里赫特条约》进行了详尽的列举，包括“自由流动与居留权”、“选举权与被选举权”、“获得外交领事保护权”、“请愿权”等基本权利。在此基础上，《里斯本条约》再次扩展了欧洲公民权，规定欧洲公民对欧盟事务享有“动议权”⑨，并通过加入《欧洲人权公约》、承认《欧盟基本权利宪章（Charter of Fundamental Rights of the European Union）》的方式对欧洲公民的基本权利予以保障。

欧洲公民身份是欧洲联盟创设与各成员国公民之间更密切联系的新尝试，有助于促进欧盟各国公民之间的理解与交流，共同参与欧洲一体化进程，进而增强欧洲认同（European identity）、推进欧洲政治一体化的深入发展。然而，欧洲公民身份真正在德国获得认可，仍然面临着制度建设和政治实践的双重阻碍。一方面，被写入德国基本法的欧洲公民权利，仅限于“在市区、乡镇选举中的选举权与被选举权”，而不包括选举或被选为欧洲议会议员的权利。这就意味着，在德国，不具有德国国籍的欧洲公民，没有资格和机会通过欧洲议会参与欧盟事务、表达自己的政治意见。另一方面，根据《欧盟运行条约》 第22 条（原《欧共体条约》 第19条） 以及相关指令⑩的规定，特殊情况下，成员国可以对欧洲公民的选举权与被选举权作出限制。这实际上意味着一种法律保留，为德国减损欧洲公民在本国享有的市镇选举权提供了合法性和正当性。根据德国基本法第33 条第2 款，“根据资格、专业能力、水平而获取的平等担任公职的机会”的主体是所有“德国人”。也就是说，非德国国籍的欧洲公民，可能无法获得与德国人对等的担任公职的机会。这让人不禁怀疑，德国基本法第28 条第1 款所确立的“市镇选举权”，只是用来彰显欧洲公民身份的“权利工具”。

此外，由于内容的不完善以及理论依据的缺失，欧洲公民身份制度本身也深受诟病。首先，欧洲公民身份更多的是对公民权利的规定，对公民应当承担的义务和责任却很少涉及。这种公民义务的淡化倾向，并不能加强公民权利的保护或促进公民权利的实现，反而使欧洲公民身份制度的约束作用有所降低，在一定程度上带有某种工具主义色彩。有学者指出，欧洲公民权没有考虑到“公共道德和集体利益”，将加速公民身份的“非责任化”，导致公共空间被“技术官僚”所掌控[10]。其次，所谓“欧洲公民身份”，并不来自欧盟层面的授予或认可，而是取决于各成员国有关国籍方面的规定。从某种意义上来说，欧洲公民身份只是成员国公民身份的附属和补充，缺乏一定的独立性。更为重要的是，欧洲民众对于自己的“欧洲公民身份”还存有较大的疑虑。欧盟委员会于2020 年10 月发布的“欧洲晴雨表（Eurobarometer）”显示，对于“你认为你是一位欧洲公民吗？”这一问题，只有不到一半的欧洲民众给出了明确肯定的答复。这表明，欧洲认同有待进一步加强，欧洲公民身份建设任重道远。因此，在德国民众拥有充分的欧洲认同之前，欧洲公民在德国充分、平等地享有并行使选举权和被选举权，是难以真正实现的。

（二） 欧洲公民寻求政治避难的界限

政治避难又称政治庇护，即主权国家可以作出决定，对出于政治原因受到国籍国追诉而申请避难的外国人给予保护并允许其入境、居留的行为。政治庇护是主权国家的一项权利。个人可以申请政治避难，但是否允许政治避难，需要由被申请国家作出决定。1993 年6 月28 日，德国基本法作出修订，将原第16 条第2 款“遭受政治迫害的人享有避难权”的规定单独列为一条——第16a 条，并对该政治避难的适用范围、程序等内容作出了限制。根据第16a 条第2 款，“来自欧盟成员国的公民，不得主张政治避难权。”该项欧盟规范将政治避难的适用范围缩减到极致，引发了学者对基本法上有关政治避难权的广泛讨论。有学者认为，“这一规定体现了避难权保护的后退”⑪。有学者甚至指出，“这标志着避难权在德国基本法上的废除”[11]。

