郭胜习
(湖南师范大学法学院,湖南 长沙 410081)
2021 年 6 月中共中央出台的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)指出,“法律执行和实施仍是亟需补齐的短板,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。”(1)参见《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》[EB/OL].(2021-08-02)[2023-10-20].https://www.gov.cn/zhengce/2021-08/02/content_5629060.htm.检察机关加强法律监督职能,既是当前面临的政治任务,也是履行我国宪法规定的法定职责。就行政检察而言,《意见》强调全面深化行政检察监督,行政检察的职能在原来基础上增加了三项:非诉执行监督、行政违法行为监督、行政争议实质性化解,这意味着检察机关开展行政检察工作,面临着更多的监督任务和更高的履职要求。与此同时,检察机关开展行政检察监督工作,还需要面对法院行政诉讼案件一审集中管辖改革带来的一系列问题。
本文在全面深化行政检察、法院行政案件一审集中管辖改革的双重背景下,提出行政检察一体化监督机制建构。一方面,回应法院行政案件一审集中管辖改革给行政检察监督造成的影响,解决监督机制失衡、异地监督能力不足等问题;另一方面,在提升行政检察监督能力的基础上,进一步讨论行政检察的职能定位和未来发展,助推法治政府建设,完善党和国家权力监督体系。
全面深化行政检察是党中央关于加强法律执行和实施的重大决策部署,是推动国家治理能力和治理体系现代化的重要举措,对完善党和国家权力监督体系,促进行政机关依法行政,监督人民法院公正司法具有不可替代的法治价值。
《意见》出台之后,我国部分省市党委或者人大常委会相继出台了贯彻落实《意见》的相关规定(2)如,2021年12月,湖南省委审议通过了《中共湖南省委关于加强新时代检察机关法律监督工作的实施意见》[EB/OL].(2022-01-27)[2023-10-20].https://www.163.com/dy/article/GUNBFMBH05148UCS.html;2022年5月,中共广东省委印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的实施方案》[EB/OL].(2022-05-17)[2023-10-20].https://news.southcn.com/node_35b24e100d/297dff6620.shtml;2023年7月;江苏省人民常务委员会通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强新时代检察机关法律监督工作的决定》[EB/OL].(2023-07-27)[2023-10-20].http://www.jsrd.gov.cn/qwfb/jyjd/202307/t20230727_556207.shtml.。在全面深化行政检察背景下,行政检察职能进一步扩展,其监督理念、监督范围、监督方式、监督任务等均发生了相应变化,这些变化对检察机关开展行政检察工作提出了新的要求和挑战。
第一,行政检察监督理念发生了深刻变化。相较于以往,行政检察受限于“行政诉讼活动”场域,需要“借道”行政诉讼监督履职,发现行政违法行为,开展“穿透式监督”。在全面深化行政检察背景下,当前的行政检察监督更加注重系统性、过程性和预防性监督。行政检察强化了行政诉讼全过程监督,包括诉前、诉中、裁判结果、诉讼执行监督等,形成对审判权监督的全覆盖,还增加了“行政违法行为监督”,这意味着检察机关可以摆脱原来的行政诉讼监督路径,直接对行政机关的行政活动进行监督。从以行政诉讼监督为中心,转化为直接对行政行为开展监督,行政检察监督工作逐渐从消极监督向积极监督转变,从事后监督转变为注重行政权和审判权运行的全过程监督。
