新能源汽车产业扶持政策绩效评价指标体系构建

余黎峰, 赵梦瑶

(中原工学院 经济管理学院, 河南 郑州 450007)

2018年9月印发的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确提出,将政策实施纳入绩效管理,打破财政资金分配固化现象,从效率和使用效益方面优化财政资源配置[1]。新能源汽车产业发展是节能环保大背景下我国迈向汽车强国的关键,为实现可持续性发展,我国制定了一系列扶持政策。扶持政策的落地将大额的财政补贴、补助资金引入了新能源汽车产业。根据经济观察网相关数据统计,截至2020年,国家对新能源汽车补助资金高达1 486.59亿元。2022年财政部发布的《关于提前下达2023年节能减排补助资金预算的通知》中对近3年新能源汽车产业补助资金的汇总,共安排约190亿元资金。如此高额的财政补助、补贴资金是否发挥了扶持政策效益,需要进行产业扶持政策绩效评价,以衡量资源的使用水平,杜绝或减弱资金配置不合理现象,为后期政策的修订或者退出提供决策参考。

政策绩效评价在我国是新兴领域,理论和实践都不够成熟。本文立足新能源汽车产业这一特定领域,试图从理论和实务角度,对该领域的扶持政策进行绩效评价指标体系的优化,以期对政策绩效评价理论和实务提供一定的参考。

1.1 委托代理理论

委托代理理论本质上是为了解决因所有权和控制权分离产生的的代理问题。政策制定和实施的过程存在多种形式的委托代理关系,一方面纳税人通过纳税委托政府提供社会运转所必需的公共产品,另一方面国家政府部门作为委托人,将财政资金分配到各级政府去服务和发展各项事业。根据委托代理理论,代理人要以委托人的利益实现作为行为追求,而代理人是否实现受托责任,委托人可以通过外部监管活动来衡量和评价,绩效评价就是其中的手段之一。作为政策制定和推进实施的政府部门,将大额财政资金用于扶持和发展新能源汽车产业,按照委托代理理论,是需要对这些资金的使用效果进行监测评价的。这种绩效评价行为除了履行对社会公众(即纳税人)受托责任,还为后期行为矫正(修改政策或废除政策)提供依据。

1.2 新公共管理理论

新公共管理理论的本质特征是通过积极的管理制度创新来全面增强政府公共管理的有效性。政府不再是一个施令者,而是服务者,纳税人作为顾客,享受政府行为带来的服务。当前新公共管理理论已普遍被政府接受并运用,政府通过财政体制改革,以市场模式对财政管理体制进行完善,更加重视公共产品的质量和政府工作的效率。按照该理论,政府通过制定和实施政策,将大量的财政资金资源分配给新能源汽车产业,需要对财政资金的配置情况进行监督和评价,以确定政府决策的质量,并在此基础上对政府决策(制定和实施政策行为)进行优化和完善,以最大限度地避免政策实施导致的资金分配不合理现象。

综上所述,政策绩效评价结果承担着优化决策的重要作用,因此逻辑上讲,如何进行政策绩效评价又成为其重要作用发挥的关键。按照绩效评价的一般概念,无论哪一层面的绩效评价都应该围绕其最初设定的绩效目标是否实现来开展。因此,针对新能源汽车产业扶持政策的绩效评价基本思路是先确立扶持政策出台和实施的目标,然后围绕其目标实现,按照绩效评价的一般做法,构建绩效评价体系,包括绩效评价指标体系、指标权重、绩效评价方法、打分规则等,以实现对扶持政策的绩效评价。

3.1 扶持政策的目标分析

产业扶持政策是一项公共政策,按照公共政策的相关研究,公共政策始终追求的是公共价值,也即公共政策的实施及政策绩效的产生始终将公共价值贯穿其中。Kelly等的研究提出,公共价值是进行资源合理配置、绩效衡量的一种准则和依据[2]。据此,本文认为新能源汽车产业扶持政策内含的公共价值诉求即是产业扶持政策出台的目标。那么扶持政策内含的公共价值诉求是什么呢?这可从我国新能源汽车产业产生和发展的背景加以分析。