实际上，此项规范的纳入，背后蕴含着深刻的政治因素。第二次世界大战结束之初，为了弥补历史罪过，获得国际社会的认可，德国采取了较为宽松的难民政策。因此，德国在起草基本法时，就将政治避难权规定为公民基本权利，并且没有作出任何限制。但到了20 世纪80 年代，面对大规模的难民潮，德国当局开始收紧难民政策，通过严格避难审批程序、限制难民权利等措施控制难民数量。但这些措施并没有使难民数量有所下降。反而，随着苏联解体、东欧剧变，来自东欧国家的政治避难者大量流入德国，并于1992 年达到顶峰⑫。在此背景下，德国修改基本法，从根本法上对政治避难权的适用范围作出限制，将“来自欧盟成员国的公民”以及“来自适用《难民地位公约（Convention relating to the Status of Refugees）》 和《欧洲人权公约（Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms）》国家的公民”排除在外。

然而，这并不意味着，德国没有义务接受任何关于政治避难的申请。在1993 年6 月28 日基本法修订之前，为推动欧盟范围内的避难事务合作，包括德国在内的欧盟12 个成员国签订了《确定避难审查责任国的公约》，即《都柏林公约（Dublin Convention）》。《都柏林公约》以“有且只有一个国家对一项避难申请负责”为基本原则⑬，构建了一套较为详尽的负责国机制。该公约不仅规定了授予避难申请者居留许可或签证的国家、避难申请者非法进入的首个国家、避难申请者提交申请的首个国家的责任顺位，还赋予了各成员国主动审查有关避难申请以及基于人道主义的考虑请求其他成员国进行审查的权力。不仅如此，《里斯本条约》通过后，欧洲共同避难政策被进一步纳入欧盟基础条约⑭，并通过《都柏林条例》《资格指令》等文件得到细化和完善。因此，德国有义务根据欧盟共同避难政策，对相应的避难申请进行审查并作出决定。

德国基本法之所以规定“来自欧盟成员国的公民”不得申请政治避难，还存在一些制度上的考量。一方面，由于欧洲公民在德国领土范围内享有“自由流动与居留的权利”⑮，德国根据欧盟共同避难政策的要求负责的“难民”，一般是指“第三国国民（Third Country Nationals）”[12]，即非来自欧盟国家、不具有欧洲公民身份的人。换句话说，欧盟共同避难政策并没有禁止德国对欧洲公民的政治避难权作出限制。另一方面，基本法第16a 条在作出“欧洲公民不得申请政治避难”这一原则性规定的同时，也明确了“成员国之间签订的协议”不与上述规定发生冲突。因此，德国对避难申请进行审查时，仍需遵守相关协议所规定的国际义务。而根据《关于欧洲联盟成员国国民避难的议定书》，当申请人所在成员国依据《欧洲人权公约》第15 条采取了减损义务的措施，或因严重违反《欧洲联盟条约》第2 条规定的价值观而被欧洲理事会采取行动时，该国国民的避难申请可以被受理⑯。所以，欧洲公民在德国寻求政治避难的权利并未被完全禁止。在相关欧盟法规定的特殊情形下，德国仍有义务对欧洲公民的政治避难申请进行审查。

（三） 德国国民不被引渡的例外

引渡是主权国家之间开展刑事司法合作的重要方式，指的是一国根据相关国家的请求，将在本国境内居留的犯罪嫌疑人、被告人移交给请求国，以便对其进行起诉、审判或执行刑罚的行为。由于涉及国家主权，各国都通过宪法或法律对引渡设置了一定的限制。根据德国基本法及《国际刑事司法协助法》的相关规定，德国向其他国家引渡犯罪人，必须遵循“德国人不引渡”“政治犯不引渡”“死刑犯不引渡”等原则。而“德国人不引渡”原则是德国引渡制度中的首要和核心原则，也是唯一一个纳入德国基本法的引渡原则。

