政策工具理论视角下国家体育消费试点城市政策供给特征与实践研究

胡若晨,朱菊芳

(南京师范大学 体育科学学院,江苏 南京 210023)

党的二十大报告指出“以高质量发展为主题,着力扩大内需,增强消费对经济发展的基础性作用”[1]。与此同时,进入新时代以来,国民生活水平得到显著提升,居民消费潜力得到进一步释放。在“社会矛盾转化”的现实背景下,参与体育已成为人民对美好生活向往的基本需求[2]。扩大体育消费规模既是现代城市生活消费的重要内容,也是社会消费水平的重要体现,还是实现体育产业结构优化调整的关键途径和推动中国式现代化进程中体育产业高质量发展的重要抓手[3,4]。然而,受2020年初“新冠肺炎疫情”影响,原本发展势头正盛的体育产业在“十三五”规划的收官之年受到了严重的冲击[5]。为此,国家体育总局于2020年印发《促进体育消费试点工作实施方案》并公布40个试点城市,试点周期为3年(2020-2022年),意在促进体育消费回流和规模扩大,不断增强体育产业发展韧性。政策评价是试点政策实施的必要环节,主要面向政策本身及其实践效果两个方面[6]。政策工具作为实现政策目标的有效手段,是政策文本量化评价的重要方式;同时,政策实践效果也是衡量政策设计科学性以及优化政策文本的依据所在。如何科学选择、配置与优化政策工具箱以实现试点目标并根据试点成效推广试点经验是现阶段的重要议题[7]。既有研究在体育消费试点城市发展现状与推进策略[7]、体育消费政策实践与工具特征[3,8]等方面的成果颇丰。基于此,本研究从体育消费试点城市政策文本入手,对政策工具特征与部分城市的实践成效进行分析,根据政策供给与实践局限提出建议,拟为“十四五”时期试点城市建设的政策优化提供参考。

1.1 研究样本说明

政策文本所属城市选取源于体育总局《关于公布国家体育消费试点城市名单的通知》,在“北大法宝网”、各试点城市人民政府、体育局网站对政策文本进行检索,筛选依据为:①基于试点周期的时效性原则,将政策颁布时间截至2021年12月31日;②政策类型为专项性的“体育消费试点城市工作(实施)方案/工作要点”。初步确定政策文本范围后政策文本的直接相关性、全面性、权威性、可比性原则,共清洗筛选出28份政策文本。(见表1)

表1 政策文本信息汇总

1.2 内容分析法与政策工具

内容分析法是一种对传播内容进行客观、系统以及定量描述的研究方法,并广泛运用于社会科学领域的研究,其是通过对问题的定性假设,对研究对象开展定量统计分析,以此得到具有统计数据支撑的定性结论[9,10]。内容分析法在本文中的运用主要通过政策工具对政策供给特征和实践成效进行全景扫描。政策工具是政策制定者为实现政策目标而采取的政策干预,其维度划分与科学设计直接影响政策目标的实现[11],其划分方式采用学界通用的由Rothwell&Zegveld提出的供给型、环境型和需求型三大维度[7,8]。其中,供给型政策工具是指以人才支持、要素保障、设施建设等方面直接供给推动试点城市建设。包括:配套服务与设施、消费供给、资金支持、人才支持、土地保障等具体维度。需求型政策工具是指通过政府购买、公私合营等方式引导体育消费需求调整,给予社会、市场、消费者等明确的方向指引并协调相应资源整合,改善外部不确定因素的影响,包括:鼓励引导、宣传推广、品牌示范、政府购买、公私合营等维度,拉动试点城市建设,不断提升体育消费韧性和市场主体活力,发挥支撑力作用。环境型政策工具是指通过法规管制、金融支持等方式为推进试点城市有序建设提供良好的发展环境,包括:目标规划、管理措施与机制、金融支持、法规管制、财税优惠等维度。(见图1)