从当前世界汽车产业经济形势上看,新能源汽车已成为汽车产业发展的主力军和推动全球经济可持续发展的关键力量。目前,智能化走向促进了各领域相关技术的融合发展,新能源汽车产业将领域内的新能源和新材料等技术同大数据和人工智能等领域多项技术融合在一起,使汽车从传统意义的交通工具转变为智能终端等,从而带动能源、交通以及信息通信等领域的升级和改造,进一步优化能源消费结构,提升交通体系管理,提高城市运营的智能化水平,对建设清洁美丽世界具有重要意义。因此,发展新能源汽车是我国从汽车大国迈向汽车强国、应对气候变化、推动绿色发展的重大战略举措。由此,快速发展新能源汽车技术,成为产业强国是我国新能源汽车产业发展的当前目标。基于该目标实现的需求,结合我国现实,颁布产业扶持政策是常规做法。因此,逻辑上可以推断,我国制定并发布的所有新能源汽车产业扶持政策的目标均是为了促进产业的快速发展。

现实层面的信息也充分说明了这一点。政策制度方面,国家出台相关战略性政策规划,如2020年《关于印发新能源汽车产业发展规划(2021-2035年)的通知》的主要内容就是总体部署新能源汽车产业发展。数据方面,中国汽车工业协会统计显示,国家从2009年开始截至2022年共出台新能源产业扶持政策278个。随着政策落地,投入新能源汽车产业的财政资金在大幅增长,我国的新能源汽车产业也在迅速壮大。根据工信部公示的推广应用补助资金清算审核报告,2021年应清算补贴资金222.4亿元,补贴资金环比增长了109.54%。

3.2 绩效评价指标体系的一级指标设计

既然产业发展是新能源汽车产业扶持政策的公共价值诉求,那么按照绩效评价的一般程序,对扶持政策进行绩效评价就需要围绕该目标的实现去思考和设计评价指标。那么,什么样的指标能作为产业发展的标志性指标呢?标志性指标的确定本质上就是确定评价指标体系的一级指标,至关重要。

产业发展理论认为,任何产业都要顺从一定的演化规律,基本的演化路径为新兴产业到成熟产业。评价一个产业处于什么状况,常用的模型是产业成熟度评价模型。该模型有两个维度,一个是产品成熟度,一个是市场成熟度。其中产品成熟度包括技术成熟度和制造成熟度,市场成熟度包括市场规模、市场结构和市场潜力。参照上述模型,结合新能源汽车产业的实际情况,本文将新能源汽车产业发展的绩效评价一级指标设置为产业规模、产业技术、产业创新、产业环境和产业国际化5个指标。

3.2.1 产业规模与产业发展

产业发展意味着产业能够吸引大量的人才和资金,会出现企业数量或产品产量等数量上的变化,逐步拥有充分的市场容量。产业规模的概念在规模经济的背景下逐渐深入,主要是指一类产业的产出规模或经营规模。在社会发展中,已经有实践证明,产业规模是衡量产业发展的重要指标之一,王金南等将产业规模作为评价产业发展的一个角度[3],从理论层面说明了产业规模是衡量产业发展的一个关键因素;国家发布的文件《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》,指出要实现的目标中包括壮大产业规模这一要素,从现实层面说明了产业规模在阶段性发展中的影响,反映了产业规模与产业发展的相关性。

3.2.2 产业技术与产业发展

产业发展不但在量上有所体现,质上也应有所提高,使产业变得更加先进,在市场竞争中占据更有利的地位。产业技术是技术演化到产业层面的存在形态,这里是指市场需求中最本质的资源配置手段,实现技术的突破能够得到市场检验,从而为产业带来机会。在社会发展中,已经有实践证明,产业技术是衡量产业发展的重要指标之一。孙理军等的研究结论包括,技术要素对产业发展质量有正向作用[4];孙丽文等在评价产业发展效果时提到了技术要素指标[5],从理论的角度论证了产业技术与产业发展的相关性。《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》中提到提高技术创新能力作为其中一项战略任务,这项文件重在指引新能源汽车产业发展,说明在未来几年的发展规划中,技术水平是反映产业发展一个要素,从现实的角度论证了产业技术是产业发展的一个子目标。