2000 年11 月29 日，德国修改基本法，在第16 条第2 款增加了这样的表述：“对于向欧盟成员国或某一国际法院的引渡，可以通过法律作出例外规定，但必须遵循法治国家的各项基本原则。”也就是说，在特定情况下，德国人可能被引渡到某一国际法院，也可能被引渡到某一欧盟成员国。德国将本国国民引渡到国际法院，是依据1998 年7 月17 日通过的《国际刑事法院规约（Rome Statute of the International Criminal Court）》，所应当履行的条约义务⑰。而将本国国民引渡到欧盟成员国，则是德国推动欧盟各国刑事司法警务合作、配合理事会引渡“框架立法”的基本法依据。

所谓“框架立法”，是由《阿姆斯特丹条约》授予欧盟理事会的一项特殊立法权。根据该条约，欧盟理事会有权以框架立法的方式对成员国之间对刑事合作作出规定。在此之前，欧盟各成员国之间的引渡合作，主要是通过1957 年12 月13 日在欧洲委员会（Council of Europe） 主持下签署的《欧洲引渡公约（European Convention on Extradition）》来调整的。尽管欧盟曾尝试建立各国之间更为紧密的引渡合作机制，并于1995 年和1996 年分别通过了《简化欧盟引渡程序的协定》《欧盟成员国间引渡协定》，但均因未获全部成员国的批准而未能生效。因此，《阿姆斯特丹条约》强调，要在欧盟范围内建立“自由、安全与正义”的区域，加强包括引渡在内的刑事司法合作，实现彼此之间刑事规则的相互接近。2002 年6 月13 日，为打击恐怖主义犯罪、建立“自由、安全与正义”的司法区域，欧盟理事会通过了《关于欧洲逮捕令及成员国间引渡程序的框架决定》（以下简称《框架决定》）。该决定指出，“根据相互承认原则（Mutual Recognition），对于以追究刑事责任或执行刑罚为目的签发的欧洲逮捕令，被请求国应当予以执行。”这就意味着，即使被请求引渡人是该国国民，被请求引渡国也应当根据欧洲逮捕令将其予以引渡。

然而，即使根据基本法第16 条第2 款的授权，德国《国际刑事司法协助法》针对德国人在欧盟其他成员国的引渡程序作出了具体规定，欧洲逮捕令在德国的执行也并没有想象中那么顺畅。2005 年7月18 日，在著名的“EAW 案”中，德国联邦宪法法院宣布《国际刑事司法协助法》的上述规定违宪⑱。2006 年8 月2 日，德国修改《国际刑事司法协助法》，并按照联邦宪法法院的建议规定了新的拒绝引渡的理由。根据《国际刑事司法协助法》 第80条，欧盟成员国签发欧洲逮捕令请求引渡德国人，应当符合以下几个条件：第一，请求国需保证，在对作出监禁或其他刑罚的最终判决之后，只要被请求引渡人愿意，就应当将其解送回德国执行。第二，被请求引渡人所实施的犯罪行为应当与请求国存在“实质关联”。所谓“实质关联”，是指犯罪行为全部或主要部分是在请求国主权范围内实施的，并且行为的结果也主要发生在该请求国。即使是极为严重的跨国犯罪，也要求至少有部分犯罪行为在请求国实施。第三，如果被请求引渡人所实施的犯罪行为与请求国不存在“实质关联”，则必须符合“双重犯罪原则（Double Criminality）”，即该行为必须在德国法上也被认为是犯罪。同时，被请求引渡的德国人必须同意引渡，并由法官将其意见记入笔录。