图1 体育消费试点城市政策工具维度划分

首先,试点城市的建设水平与经济实力、资源优势等因素呈正向关联。一方面,28座试点城市分布在全国17个省市自治区,沿“胡焕庸线”呈区域凝聚、梯度差异的特征,即“南多北少、东多西少”,覆盖长三角、长江中游、成渝等10余个人口密集、设施完善的城市群。另一方面,从城市经济实力看,依照城市经济实力分类标准,以GDP 总量5 000亿元、15 000亿元为代表的经济体量,作为小型、中型和大型体育消费试点城市的分类线,首批试点城市多为中西部的“中、小型”城市和人均GDP“平均、欠发达”地区,发达地区的城市较少[7],一定程度上也看出试点政策供给在践行“共同富裕”理念,加快助力中国式现代化进程中体育强国建设的价值优势,希冀在“城市群”“都市圈”的区域一体化战略背景下,通过制度创新、业态融合的试点引领与辐射效应,加快打造体育消费城市的典型样板和新区域体育消费增长极。

其次,进一步借助NVivo 12软件对政策文本内容进行编码并统计政策工具使用情况。为便于编码,除政策文本中的“建设目标”和“保障措施”内容按照“编号—章节—条款”的形式编码,其余内容均按照“编号-条款”的形式。依照政策工具理论认为,当某种政策工具使用比重明显偏低时,其发挥的实际效果以及其与其他政策工具的协调性会大大降低[8]。从表2数据看,通过对28个政策样本进行政策工具编码统计,共计整理出879条政策工具信息。其中,供给型政策工具共计393条,占比44.71%;需求型政策工具261条,占比29.69%;环境型政策工具共计225条,占比25.6%。说明当前我国体育消费试点城市政策以供给型政策工具为主,其又以消费供给为政策“主导”,需求型政策工具次之,环境型政策工具使用相对薄弱,政府制定政策时的政策工具偏好明显,且政策体系并未充分展现科学合理性与整体协调性,具体如下。

表2 体育消费试点城市政策工具统计

2.1 供给型工具占据“主流”,明显倚重消费产品供给

供给型工具占据“主流”,对激发消费潜力和扩大消费规模发挥直接作用。从内部看,明显倚重消费供给,占比42.49%,以赛事、健身休闲、“体育+”等参与型服务产品为主,兼顾体育用品等实物型产品以及“夜间体育消费”等新型服务产品。二是配套服务设施占比33.08%,涵盖全民健身设施、智慧体育场馆、体育产业的相关配套设施、体育特色小镇、户外运动休闲设施等多元化的实体消费载体以及智慧全民健身服务平台等线上载体,满足全人群消费需求。三是人才支持占比9.92%,资金支持占比7.89%,土地保障占比6.62%,主要通过加强对于教练员、运动员、科研人员(专家智库)等人才引进、“产学研”协同培育与扶持,加大专项引导资金、体育消费券等“公共财政+金融投资”相结合的方式对于体育市场投入力度,出台“金角银边等用地规划与使用办法”等政策强化体育消费基本要素支撑,但内容上缺乏执行过程和效果评估的细则说明,落地效果待进一步增强。

2.2 需求型工具“鼓励引导”作用持续性偏弱,配套内容缺位

需求型工具“鼓励引导”作用持续性偏弱,配套内容缺位。从内部看,一是鼓励引导占比49.04%,品牌示范占比21.46%,通过品牌赛事、示范基地(项目)打造为契机,鼓励引导企业、社会组织等主体参与体育消费产品研发、供给等环节。二是宣传推广占比15.71%,通过加强与全媒体合作,营造深层次的全民健身氛围以及对试点经验的宣传报道,打造体育消费的城市品牌。三是政府购买占比7.66%,公私合营占比6.13%。作为“执行配套”性政策工具而言,使用比例过低,多数城市仅提出要“扩大政府购买服务的范围”和建立购买目录等方向性指引,在体育场地设施建设运营、优质体育赛事举办、大众健身技能指导等方面的政府购买服务目录与细则、公私合营项目实施细则等方面整体缺位,不利于后期政策精准落地与有效执行,一定程度上容易影响市场主体积极性以及政策引导和激励作用显现。

