数字化改革背景下浙江省域国土空间治理探索与实践

徐晓红，邱新忠，张乙志，朱照续

（1.浙江省自然资源厅信息中心，浙江 杭州 310007；
2.浙江省测绘科学技术研究院，浙江 杭州 311100）

国土空间是生存之本、发展之基、生态之要，是国民经济和社会发展的重要物质基础和空间载体[1]。2015 年10 月，党的十八届五中全会首次提出“空间治理”的概念，标志着中国国土空间的顶层设计由管理向治理转变[2]。2019 年5 月，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出构建“四梁八柱”的治理体系[3]。空间治理作为国家治理体系的重要组成部分，已经成为经济社会发展的重要理论与现实内容[4]。国土空间是一个自然环境与人类社会高度耦合的复杂开放系统，空间治理实现路径仍缺乏探索实践的具体案例。浙江省积极探索以数字化引领、撬动、赋能省域治理体系和治理能力现代化，聚焦国土空间治理领域改革，提出以建设省域空间治理数字化平台为突破口，打造空间智治智能底座，构建空间规划、空间保护、空间利用、空间安全四大应用及N个多跨场景的空间治理应用体系；
持续深化国土空间规划、耕地保护、用途管制、资源要素市场化、生态保护修复、灾害防治等方面体制机制改革，推进省域空间精准分析、整体优化、高效利用、依法保护、科学治理[5]。

党的二十大报告明确提出要构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，为空间治理改革指明了方向。浙江省第十五次党员代表大会强调全域推进国土空间治理现代化，打造空间治理数字化改革先行省。浙江省人均耕地面积不足全国人均耕地面积的1/4 且碎片化程度较高，其面临着耕地保护与经济发展、人口变化与资源承载、生态保护与经济发展等矛盾和挑战，亟需以数字化改革为牵引，运用数字化理念、方法和技术，科学合理规划国土空间、统筹重大生产力布局、优化空间资源配置、提升审批落地效能、提高资源利用效率及加强国土空间用途管制[6]。

许多学者对于国土空间内涵的讨论主要集中在国土空间属性、类型、边界范围3 个方面[7]。浙江省在探索实践中，以省域行政区划范围为边界，融合国土空间的属性和类型特征，将治理空间分为自然、人造、未来三大空间。省域国土空间治理则以三大空间为载体，整合山水林田湖草海等物质基础及人员、技术、资金等生产要素，科学布局“三区三线”（即农业空间、生态空间、城镇空间三种类型空间及其对应划定的永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线），健全“四级三类”（即国土空间规划省级、市级、县级、乡镇级四个层次，总体规划、详细规划和相关的专项规划三种类型）国土空间规划体系，实施资源要素优化配置，通过落实最严格的耕地保护政策、推进国土空间用途管制、深化生态保护修复机制等举措，实现在空间结构上协调统一经济活动，推动形成国土空间开发保护新格局[8]，促进自然空间山清水秀、人造空间绿色高效、未来空间整体优化。

省域空间治理是一个全方位、一体化的综合体系，强调治理主体的多元化、治理理念的现代化、治理方式的精细化、治理手段的智慧化及治理体制的法制化[9]。根据《自然资源部信息化建设总体方案》《浙江省数字化改革总体方案》有关要求，本研究坚持政府、市场、社会等多方参与的治理主体，聚焦人与自然和谐共生的治理理念，围绕相关的九大核心领域，把握“三融五跨”（即技术融合、业务融合、数据融合，跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务）推进路径，运用科学化、精细化、协同化的治理方式和数字化的治理手段，制定问题清单、场景清单、改革清单。通过“V”字模型技术方法，构建业务协同和数据共享模型，以数据流改造提升业务流、决策流、执行流[10]，设计建设省域空间治理数字化平台，开发多类型空间治理数据库、多元化空间治理“一张图”、多用途空间治理工具和多应用空间治理场景。同时，将实践成果规范化、标准化、制度化，形成高水平保护、高质量保障、高效率利用、高效能治理的整体智治体制机制。

4.1 设计原则

（1）赋能改革，以用促建。坚持需求导向，强化平台建设的针对性和有效性，围绕堵点、难点问题，聚焦政府关注、群众关切的重点应用，研发平台功能，开展场景建设。

（2）统筹谋划，协同推进。按照全省“一盘棋”理念，杜绝各自为政、功能重叠、低水平重复，实现空间服务尽汇聚、平台之外无服务。强化多跨协同、省市联动、内外网一体推进。