除第80 条专门针对德国人引渡的规定之外，《国际刑事司法协助法》还对欧盟成员国之间引渡的一般性限制加以明确。这些限制性规定同样适用于欧盟范围内德国人的引渡。首先，对于《框架决定》所列举的32 种具有“准刑事可罚性”的犯罪⑲，特别是网络犯罪、种族主义等词义模糊的犯罪，仍然要进行有选择的审查。其次，根据“一事不再理（Non Bis in Idem）”原则，如果被请求引渡人的行为已经在德国或其他国家被宣告无罪或判处刑罚，那么基于该行为提起的引渡请求将不被允许。另外，尽管《框架决定》要求简化引渡审查程序，建立“司法机构之间直接的解送制度”[13]，但根据《国际刑事司法协助法》第79 条的规定，德国与欧盟其他成员国之间的引渡，仍然遵循传统的司法审查程序和行政审批程序。也即先由州高等法院进行合法性审查，如果州高等法院认为符合引渡的条件并且可以执行欧洲逮捕令，再由联邦或州的司法部门进行审批。

总的来说，由于德国《国际刑事司法协助法》对引渡适用程序和条件的严格控制，在其他欧盟成员国通过签发欧洲逮捕令，请求对德国人进行引渡时，仍然存在着较大的阻碍。

（一） 欧洲一体化对德国联邦制的冲击

德国是典型的联邦制国家，德国基本法通过第20 条、第79 条第3 款将联邦制原则确立为不可更改的宪法原则。与美国、加拿大等联邦制国家一样，德国联邦制符合“忠于联邦”“同质性”“联邦法优先”等原则[14]。但与其他国家的联邦制不同，德国联邦是各州自治与联邦共治的结合，因而被称为“复合联邦制”。

首先，基本法针对联邦与各州的职权划分，要求联邦与各州分别在法定的权限范围内行使权力，各州实行“自治”。从立法权来看，根据德国基本法第70 至74 条的规定，联邦享有专属立法权，有关外交、防御、货币、关税、交通、邮电等事项的立法，只能由联邦议院（Bundestag） 决议通过的法律作出规定。除此之外，涉及司法、难民、土地、医疗、食品等事项的立法，属于竞合立法，只有在联邦不行使立法权时，各州才能颁布相关法令。从执行权来看，基本法第83 条规定，“除非基本法作出特殊规定，联邦法律应当作为各州的事务予以执行”。因此，在德国，联邦通常无需在各州设立机构，联邦法律颁布或决策作出后直接交由各州执行。其次，基本法在联邦与各州之间构建了一种相互牵制、相互制约的关系，以便实现“共治”。一方面，基本法规定了联邦对各州履行联邦义务的强制权、联邦法律执行情况的监督权以及对各州合宪性秩序的保障义务，为联邦对各州权力进行监督和制约提供了有效途径。另一方面，各州虽然没有太大的立法权，但可以通过在联邦参议院（Bundesrat） 派遣的代表，对联邦立法施加充分的影响，从而直接参与联邦意志的形成。

而联邦德国对欧盟事务的参与，最初是按照一般国际关系来规范和调整的。根据基本法第32 条第1 款的规定，“外交事务由联邦负责履行”。第24条第1 款规定的国家主权让渡主体也只有“联邦”。因此，在欧洲一体化领域，联邦与各州的权力并没有得到明确的区分，德国便主要依靠联邦对欧盟施加影响。但随着欧洲一体化进程的不断深入，欧盟各成员国之间的合作从经济层面逐步扩展到政治领域，德国向欧洲联盟进行主权让渡的范围也不断扩大。这对德国而言，无论是联邦，还是各州，都面临着权力损失的风险。联邦政府可以通过行使其在欧洲理事会的表决权，以保证联邦对欧盟决策的影响，各州却没有这样的途径。因此，相对于联邦，欧洲一体化对各州权力造成的侵蚀显得更为严重。很多基本法中规定应当由各州管辖的事项，如广播电视、文化服务、消费者保护等，都在欧盟的层面予以解决。