2.3 环境型工具内部协调性不足,“管治”特征凸出

环境型工具使用相对薄弱,且内部协调性不足,“管制”特征凸出。从内部看,一是管理措施与机制最多,占比57.78%。重点针对行业标准制定与完善、具体管理措施优化、体制机制改革等内容,反映出“自上而下”的“管治”制度惯性。二是目标规划占比12.44%,但多为人均体育场地数量、产业消费规模等宏观目标,少有政策实施绩效等微观目标,不利于后期统计评估和政策优化完善。三是金融支持和财税优惠作为激发市场活力的根本保障,供给短板明显,分别占比10.67%和8.44%,以信贷金融优惠和税收、水电气费优惠等方向性指引为主要内容,缺乏精准落地实施的细则说明。四是法规管制是规范政府、市场、社会等主体行为,保障消费者权益,优化消费环境的法治依据,占比10.67%,主要覆盖市场秩序规范、监管等方面,缺乏产品标准、消费者维权等内容;且从内容看,仅为“加强体育消费市场规范、保障消费者权益”的方向性指引,缺乏具体执行的依据与实践说明,不利于营造“法治化、标准化、市场化”的体育消费营商环境。

通过检视试点实践成效,有利于优化政策设计,加快推进体育消费城市建设。具体包括以下3个方面。

3.1 “体育+”多业态融合发展,推动服务产品多元供给与提质升档

各试点城市间资源禀赋虽存在差异,但均以“体育+”融合发展为重点,打造新消费场景,激发大众消费热情。如三明市依托“林深水美”的生态资源优势,打造体医、体养、体旅等业态融合消费场景;宜昌市依托山水特色资源打造朝天吼等4个漂流休闲区、100条特色户外线路、13家露营营地和龙舟争霸赛、自然水域漂流赛两大品牌赛事;南京市、合肥市开展“夜间经济+体育”活动。同时,各地遵循“控增逼存”的“城市更新”理念,不断强化体育消费的土地要素保障,完善体育设施布局专项规划(如金华市),支持利用绿道、金角银边等存量空间改扩建以实现“传统场地多元消费场景化”。如新余市通过招商引资共计投入4 500余万元改扩建成城南全民健身中心、仙女湖凤凰湾运动休闲特色小镇[1]。此外,以体育竞赛表演业和健身休闲业为核心抓手,各城市因地制宜加快培育各级各类品牌赛事,完善赛事体系,不断丰富大众健身消费需求。如:遵义基于“红色文化”的IP,打造“红色文化+体育”的品牌赛事,举办中国女红军之路半程马拉松等;合肥市举办“端午龙舟赛”、“元旦越野赛”等全民健身特色赛事活动。

3.2 顶层设计引领体制机制“放管服”改革,实践层面仍需细化完善

体制机制的“放管服”改革是试点工作有序推进的必要保证,各城市均提出成立多部门协同的试点工作领导小组,并从体育协会实体化改革、体育事业单位分类改革(如南昌市将6家体育事业单位重组合并为2家综合型事业单位)、场馆“两权”分离(如宁波市于2021年将体育中心场馆交由第三方委托运用以提升运营效能)、赛事审批流程优化、市场监管方式改革、跨域协同联动、消费数据统计与评估工作改革等,但在实践过程中多数城市缺乏如南京市关于完善《社会力量举办体育赛事资助管理办法》、建立赛事审批服务部门联动机制、制定常态化城乡居民体育消费统计调查机制和消费指数的实践说明以及如三明市出台《三明市推进国家体育消费试点城市建设工作绩效考核办法》,建立绩效评估机制,强化过程监管、实时跟踪、逐年对比、及时改进;绍兴市公布其2020-2021年居民体育消费调查报告等实践举措[7],导致改革设计“付之阙如”,不利于进一步激发城市体育消费潜力,扩大体育消费规模,壮大体育消费人口。

3.3 多措并举扶持培育市场主体,政策落地精准性待提升

各试点城市从资金、人才、财税、金融等要素方面加大对市场主体的扶持和培育力度,包括设立体育产业专项资金、完善政府购买公共体育服务目录和品牌赛事目录、高层次人才引进、体育消费集聚示范区建立、财税金融优惠、体育消费券发放等方面措施。如西安、南京等城市积极开展体育产业的“政银企”对接活动,为体育企业提供综合性的招商和融资服务;绍兴市每年安排发放3 000万元的体育消费券等。但总体而言,在政策具体落实过程中由于缺乏实操机制和相应的管理办法,仅有金华、南京、南昌等少部分城市出台如《金华市体育协会扶持办法》、《南昌市体育消费券配送实施办法》等文件;且未能因地制宜根据城市产业结构与要素禀赋制定特色差异化的品牌示范项目梯度培育发展目标[7],导致体育企业纾困和优惠帮扶举措流于文本层面,对于中小微企业而言,水电气、财税、金融等优惠政策未能得到落地普及。