第二,行政检察监督范围进一步扩展。首先,新增行政非诉执行监督。法律的生命在于实施,法律的权威在于执行。然而,实践中部分行政机关怠于申请人民法院强制执行,导致行政决定得不到有效执行,损害国家和公共利益,减损法律权威和公信力。对此,检察机关需要与法院、行政机关形成合力,积极开展非诉执行监督活动,共同推动解决行政非诉执行难题,确保法律实施执行,维护法律权威。其次,新增行政违法行为监督。行政检察改变了原来以行政诉讼监督为中心,增加了直面行政权运行的检察监督,该项职能对于推动我国法治政府建设,完善党和国家权力监督体系具有重要意义,当前行政违法行为监督已经成为行政检察工作的新增长点,但行政违法行为监督本身的监督领域、职权边界尚未确定,行政检察与司法行政机关、监察机关等其他权力监督主体的分工配合、相互衔接还存在诸多问题尚待解决。最后,新增了行政争议实质性化解。受起诉期限、原告资格、受案范围等制约,部分行政案件没有进入实体审理,行政争议难以获得化解,行政诉讼程序空转问题较为突出。此时需要检察机关利用自身优势,通过公开听证、司法救助、提起抗诉等方式,从实质上、根本上化解行政争议,解决程序空转问题,实现案结事了。
在全面深化行政检察背景下,办案人员面临着继续深化原有行政检察监督职能、拓展深化新增行政检察监督职能、应对行政案件一审集中管辖改革等多重挑战,这些工作任务对行政检察办案人员提出了更高的履职要求。
第一,需要掌握更多的法律法规。行政检察监督业务具有宽泛性、专业性、复杂性等特征,办案人员不仅需要熟悉掌握行政执法、行政审判、诉讼与非诉执行等多环节、多领域的专业知识,还需要具备扎实的行政法学理论功底和行政法治实践经验,检察机关开展行政检察监督工作只有“技高一筹”,才能真正实现精准、有效监督。
第二,需要熟悉行政管理业务特征。行政检察新增了行政违法行为监督职能,检察机关直面行政权开展监督工作,这对行政检察监督工作方式、监督技巧提出了更高要求。如何厘定行政检察监督的广度、深度需要办案人员在法治实践中摸索,行政检察办案人员必须了解和熟悉行政业务特征、行政权运行规律,才能真正做到善于监督、敢于监督。
第三,办案人员综合素质要求更高。行政检察承担着“一手托两家”(3)“一手托两家”是指行政检察既要监督人民法院公正司法,又要促进行政机关依法行政。对于一手托两家目前有不同理解,长期以来行政检察监督主要围绕行政诉讼展开,对行政机关依法行政也限于诉讼中所涉的违法行为展开监督。伴随行政检察公益诉讼的范围拓展和行政检察法律监督职能的强化,行政检察不再局限于行政诉讼活动中,而是开始进入到社会治理领域,甚至有学者提出行政检察应当直接面向行政权进行法律监督,重回宪法对检察机关法律监督机关的定位,赋予检察机关一般法律监督权。参见秦前红、陈家勋.打造适于直面行政权的检察监督[J].探索,2020(6):68-83.的重任,既要监督法院依法行使审判权,也要监督行政机关依法行政,还要承担实质性化解行政争议职责。行政检察监督作为国家权力监督体系的重要组成部分,在履职过程中还要处理好与其他权力监督主体之间的关系。全面深化行政检察,服务大局、司法为民,行政检察办案人员不仅要有扎实的业务素质,还必须具备较强的政治素质。
第四,一体化协作监督的要求更高。全面深化行政检察,不仅是法律监督职能,还涉及行政争议实质性化解,这对检察机关开展一体化监督提出了更高的工作要求。异地实质性化解行政争议需要上下级检察机关、检察机关与所在地法院和行政机关等多个部门进行协调配合,调动各方资源,这对检察机关的一体化监督机制提出了更高要求。与此同时,全面深化行政检察后,行政检察的职能进一步拓展,尤其是行政检察新增行政违法行为监督职能,这对于促进行政机关依法行政,推动法治政府建设,具有积极作用。但是,检察机关开展行政违法行为监督,如何处理与行政公益诉讼监督、司法行政机关的法治督察等其他权力监督机制之间的关系,进而在整体上、宏观上完善党和国家的权力监督体系,需要进一步研究和探索。