为了应对欧洲一体化带来的威胁，联邦参议院和各州开始通过向欧共体派驻观察员、设立联络处等方式，努力参与联邦对欧洲事务的决策。但无论是观察员还是联络处，都仅仅具有传达信息、提供咨询或建议的功能，并不能对欧盟层面的决策产生实质影响。直到1986 年批准《单一欧洲法令》时，各州在欧盟事务中的参与权才真正得到改善。1986年12 月19 日，《单一欧洲法令批准法》获得通过，该法第2 条第3 款规定，“在批准涉及各州专属立法权或重大利益的欧共体决议之前，联邦政府必须听取联邦参议院的意见，并且除迫切的外交和政治原因之外不能偏离其意见。”1987 年12 月17 日，联邦与各州缔结的《关于执行<单一欧洲法令批准法>中联邦参议院和各州对于欧共体法律草案知情权和参与权的协议》又进一步规定，州的代表“是德意志代表团成员”，“经代表团团长同意可在工作委员会和工作小组中发表声明”。这样一来，联邦参议院及各州代表在欧盟事务中的参与权便得到扩大。为了充分履行上述职能，联邦参议院还增设了“欧共体法律草案室”，即欧盟事务委员会的前身——“欧洲室（EG-Kammer）”。各州也为了协调它们的欧盟政策、增强谈判能力，成立了专门的协商机构——“欧洲部部长常务会议（EMK）”。然而，仅仅通过联邦议院立法以及联邦与各州协议的形式确认的参与权，是否符合基本法所构建的分权秩序受到质疑。有学者认为，《单一欧洲法令批准法》第2 条第3 款的规定违反了基本法，是一种“对宪法上联邦政府职责的介入”，使联邦参议院与联邦政府之间的分权不复存在[15]。

（二） 联邦与各州欧盟事务参与规范的形成

《马斯特里赫特条约》的签订，为各州要求在基本法中纳入有关欧盟事务参与的规范，从而将《单一欧洲法令批准法》确立的欧盟事务参与制度进一步正当化提供了契机。当时的联邦政府，即科尔（Helmut Kohl） 政府希望以基本法第24 条为基础通过《马约》。在与科尔政府的谈判过程中，以巴伐利亚州（Freistaat Bayern） 为领导的各州提出加强自身欧盟事务参与权的要求。各州认为，《马斯特里赫特条约》已经突破了欧共体原有的界限，在现有的宪法基础之上批准该条约将会侵蚀和破坏它们的国家属性。因此，必须修改基本法，实现各州对欧盟事务更为广泛的参与。在此背景下，《第38次修改法律》对基本法第24 条第1 款进行了修改，规定“各州可以在自身管辖范围内，经过联邦政府批准，将主权让渡至有关国际机构”。这表明，德国向欧盟让渡的“主权”，不仅来自联邦，也来自各州。确认并扩大各州在欧盟事务当中的参与权，也因此具备了基本法上的依据。

关于联邦政府、联邦议院和参议院以及各州政府在欧盟事务中的参与权限、程序规范，在《第38次修改法律》修订的基本法中占据了较大篇幅。不仅如此，1993 年3 月12 日联邦议院和参议院又通过两项立法——《联邦政府与联邦议会关于欧盟事务的合作法》《联邦与各州关于欧盟事务的合作法》⑳，专门针对上述问题作出了详细规定。1993年10 月29 日，联邦与各州政府进一步签订了《关于欧盟事务合作的协议》。德国联邦与各州之间的欧盟事务参与制度就此确立。具体包括以下几点：