（3）集约高效，共享共治。坚持应统尽统原则，整合已有的系统功能，鼓励多方参与、共优共创，助力构建“平台共用、场景共建、空间共治”的新格局。

4.2 总体框架

在“一库一图一箱X场景”总体框架基础上，依托“浙里办”“浙政钉”和浙江省一体化智能化公共数据平台，搭建“四横四纵”体系，形成全面覆盖空间治理的业务应用、应用支撑、数据资源和基础设施体系以及保障平台运行的政策制度、标准规范、组织保障、网络安全体系，如图1 所示。综合集成各地各部门数据资源、工具组件和应用场景，对外统一提供智能服务。

图1 浙江省域空间治理数字化平台总体框架

（1）基础设施体系。主要包括政务网、感知网、视联网及相应运维保障，结合部分数据保密需求，依托政务内网为用户提供基础设施服务。

（2）数据资源体系。聚焦“一库一图”，按照共建共享模式，有效整合省域范围空间关联数据，包括空间治理基础数据仓、知识库、算法库、规则库、模型库、指标库及空间治理“一张图”，为应用场景提供统一的底座支撑。

（3）应用支撑体系。梳理核心业务通用与协同需求，研发建设空间关联、空间定位、空间分析、空间评价、空间孪生等智能化工具组件，提供空间感知、监测判断、分析评价、预测预警、战略目标管理五大能力支撑。

（4）业务应用体系。聚焦空间治理核心业务，建设空间规划、空间保护、空间利用、空间安全四大应用，接入跨领域、跨业务、跨层级的应用场景，通过应用融合，形成治理集群效应，完善平台生态，提升治理效能。

（5）政策制度体系。深化国土空间规划、耕地保护、自然资源产权制度等领域改革，构建完善国土空间治理改革相关法规政策、体制机制，全面推进业务流程优化、制度重塑、系统重构。

（6）标准规范体系。统一规范空间治理活动中的数据管理、场景接入、工具开发等过程，制定相关数据规范、技术规程，推进标准规范贯彻落实。

（7）组织保障体系。构建责任体系，明确各级各部门职责分工，强化工作机制，组建工作专班和技术专班，实行例会制度，完善激励机制，形成良好氛围。

（8）网络安全体系。严格落实等级分级保护要求，建立关键信息基础设施安全保护体系，提升网络安全防控能力[11]。

4.3 部署架构

本文遵循数字化改革“改革+应用”模式，在“一库一图一箱”的数字智能底座基础上，构建空间规划、空间保护、空间利用、空间安全四大应用和X个多跨场景的应用体系，遵循“全省统一平台、省市两级空间服务、省市县三级数据仓”的要求[12]，开展系统部署，实现省市县三级贯通。应用场景可根据实际工作在乡（镇、街道）及村（社区）等基层网格应用落地。

5.1 一体协同、智能高效的“空间数字底座”

浙江省域空间治理数字化平台通过空间数据全量归集、多元技术融合应用、思维模式系统重塑，提升数据穿透力、智能判断力、平台支撑力，实现空间感知监测全域化、分析评价精准化、保护利用智能化。目前，已协同45 个省级部门，归集3 亿条空间数据，形成1 200 余个覆盖自然、人造、未来空间的图层，并实现全域空间图层在线叠加分析的可看、可查、可算、可判、可享功能，研发上线40 多个治理工具，为全省260 多个应用提供统一、权威、精准的支撑服务。

5.2 空间治理的浙江方案

浙江省提出空间治理方案[13]，搭建以多规合一为引领、空间高水平保护为优先序、空间资源高效利用为重点、空间安全为保障的空间治理业务逻辑。

（1）空间规划应用。贯彻国家关于“多规合一”的重大决策部署，聚焦空间规划协同和城市风貌提升核心领域，集成涉及发展和改革、自然资源等相关部门的“产业布局空间协同”“专项规划编制审批”等场景，实现各级各类国土空间规划编制、审批、实施、监督、评估、预警全业务流程协同管理，促进规划共谋、蓝图共绘、底线共护、实施共管、成果共享[14]。

（2）空间保护应用。紧扣“基本建成美丽中国先行示范区”和落实最严格的耕地保护制度，以耕地保护、生态保护和文化遗产保护为重点，集成“耕地智保”“土地综合整治”“文物资源保护”等多部门的相关场景，建立源头保护和全过程、全链条闭环管理机制，夯实数量、质量、生态“三位一体”保护的政治责任，统筹推进国土空间整体保护、系统修复与综合治理。