为了避免行政诉讼过程中法院受到本地政府不当干预,实现司法公正,解决行政案件分布不均等问题,2013年最高人民法院发布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》,决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作(4)《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》[EB/OL].(2013-01-14)[2023-10-20].https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-5012.html.。2014年修订后的《行政诉讼法》第18条在立法层面确认(5)《行政诉讼法》第18条第2款规定:经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。,目前已有多个省市检察机关出台了关于行政案件集中管辖后法律监督工作的实施方案(6)如2021年5月湖南省人民检察院下发《关于做好人民法院一审行政案件集中管辖后法律监督工作的实施方案》《行政检察一体化办案工作暂行规定》《关于检察机关向异地行政机关提出检察建议工作规定》等3个文件。参见湖南省人民检察院.做实案件集中管辖后的行政检察工作[N].检察日报,2021-09-08(007).青海省检察院制定下发了《关于跨区划受理行政诉讼监督案件的若干意见》,旨在对应省高级法院关于环境资源案件跨行政区域集中管辖和部分法院行政案件跨区划集中管辖的相关规定,进一步强化检察机关对行政诉讼案件的法律监督,确保检察机关依法履行行政诉讼案件同级监督职责。参见李维、王丽坤、陈姝.行政诉讼监督案件跨区划集中受理[EB/OL].(2020-08-27)[2023-10-20].https://www.spp.gov.cn/spp/dfjcdt/202008/t20200827_478005.shtml;河北省邢台市人民检察院为破解集中管辖给行政检察监督带来的种种难题,邢台市检察院探索运行了全市“行政检察一体化审查”办案模式。参见赵义仓、段晓阳.案件集中管辖对行政检察监督的影响及应对[N].检察日报,2021-04-28(007).。根据《行政诉讼法》第93条的规定(7)《行政诉讼法》第93条第2、3款:地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第91条规定情形之一,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。,同级检察机关开展行政检察监督必须相对应作出管辖调整,以匹配衔接行政诉讼案件集中管辖改革。行政诉讼案件一审集中管辖改革,在确保人民法院独立行使审判权、监督依法行政、保护公民的合法权利、维护法制统一等方面发挥了重要作用(8)杨建顺.行政诉讼集中管辖的悖论及其克服[J].行政法学研究,2014(4):3-4.。从数据分析看……在异地管辖案件中,政府败诉率远远高于非异地管辖案件;异地管辖案件当事人的上诉率也比较低……更多的案件当事人服判息诉,反映出一审法院的判决更加公正(9)浙江省高级人民法院课题组.行政案件管辖问题研究——以浙江省行政案件异地管辖为典型展开[J].法治研究,2007(2):44-58.。一审行政诉讼案件集中管辖,打破了原来行政区划地理空间,增强了行政诉讼审判的公平公正,有利于提升司法公信力,具有积极意义,但集中管辖改革也造成了一定的负面影响,对检察机关开展行政检察监督工作带来了一些工作困难。