第一，联邦参议院在欧盟的话语权得到扩展。在《单一欧洲法令批准法》的框架下，联邦参议院仅仅享有针对欧盟事务向联邦政府“提出意见”的权力。而基本法的此次修订，一方面加强了联邦参议院的意见对联邦政府的约束作用，另一方面还为联邦参议院通过其他途径影响欧盟决策提供了可能。首先，联邦政府对联邦参议院负有“及时报告义务”。报告的内容包括但不限于欧盟机构向欧洲理事会提供的信息、有关会议记录及会议决定以及联邦政府向欧盟提出的倡议、声明、评论等在内的文件。其次，联邦参议院的“意见”将受到更为密切的关注。只要是有关联邦参议院自身或各州的管辖事项，联邦参议院就有权提出意见并受到重视。即使是在专属于联邦管辖的领域，一旦触及各州的利益，联邦政府就必须听取联邦参议院的意见。另外，联邦参议院还享有对主权移交法律的“批准权”和对欧盟立法的“起诉权”。基本法第23 条第1 款明确规定，联邦“通过制定法律”向欧盟移交有关主权，需要经过联邦参议院的批准。第23 条第1a 款还规定，当发现某项欧盟立法与辅助性原则相悖时，联邦参议院有权向欧盟法院提起诉讼。为此联邦参议院还设置了欧盟事务委员会（Europakammerbilden），该委员会由各州代表组成，专门针对欧盟事务作出决议。

第二，各州除了可以通过联邦参议院参与欧盟事务之外，还获得了一项特殊的“谈判权”。基本法第23 条第6 款规定，如果有关欧盟事务归于各州专属立法的范畴，联邦应当将参与欧盟谈判的权力移交州代表，由州代表就有关事宜同欧盟其他成员国进行磋商。这一州代表是由联邦参议院任命的，并且应当是州政府的部长级成员。但应当注意的是，州代表在与欧盟其他成员国进行谈判之前，应当同联邦政府进行协商并取得一致意见。另外，《关于欧盟事务合作的协议》第4 条第7 款还规定，在谈判权没有移交给州代表的情况下，州代表可以经代表团团长授权，在工作委员会和工作小组发表声明。这一点与上述《单一欧洲法令批准法》的执行决议是一脉相承的。

第三，相对于联邦参议院和各州政府，联邦议院在欧盟事务参与过程中的存在感并不是很高。基本法仅仅针对联邦议院的“起诉权”作出了规定，即就违反辅助性原则的欧盟立法行为，联邦议院也可以向欧盟法院起诉。除此之外，同联邦参议院一样，联邦议院也设置了专门处理欧盟事务的内部机构。但由于联邦议院本身的欧盟事务参与权限就不大，其参与欧盟事务也都是通过联邦参议院来进行，该委员会在实际中并没有发挥太大的作用。

（三） 德国联邦制改革与欧盟事务参与

随着德国基本法中欧盟事务参与规范的纳入，德国各州在欧洲联盟中的话语权越来越强，影响力也越来越大。同时，由于联邦立法权与各州执行权的相对分立，德国联邦与各州在参与欧盟事务、完成各自任务时必须密切合作，这导致德国联邦制的共治性越来越突出，而各州的自治权却开始被边缘化。于是，以巴伐利亚州为代表的各州提出了扩大自身立法权的要求，这与联邦政府希望借此理清与各州之间权限纠缠的意愿完美契合。2006 年8 月28 日，德国修改基本法，对联邦制作出了大规模的改革。在立法权限方面，联邦的框架立法权被剥离㉑，联邦与各州竞合立法的范围也进一步收窄。各州在教育、环境、司法等方面的立法权得到扩大，必须经联邦参议院批准才能生效的法律进一步减少。此外，为《欧盟宪法条约》在德国的生效作准备，此次基本法修改也涉及了诸多欧盟事务参与规范：

首先，联邦议院向欧盟法院起诉的程序要求进一步简化。依照原第23 条第1a 款，需要有“三分之一议员提案”，联邦议院才有义务针对违反辅助性原则的欧盟法提起诉讼。而此次修改将“三分之一”改为“四分之一”，并允许联邦议院和参议院通过立法对多数表决原则予以变通。这样一来，无论是从提案人数上，还是从表决要求上来讲，德国联邦议院向欧盟法院起诉的程序都得到简化。