3.2.3 产业创新与产业发展

党的十九大报告强调,创新是引领发展的第一动力。产业创新是一个企业群体的创新集合,这里主要体现在产品创新和市场创新方面,产品创新是企业成功的基础,企业的市场开拓能力是产业创新成功的关键。在社会发展中,已经有实践证明,产业创新是衡量产业发展的重要指标之一。喻蕾在研究中用产业创新的维度来评价产业发展水平[6],从理论的角度印证了产业创新与产业发展之间的关联性。党的十九届五中全会强调把科技自立自强作为国家发展的战略支撑,深入实施创新驱动发展战略,一个国家对于创新的需求如此,何况一个产业。根据中国汽车工业协会数据进行粗略统计,国家出台的众多扶持政策中,涉及研发类扶持政策至少占据一半,从现实角度对产业创新与产业发展的关系进行了佐证。

3.2.4 产业环境与产业发展

产业发展伴随着劳动力和资源的高效利用、行业间的竞争和协同效应等。产业环境是指影响一个特定产业运行和发展的外部因素和条件,这里主要指社会、政治、法律等因素的影响。在社会发展中,已有实践证明,产业环境是衡量产业发展水平的重要指标之一,李文军等提到战略性新兴产业持续发展壮大得益于产业环境的塑造[7],中关村科技园区高新技术产业发展指标体系研究报告中通过创业环境这个一级指标来评价发展水平等[8]。相关研究都从理论的角度体现出了产业环境与产业发展之间的关联作用。《关于印发新能源汽车产业发展规划(2021-2035年)的通知》中提到,融合开放成为新能源汽车发展的新特征,能够极大增强产业发展动力,激发市场活力,从现实角度说明了产业环境与产业发展之间的关系。

3.2.5 产业国际化与产业发展

随着经济全球化的不断深入,产业发展逐渐向国际的方向迈进,各国之间的贸易和投资关系越来越紧密,加大了国际之间的竞争与合作,提高了国际竞争力。产业国际化主要是指企业生产经营国际化所带来的在全球范围内的高度发展。在社会发展中,已经有实践证明,产业国际化是衡量产业发展国际水平的重要指标之一,马继飞等在分析产业发展的过程中,以开放发展作为衡量对外贸易发展水平的指标[9],从理论角度说明了产业国际化与产业发展的关系。《关于印发新能源汽车产业发展规划(2021-2035年)的通知》中提到,产业发展的具体规划包括深化开放合作,增添共同发展新动力,从现实角度论证了产业国际化是产业发展的一项目标。

3.3 绩效评价指标体系的二级指标设计

3.3.1 产业规模指标的设计

从产业经济学的一般理论来看,任何一个产业要实现规模化发展,都必须具备较高的需求收入弹性和较高的生产率上升率。由此可以反向推理,需求和供给能力可以反映一个产业的规模水平。对于新能源汽车产业而言,需求能力意味着产品的销量水平,可以用产值贡献度和应用推广程度来体现。国家出台大量政策来扶持新能源汽车产业,就有许多企业进入此领域,一定程度上提升了供给能力,因此用新能源汽车企业数量来表示。同时有相关研究进行佐证,庞凤芝等对于新零售业高质量发展评价体系中产业规模的指标设计采用了零售业增加值和零售业门店总数[10]。综上所述,可以用新能源汽车产业产值贡献度、新能源汽车应用推广程度和新能源汽车企业数量作为衡量产业规模的指标。具体指标设计见表1。

表1 新能源汽车产业扶持政策绩效评价指标体系

3.3.2 产业技术指标的设计

在产品市场中,由于人类对于产品需求的理性,在一定的时期和区域,高代产品与低代产品共存,但高代产品取缔低代产品是必然的演进定律,技术就是竞争和发展的核心要点。对于新能源汽车而言,其不同类型产品的共性核心技术就是动力电池技术、驱动电机技术和电控系统技术,三大技术并驾齐驱,保卫新能源汽车产业越走越远。同时在现实市场反馈中,安全要素是不可忽视的话题,根据国家应急管理部数据,2021年全国发生电动汽车火灾事故3 000余起,高于传统燃油车,可见新能源汽车的安全性能有待提升。还有制约产业发展的一项关键要素充电桩,充电桩技术作为基础设施建设的核心,与产品技术构成完备的技术系统相辅相成。综上所述,经过合理划分,可以将动力电池性能、驱动电机性能、电控系统性能、安全性能和充电桩性能作为衡量产业技术的指标。具体指标设计见表1。