检察机关作为宪法规定的“法律监督机关”,承担法律运行的整体监督职责。当下行政检察监督主要围绕行政诉讼活动展开,降低了行政检察监督宪法定位,限缩了法律监督功能的发挥。同时,行政检察监督本身还面临着监督碎片化问题(10)秦前红,陈家勋.打造适于直面行政权的检察监督[J].探索,2020(6):68-83.,行政检察监督的职能分离,不利于行政检察的整体监督强化。从行政检察监督整体观来看,检察机关应当赋予一般法律监督权方能够有力承担其“一手托两家”和化解行政争议的工作重任。目前,行政诉讼案件集中管辖地检察机关行政检察职能包括行政诉讼监督、行政公益诉讼、矛盾争议化解、社会治理类检察建议等;被集中管辖地检察机关行政检察职能只保留非诉执行案件监督和行政纠纷实质性化解,造成行政检察监督内部职能相互分离,人为地割裂了行政检察监督机制的整体性,引发了集中管辖地与被集中管辖地检察机关之间的衔接配合问题,给集中管辖地检察院对异地行政机关开展行政检察监督造成了工作不便。
行政诉讼案件集中管辖改革后,集中管辖法院受理了被集中管辖地法院的行政案件,根据同级人民检察院履行法律监督职责的规定,集中管辖地法院对应的同级人民检察院承担了相应的行政检察监督工作。由于法院与检察院行政案件集中管辖不同步,法院在改革过程中没有充分重视行政检察与行政诉讼之间的紧密关联,出现了工作任务不协调问题(11)沈福俊.基层法院行政诉讼管辖制度改革论析[J].东方法学,2014(2):59-64.,部分地区法院完成行政案件集中管辖后,检察机关短时间内无法做好相关衔接工作,尤其是行政检察办案人员力量调配不到位,导致部分集中管辖地同级检察机关的行政检察监督工作负担过载,被集中管辖地检察院则情况相反,出现“旱涝不均”现象(12)赵义仓、段晓阳.案件集中管辖对行政检察监督的影响及应对[N].检察日报,2021-04-28(007).,办案任务与办案人员配比失衡,在很大程度上影响了行政检察监督质效的提升。
第一,被集中管辖地行政检察监督职能弱化。长期以来,行政检察监督承担着“一手托两家”和行政争议实质性化解的工作任务,行政检察监督事项与其享有的行政检察监督职权紧密关联。行政案件集中管辖后,行政诉讼监督职能相应地从非集中管辖地检察机关的职能中剥离,被集中管辖地检察院主要承担非诉执行监督、社会治理类监督、行政争议化解三个工作任务。被集中管辖地检察院在被剥离行政诉讼监督职权后,行政检察监督职权进一步弱化,被集中管辖地检察院没有行政诉讼案件监督管辖权,原本以行政诉讼为中心构建的行政检察监督权能实质上被掏空,非集中管辖地检察机关的行政诉讼监督工作将长期处于休眠状态,继而造成“强者愈强、弱者愈弱”的局面,长期势必会影响该地区行政检察业务的综合平衡发展(13)周宏波.行政诉讼相对集中管辖背景下行政检察工作的发展[J].中国检察官. 2023(11) :59-62.。
第二,集中管辖地检察机关异地办案能力不足。由于时空地域的限制,检察机关异地开展案件调查面临着诸多困难,不熟悉异地环境,案件调查费时费劲(14)张雪情、庞远丽.积极应对集中管辖带来的影响与挑战[N].检察日报,2021-09-29(007).。除行政公益诉讼外,检察机关并不会直接参与到行政诉讼活动过程中,开展行政诉讼监督主要依赖于诉讼当事人的申诉、控告、举报等方式,案件线索、证据来源渠道比较单一。另外,检察机关开展异地办案调配资源的能力相对较弱,异地办案不仅需要异地检察机关进行配合,还需要异地行政机关、地方党委和政府等其他主体协助配合,这些问题在某种程度上制约了行政检察监督职能的发挥。