其次，联邦参议院所设欧盟事务委员会的议事规则进一步完善。《第38 次修改法律》中新增的第52 条第3a 款，在规定欧盟事务委员会的设置时，对各州代表的表决权行使方式作了限制，即“各州职能统一地由出席的议员或其代理人行使表决权”。该项规范在2006 年8 月28 日的基本法修订中被废除。这不仅提高了欧盟事务委员会决议的效率，在一定程度上也意味着各州权力的扩张。

另外，与各州权限扩大的趋势形成鲜明对比的是，基本法第23 条第6 款规定的州代表的在欧洲理事会中的“谈判权”并没有扩大，反而被进一步限制在“学校教育、文化、广播电视”这样几个领域。之所以作此修改，是为了减少欧盟法对各州新增立法权的影响，避免联邦与各州在欧盟事务上的进一步纠缠。

最后，联邦和各州在违反欧盟法财政义务时的责任承担进一步明确。基本法第104a 条新增第6款，规定德国违反超国家法秩序所产生的经济负担，由联邦和各州“依据各自的管辖范围来承担”，但如果这种经济负担是“由于欧盟法作出有关修订造成的”，联邦和各州则按照“15%比85%”的比例承担。第109 条第5 款还进一步明确，如果这种经济负担违反了《欧盟运行条约》第126 条㉒规定的“欧盟财政预算纪律”，则由联邦和各州按“65%比35%”的比例承担。

一体化宪法规范突破了传统宪法规范所调整的国家与公民之间的“二次元”关系，伴随着欧洲一体化的发展，一体化合作组织也被纳入成员国宪法的调整范围，与成员国国家和公民产生宪法关系。这些相互关系都能够在欧盟成员国的宪法条文中找到根据。例如，法国宪法第八十八甲条、葡萄牙宪法第七条、匈牙利第E 条关于向欧洲主动让渡主权权利的规定，支持欧盟行使共同权力。奥地利宪法第一章第二节“欧洲联盟”规定奥地利的联邦政府、总统、国民议会和联邦议会以及各州就涉欧事务在欧洲联盟框架下直接与欧盟产生相关关系。克罗地亚第八章“欧洲联盟”第二节“参加欧洲联盟的机构”同样也对该国的议会、政府、总统等国家机关直接参与欧盟事务作了专门规定。此外，像比利时宪法第八条、保加利亚第四十二条通过规定欧洲议会的直接选举将公民与欧盟这二者直接建立联系。民族国家、欧盟机构、个人都能在欧盟这个多层网状政策共同体中参与一定的问题领域并干预决策的形成。一体化宪法规范是欧洲一体化组织成员国宪法中出现的规范国家与该组织之间关系的规范，它调整的主要是国家与国际组织、国家机关与国际组织、公民与国际组织之间的相互关系。这类规范不同于传统意义上的宪法规范，因为传统意义上的宪法规范是调整传统宪法关系的各种规范的总和。它既包括社会、国家与个人之间的关系，也包括国家机关之间的关系。在宪法关系中国家或国家机关始终是重要的参与者。而一体化宪法规范中国际组织成为宪法关系的一方，对传统宪法规范的概念构成冲击。

注释：

①根据《意大利共和国宪法》第117 条第2 款，意大利中央当局在调整本国与欧盟之间关系、规定非欧洲公民避难权等方面享有专属立法权。

②此类欧盟立法以欧盟基础条约为根本依据，是欧盟基础条约内容的细化和具体化，因而被称为欧盟的“二级立法”。参见[德]康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第81-82 页。

③舒曼希望通过“建立一个超国家机构，共同管制德法及西欧的煤钢资源，以图一劳永逸地消除德国军事工业资源。”参见张才圣：《德国与欧洲一体化》，人民出版社2011 年版，第72-78 页。