3.4 营造深层次体育健身健康氛围,多渠道培育“全人群”体育消费群体

各试点城市将“营造健身健康氛围,壮大体育消费群体”作为重要任务。首先通过新媒体、明星引领等渠道加强群众体育运动以及健身健康知识宣传引导,营造深层次体育运动氛围。如:南京市创建“南京体育”、“南京全民健身微服务”等微信公众平台用以实现全民健身咨询传播(科学健身大讲堂专栏)以及体育场地公共服务查询、器材管理等功能,推动全民健身蔚然成风,以助力更高水平的全民健身公共服务体系和体育消费试点城市建设。其次,如金华、宁波、嘉兴、苏州、常州、三明、成都等城市均提出要以“体教融合”为切入口,提升学校和社会机构的体育培训、体育教育水平,学校体育要以“学会、勤练、常赛”为核心理念,实现青少年学生每人熟练掌握1—2项运动技能,扩大并夯实体育消费人口基础;同时,积极开展各类群众性体育活动,丰富节假日全民健身赛事供给。如:成都市按照“月月有主题、周周有赛事、天天有活动”的原则,在2022年打造“天府绿道健康行”“社区运动节”品牌健身活动4 500余场。此外,各城市还不断提升体育社会组织活力和社会体育指导员在健身指导、健康知识服务等方面的专业化水平,进而实现将大众“积极参与健身”内化为“主动参与体育消费”的习惯养成。

4.1 结论

4.1.1 政策文本基本符合“目标明确、依据充分、权责清晰、方案科学”的制定要求,涵盖“政社市民”多元主体,在供给型、需求型和环境型政策工具的推动力、拉动力和支撑力的多重作用下保障试点城市有序建设。

4.1.2 政策文本设计中供给型工具占据“主流”,明显倚重消费产品供给;需求型工具“鼓励引导”作用持续性偏弱,如财税、金融、人才、土地等配套保障的实操性内容缺位;环境型工具内部协调性不足,“管治”特征凸出。

4.1.3 政策实践成效与问题包括:“体育+”多业态融合发展,推动服务产品多元供给与提质升档;顶层设计引领体制机制“放管服”改革,实践层面仍需细化完善;多措并举扶持培育市场主体,政策落地精准性待提升;营造深层次体育健身健康氛围,多渠道培育“全人群”体育消费群体。

4.2 建议

4.2.1 平衡供给型、需求型和环境型工具的使用比例,进一步强化政策的科学性与协调性。因地制宜结合区域资源禀赋分级分类加强业态创新、体制机制完善等“共性”内容设置,出台如:发展冰雪(如:大连市、长春市)、海洋(如:大连市)、水上(如:厦门市)、康养、户外、“AI+体育”、夜间体育、“她经济+体育”等特色消费的政策内容供给,不断优化消费业态布局,打造多元差异化的体育消费集聚区和产品集合。

4.2.2 持续深化体制机制“放管服”改革,健全试点工作联席会议、行政事务审批、第三方动态化体育消费数据统计与绩效评估、跨域协同联动等制度体系和实操细则,完善政府购买公共体育服务目录;同时,健全市场监管、服务产品标准、反垄断竞争等方面的法律法规完善、增补与细化工作,落实好《体育市场和名单管理办法》,强化“信用监管”“数字监管”的理念共识,推动体育消费市场诚信体系建设,并重点关注高危性体育项目的安全监管,营造安全、公平、诚信的营商环境,建立“亲清”的政商关系,实现由“管治”向“法治”和“共治”方向转变。

4.2.3 以“精准落地和持续有效”理念完善细化财税、金融、人才、土地等方面保障政策与实施办法,加大市场要素供给,推动传统运动空间向体育消费空间转换,切实帮助企业纾困,引导社会力量参与体育消费领域的投融资活动。同时,以“国家体育产业示范基地”建设为契机,分级分类完善体育市场主体培育政策内容;并顺应“数字经济”时代的发展趋势,增加“体育企业数字化转型”的相关引导性与保障性政策内容设置,鼓励企业“上云用数赋智”[12],放大政策的激励功能。

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