第三,检察建议制发与跟踪落实缺乏保障。对于集中管辖地检察机关而言,囿于地域空间条件限制,检察建议制发机关与被建议对象相互分离,异地开展行政检察监督的衔接机制不完善,检察建议跟踪落实困难。集中管辖地检察院对于异地情况不甚了解,制发检察建议需要耗费大量时间精力去调查了解案件事实、询问各方利害关系人,费时费力,检察机关制发检察建议动力不足。非集中管辖地检察机关行政诉讼监督职能剥离后,主要聚焦非诉执行监督、社会治理、矛盾纠纷化解三大类事项,开展检察监督案件线索来源途径单一,缺乏相关的刚性职权保障,制发的检察建议督促效力不足。对于检察建议不反馈、不落实情况,因非集中管辖检察机关自身无法提起行政公益诉讼方式或采取其他刚性手段,只能将相关案件移交集中管辖地检察机关寻求帮助或向被建议机关上级主管部门通报检察建议实施情况,通过内部问责、考核、处分等方式督促落实检察建议。实践中,非集中管辖地检察建议督促落实寄托于其他机关,检察建议落实的制度保障不足。
第一,增加了行政诉讼双方当事人的诉讼负担。一审行政诉讼案件集中管辖改革后,原来的属地管辖被打乱,无论是当事人还是检察机关都必须到集中管辖地法院参与行政诉讼活动,往返路程、时间、金钱等各方面的成本明显增加(15)周宏波.行政诉讼相对集中管辖背景下行政检察工作的发展[J].中国检察官. 2023(11) :59-62.,这种改革违背了方便诉讼当事人的基本原则。据湖北黄冈基层人民法院测算,试点工作开展以前,审理常规行政诉讼案件的个案成本约为1500元;试点工作开展以后,集中管辖法院个案成本上升到3000元左右(16)杨登峰.行政案件跨区划集中管辖改革试点中的选择管辖[J].法学论坛,2020(3):55-63.。诉讼成本增长是原被告双方共同面临的问题,但作为权力机构的行政机关,其因应诉产生的一切费用均从国家财政支出,而相对人一方因异地诉讼多出的诉讼成本则须由其本人买单,原被告双方经济实力的落差,使得诉讼成本的分担存在先天上的不平衡(17)李佩佩.湖南省行政案件集中管辖改革的现状、问题与展望[J].湖南警察学院学报,2023(1):50-58.,不利于行政争议的实质性化解。
第二,异地开展行政争议化解容易引发消极情绪。行政诉讼案件的一般管辖原则是由行政机关所在地的人民法院管辖,行政案件集中管辖的本质是要去除地方化(18)郭娟.行政案件集中管辖制度的比较分析与模式选择[J].2021(4):106-116.,其目的在于防止地方行政机关不当干预行政审判。但实践中,因地方文化、经济差异的影响,出现同案不同判、裁判与属地行政机关普遍执法尺度不统一的现象,导致矛盾进一步激化,使检察机关化解起来难度更大(19)张雪情,庞远丽.积极应对集中管辖带来的影响与挑战[N].检察日报,2021-09-29(007).。案件当事人诉讼请求一旦未被满足,容易陷入抱怨、不满的消极情绪,由于异地诉讼成本较高的原因,原告对于一些涉及利益不大的行政案件,往往只能选择放弃权利,这在一定程度上降低了行政诉讼原告通过诉讼监督维护合法权益的积极性,也背离了行政诉讼管辖改革的初衷(20)周宏波.行政诉讼相对集中管辖背景下行政检察工作的发展[J].中国检察官. 2023(11) :59-62.;与此同时,对于集中管辖检察机关办案人员而言,不愿意长途奔波,缺乏办案动力,调查取证难道更大,办案需要考虑的各方因素更加复杂,化解行政争议有心无力,在某种程度上不利于提高行政检察监督工作积极性。