④1997 年6 月17 日通过的《阿姆斯特丹条约》，将避难、移民、边境检查及民事领域的司法合作规定为“欧共体事务”。自此，作为“第三支柱”的司法与内务合作便只剩下“刑事司法与警务合作”了。

⑤早在1949 年5 月8 日通过的《德意志联邦共和国基本法》中，就有“联邦可以通过法律将部分主权让与国际机构”的规定。参见北京大学法律系：《宪法资料选编（第五辑）》，北京大学出版社1981 年版，第107 页。

⑥该委员会是由联邦议院和参议院共同组建，主要职能是针对“两德《统一协议》第5 条及由于欧盟统一进程的实现而引起的必要的宪法修改”提出咨询建议。

⑦EC，No.775.3，December 1973，p.2.

⑧Report of the ad hoc Committee on a People"s Europe to the European Council，Bull EC Supp.7/85.

⑨根据《欧洲联盟条约》第11 条第4 款及《欧盟运行条约》第24条第1 款的规定，如果认为某一事项是实施欧盟条约所必需的，“来自多个成员国的、100 万人以上的欧洲公民”可提出动议，要求欧盟委员会就该事项提交议案。

⑩1994 年12 月19 日，欧洲理事会针对欧洲公民的市镇选举权发布了专门的实施指令，对于存在特殊问题的成员国，该实施指令可以作出减损适用的规定。

⑪日本学者广度清吾的观点。参见广度清吾：“关于德国统一围绕修改基本法的问题”，《法律时报》1995 年第67 卷8 号。转引自魏定仁、傅思明：《宪法发展简史》，江苏人民出版社2014 年版，第86 页。

⑫德国地处欧洲中部，所有邻国都属于该条款规定的“安全第三国”，通过陆路前往德国的申请避难者几乎完全被排除在外。参见唐艋：“德国难民政策的历史与现状”，《德国研究》2015 年第2 期，第51 页。

⑬ D．O’Keeffe，“The Schengen Convention：
A Suitable Model for European Integration?”，Yearbook of European Law，Vol. 11，No.1，1991，p.199.

⑭根据《欧盟运行条约》 第78 条的规定，“欧洲联盟制定与避难、附属、临时保护等事项有关的共同政策，必须遵循不推回原则（non-refoulement）”。

⑮从1957 年《欧洲共同体条约》开始，欧盟基础条约中就已经存在关于人员自由流动的规定。参见朱晓青：“欧洲一体化进程中人权法律地位的演变”，《法学研究》2002 年第5 期，第140-141 页。

⑯ Protocol on Asylum for Nationals of the Union，the 24th Protocol of Lisbon Treaty.

⑰根据《罗马规约》，只要国际刑事法院向某一缔约国提出引渡请求，该缔约国就必须将被引渡请求人移交至国际刑事法院。参见刘晓农、章成、刘英生：“国际刑事法院请求引渡的依据及法律障碍”，《江西社会科学》2011 年第10 期，第172-173 页。

⑱BVerfG，2 BvR 2236/04 [2005] .有关“EAW 案”的讨论，见本文第四章第三节。

⑲《EAW 框架决定》列举的32 种犯罪包括：恐怖主义犯罪，种族灭绝，人口贩卖，故意杀人及重伤害，非法拘禁及绑架，强奸，猥亵儿童，放火，劫持，诈骗，敲诈勒索，携带武器盗窃，买卖盗脏机动车，非法买卖文物、生长激素、核物质、毒品、武器、人体器官，伪造、变造货币、公文，帮助非法入境，洗钱，腐败，网络犯罪，环境犯罪等等。

⑳BundesgesetzblattI，S.311-313.

㉑原基本法第75 条规定了联邦的“框架立法权”，允许联邦在教育、文化、环保等领域制定立法原则。

㉒根据《欧盟运行条约》 第126 条（原《欧共体条约》 第104条》） 的规定，成员国应遵守欧盟财政预算纪律，避免过度的政府赤字。

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