（3）空间利用应用。以重大产业保障、基础设施实施、公共设施配置为重点，探索建立涵盖要素保障、土地供应、空间效益等信息的“三本账”，集成“有效投资e本账”“浙地智管”“浙地智用”“浙里建”等涉及发展和改革、经济和信息化、自然资源等相关部门的场景，赋能空间资源精细化管理，提升资源节约集约利用水平。

（4）空间安全应用。全面贯彻总体国家安全观，围绕自然灾害风险预警防控、城市生命线保障、土壤、能源及公共空间安全等领域，落实安全保障的空间布局和防控要求，集成涉及生态环境、应急管理等相关部门的“地灾智治”“海灾智防”“浙里净土”“防汛防台”等在线场景，不断强化安全保障体系建设，提升抵御自然灾害应对能力，增强省域国土空间安全韧性。

5.3 空间治理“制度+理论”体系

（1）制度成果。省级层面出台《关于深化国土空间治理改革全域推进国土空间治理现代化的意见》《关于跨乡镇开展土地综合整治试点的意见》《关于加强生态保护红线监管的实施意见》等系列文件，印发《浙江省域空间治理数字化平台管理办法（试行）》《浙江省国土空间专项规划管理办法》。

（2）理论成果。在《学习时报》《中国自然资源报》《浙江日报》等报纸和其他新闻媒体发表30 余篇文章，编制《浙江省地质灾害“风险智控”理论与实践》等专著。

（3）体制机制。建立了“空间账簿+”治理机制、“人防+技防”保护手段，创新了项目“空间适配”工作机制，落实了“项目跟着规划走、要素跟着项目走”等创新举措，加快推动土地、海洋、矿产等保护和管理向多目标统筹平衡的国土空间治理跨越转变。

（4）标准规范。编制《省域空间治理数字化平台数据管理规范》《省域空间治理数字化平台数据归集和治理规范》等标准规范，推动空间数据资源一体化归集、治理、应用、共享，以制度化、标准化促进空间数据管理规范化。印发《省域空间治理数字化平台工具管理规范》，推进工具规范管理。

省域空间治理是循序渐进的过程，需要明确改革需求，强化顶层设计，同时结合新型技术推动工作方式转型转变，建立健全与变革相适应的工作体系，不断推动协同治理和整体智治效能。

（1）加强顶层设计，推动治理需求落地见效。相关部门针对规划编制的不协同、用途管制的不统一、要素利用的不高效和治理方式的不智能等重点与难点，聚焦重大战略部署和民生关注重点，探索多跨协同模式，开展核心业务梳理和流程模式系统重塑，打造全省统一的四大应用，覆盖X个多跨场景，形成空间治理改革清单，推动重大需求转化为重大改革和重大应用。

（2）做好统筹谋划，理清省域空间治理与自然资源部信息化架构的关系。在自然资源部信息化顶层架构下，聚焦浙江省实际和特色需求，围绕“构建精准感知、智慧管控的协同治理体系”新要求，拓展形成省域空间治理应用体系。根据完善自然资源三维立体“一张图”和国土空间基础信息平台的有关要求，探索建立集数据、指标、算法、模型、工具等为一体的空间智能底座。依托云基础设施，建立涵盖政务外网、政务内网和业务专网的云基础设施体系，实现与自然资源“一张网”的纵向贯通[15]。

（3）突出数据管理，强化全省资源共建共享。目前，全省已建立共建共享的一体化空间治理数据资源体系，实现了图数联动。空间数据管理应强化归集能力，构建以实时归集为主的跨层级一体化、智能化数据资源体系，确保“按需归集、应归尽归”；
应强化治理能力，按照“逻辑集中、物理分散、数源负责”的原则，构建数据治理闭环，确保“源头治理、一动皆动”；
应强化安全能力，形成数据分级分类目录，完善服务安全管理体系，确保“分级分类、管用结合”。

浙江省在数字化改革驱动下，充分运用自然资源信息化建设成果，建设省域空间治理数字化平台，统筹设计“一库一图一箱X场景”整体架构，综合集成数据、图层、算法、模型、工具等数字资源，打造了国土空间治理改革的动力源和能力集。坚持集约建设、互联互通、协同联动，构建了以空间规划为引领、空间保护为前提、空间利用为重点、空间安全为保障的协同治理应用体系。探索“空间数字化、数字可视化、协同网络化、治理智能化”的新路径，提高了国土空间科学化、规范化、精细化治理水平。下一步，应加强高性能算法模型研究，探索自然资源核心业务指标与经济指标、行业发展、区域发展的关联关系，深化应用场景多跨协同能力，构建跨层级、跨部门、跨主体的技术标准、实施机制、法律法规，为空间治理体系和治理能力现代化提供浙江省实践经验。

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