第三,异地化解争议对检察机关一体化办案要求高。行政案件跨区域集中管辖使得争议地点与矛盾纠纷解决地点出现了事实上的错位,同级检察机关在进行监督时与案件所在地的行政机关不在同一区域,常态化的沟通联络机制很难在短时间内建立,因此依托当地党委、政府推动行政争议实质性化解的难度无疑骤增(21)王炜,张源.因应集中管辖促行政争议实质性化解[N].2021-11-29(003).。跨行政区域行政纠纷实质性化解,对于检察机关系统内部各机关之间的衔接协调和外部资源调配能力都提出了更高要求,异地化解行政争议需要耗费更多的人力、物力、财力。实质性化解纠纷矛盾并非简单的法律适用或事实认定问题,也无法单纯地通过晓之以理、动之以情的方式解决。矛盾纠纷的本质是利益纠纷,实质性化解纠纷矛盾需要从根本上协调各方利益,集中管辖地检察院开展异地办案时的资源协调能力有限,这在很大程度上限制了集中管辖地检察机关化解矛盾纠纷的能力和效果。
总体而言,行政案件集中管辖改革虽然在某种程度上有利于提升司法公正,但突破了既有的地域管辖规则,增加当事人化解纠纷的成本,加大了检察机关化解纠纷难度,给行政检察监督工作带来了一些问题。
目前部分地区检察院已经探索行政检察监督与行政案件集中管辖同步集中,实现与法院行政案件一审集中管辖制度进行有效衔接,即集中管辖法院受理的行政案件,由同级对应的人民检察院负责履行相应的行政检察监督职能。检察机关采取与法院同步集中管辖改革只是技术性策略回应的第一步,新时代全面深化行政检察,重点在于构建一体化行政检察监督机制,实现各方面资源协调配合。
行政检察监督衔接机制最关键的是实现检察院系统内部协调统一,构建高效便捷的信息收集、人员调动、联合办案等一体化检察监督办案机制,实现优化集中管辖检察机关、非集中检察机关、集中管辖法院、当地行政机关多个主体之间的有效衔接,促进依法行政、合法权益保护、行政纠纷化解多重任务同步推进,全面提升行政检察监督质效。
1.优化办案数量与办案人员配比
强化专业人才队伍建设,配备专门的行政检察监督办案人员,调整人员编制和员额配比,实现办案任务与办案人员配比基本平衡。具体可通过两种方式:一是建立检察机关内部系统一体化人员调配机制,从系统内部各个检察机关抽调办案人员,组建临时办案小组。二是通过遴选、招录专门的行政检察监督工作人员,解决办案人员不足问题。当然,在人员编制调整困难情况下,集中管辖地检察院可以先行考虑从非集中管辖地检察院遴选高素质的专业办案人员组建办案队伍,不仅可以解决办案人员不足问题,还能有效提升行政检察监督办案质量。
2.建立健全异地联合办案机制
由集中管辖地检察机关牵头负责,非集中管辖检察机关配合协调,充分发挥各自的制度优势、地理优势、资源优势,做好做实行政检察监督工作。集中管辖地市级、基层检察院需要向异地行政机关提出检察监督建议的,可以先向同级异地检察机关发函请求协助,委托异地检察机关向其同级行政机关提出行政检察监督建议,并对检察建议的落实情况进行跟踪监督,破解异地检察监督疲软乏力的问题;对于案情重大、复杂疑难案件,可以向共同的上级检察院报告,请求上级检察院、异地党委和政府予以支持配合。当然,这种异地联合办案机制可能遭受某种质疑,即案件集中管辖后非集中管辖地检察院仍然承担相应的行政检察监督职能,只是办案名义由原来独立办理成为协助办理,行政检察监督仿佛失去了同步集中改革的必要性和正当性。
值得注意的是,改革本身意味着某种价值选择,无论是以往的属地管辖或是改革后的集中管辖,两种不同的管辖模式都具有其自身的价值和优劣。管辖制度的设计和变革有其自身的目的追求,对于行政案件集中管辖改革而言,首要目的是要排除非法干预,最大程度上实现公平正义,要让每个老百姓切实地感受到公平正义。为了实现这一目标或许要牺牲其他价值,比如导致当事人行政诉讼成本增加、检察监督能力不足、检察建议跟踪落实困难等等。建立健全联合办案机制,既要确保行政检察监督与行政诉讼案件集中管辖相互衔接,最大限度保障司法公正价值目标实现,又要充分发挥属地管辖开展行政检察监督的优势,最终实现双赢多赢。
3.优化检察系统内部考评机制