3.3.3 产业创新指标的设计

国家经济发展的历程已经证明,单纯靠技术引进实现经济腾飞是不现实的,只有自主创新才能从根本上解决经济发展问题。从发展经济学的角度,技术跨越式的创新发展已经由产业技术指标体现出来,而产品和市场的维度则由产业创新指标来体现。张琳等对数字经济核心产业创新能力评价指标的构建,采用科技活动人员占比和每万人发明专利授权数来衡量创新能力[11]。站在新能源汽车产业的角度,产品创新的新颖程度较大程度上决定其市场竞争力的大小,而所研发产品的创新情况也能够从专利体现出来。专利的产出必然伴随着巨大的资金投入,国家扶持新能源汽车发展也必然针对创新投入大量资金,创新投入的强度不但代表着国家对产品创新的重视程度,同时对衡量产业创新能力也有直观的体现作用。根据创新理论的观点,企业家是创新的领军人,那么简单推理就可得知科研人员就是创新的主力。同时,参考中华人民共和国科学技术部出台的《中国企业创新能力评价报告》,借鉴评价指标体系中的创新经费、创新人力和知识产权创造指标,可将新能源汽车授权专利情况、科研人员占总从业人员比例和R&D经费投入强度作为衡量产业创新的指标。具体指标设计见表1。

3.3.4 产业环境指标的设计

与传统产业相比,高新技术产业在空间使用上更为有利,最典型的特征就是产业集聚。经济地理学观点认为,产业集聚就是不同区域之间经济地理因素的差异而导致的规模收益现象。而新能源汽车产业作为政府主导下的高新技术产业,导致了经济地理学的无效性,产业集聚是高新技术产业发展的便捷和快速通道。新能源汽车产业拥有较为完整的产业链,空间特征也较为明显,因此集聚环境和消费环境能够有效衡量此类高新技术产业的产业环境水平。同时,参考王立非等对语言服务环境竞争力指标的设计,其中包含区域GDP增长情况、区域人口环境现状和区域教育环境现状等指标[12],结合新能源汽车产业自身环境特性,经过逻辑推理和细致地划分,可将产业集群规模化水平、产业链稳定性和企业营商环境作为衡量产业环境的指标。具体指标设计见表1。

3.3.5 产业国际化指标的设计

美国发展经济学家纳克斯在“贫困的恶性循环”理论中提到,要用供给创造需求,发挥政府作用,逐步扩大产业发展的市场需求,创造有利的市场条件。国内市场虽是产业发展的第一推动力,但不能完全依赖它,需立足于全球市场,将此循环变大,渐进式成长。新能源汽车产业作为国家扶持的战略新兴产业,在国际市场有需求的大背景下,其产业的国际化发展已经成为不可避免的发展模式之一。公丕明在对新能源汽车产业国际竞争力的影响因素进行分析时,提到要占据更多的市场份额[13]。从收益和规模的角度,经过细致划分,新能源汽车出口贡献度、新能源汽车出口增长情况、新能源汽车国际市场占有率和国际合作程度指标可以很好地反映产业国际化发展。具体指标设计见表1。

全面实施预算绩效管理对政策绩效评价提出了新要求,新能源汽车产业作为扶持发展的代表性产业之一,需要构建扶持政策绩效评价指标体系来丰富政策绩效评价理论实践。基于新能源汽车产业扶持政策实施的公益性,分析并运用公共价值的相关理论知识,将产业发展作为产业扶持政策的政策目标,基于新能源汽车产业自身发展特性,对扶持政策绩效评价指标体系进行规范性构建。需要指出的是,公共政策由于其公共价值的特点,在构建评价指标体系方面本就是一个重大的工程,需要考虑到方方面面的影响,因此在具体应用过程中还需依据实际情况。本文绩效评价指标体系的构建以期起到以点带面的作用,为整体公共政策绩效评价指标体系的构建提供参考。

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