要确保检察系统内部的考评机制科学合理、协调统一,增强办案人员工作动力。集中管辖后,非集中管辖地检察机关没有行政审判监督职能,非诉执行监督案件和行政争议实质性化解是主要的考核指标,而集中管辖的检察机关由于行政检察监督职能不同,考核指标也不相同。在具体办案过程中,可能出现非集中管辖地人员被抽调至集中管辖地检察机关,此时应当根据办案人员的具体工作量分别进行考核统计,不宜径直适用抽调单位考核标准或者原机关考核标准。
构建信息交互平台与多功能系统,就是要打破地理限制,让处于各地理空间的行政检察监督相关主体实现无障碍便捷沟通,提升行政检察监督效能。《意见》明确提出“检察机关要加强信息化、智能化建设,充分运用大数据、区块链等技术,推进检察机关、审判机关、行政机关等跨部门大数据协同办案,实现案件数据和办案信息网上流转,推进涉案财物规范管理和证据、案卷电子化共享。”(22)参见《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第19项。
1.建立跨越式信息交互平台
集中管辖地检察院的线索来源,要克服行政诉讼监督路径依赖,多途径探索行政检察监督线索来源。检察机关履行法律监督职责是全局性的、整体性的、概括式的,进入到行政诉讼审判程序的仅为行政权运行的小部分,因此行政检察监督不能局限于被动地依赖行政诉讼监督路径,而是要积极主动探索监督线索,包括检察院系统交办、公民投诉举报、依职权主动发现等多种途径和方式,充分发挥行政检察监督职能,全面促进依法行政。在此基础上,要充分利用科学技术手段构建跨地域、跨部门信息联合共享机制,破解行政检察监督案源信息不通的问题,为检察机关拓展案源线索来源,精准实施行政检察监督提供支撑。实践中,已有部分检察院正在探索实施,如广安市人民检察院、上海市黄浦区检察院等均建立了“行政执法与行政检察信息共享平台”,将平台的数据资源服务于行政检察监督和公益诉讼案件线索获取,为行政检察监督开展提供智能辅助。
2.建立案源信息管理与资源调配系统
检察机关开展行政检察监督,要树立一种整体行政检察监督观,集中地与非集中地检察院应当共同完成行政检察监督工作。可以在上下级检察院、各平行检察院之间建立统一的案件线索管理系统,集中管辖地检察机关根据案件线索的分布情况、各辖区的人员配备情况等统一调配案件线索,通过交办、委办、转办等多种方式,优化案件分配。一方面,可以集中管辖案件线索,科学合理分配办案任务量,鼓励非集中管辖地积极发现案源线索、提供相关证据材料,拓展行政检察监督案源;另一方面,能够调动非集中管辖地检察机关随时做好履行行政检察监督职责,发挥属地办案的优势,加强集中管辖地检察院与各地方检察院之间的沟通联系,构建整体性行政检察监督体系。
3.建立健全检察建议跟踪落实系统
行政检察建议的制发、跟踪落实问题,主要是由于监督机关与监督对象二者的空间分离引发的,通过技术手段和制度安排,建立多功能行政检察监督综合服务系统可以弥补不足。检察建议跟踪落实系统与检察机关一体化办案机制在设计思路上一脉相承,都属于整体性、系统性的构建,强调集中管辖地与被集中管辖地检察院之间的相互配合、相互衔接,但二者侧重点不同。检察机关一体化办案机制是从宏观上对行政检察监督做出的整体性、内部性制度安排,而检察建议跟踪落实系统,主要是要强化集中管辖检察院制发检察建议后的落实、执行和反馈。检察建议跟踪落实系统,将集中管辖检察院、属地检察院、被建议行政机关等主体纳入系统中,检察机关制发检察建议可以随时查看行政机关的落实情况,也可以请求属地管辖检察机关进行追踪;当然,被建议的行政机关也可以在系统中主动反馈检察建议落实情况、检察建议落实存在阻碍和面临的问题等。
加强法院、检察机关和行政机关的协作配合,建立矛盾纠纷化解协同机制,增强化解合力。首先,加强对行政审判检察监督,确保司法公正。集中管辖地检察院定期到集中管辖法院进行批量调卷、阅卷,破解行政检察监督线索短缺问题,对行政诉讼审判、非诉执行、审判人员行为违法等进行全方位的行政检察监督,更加积极主动发现线索,及时纠正违法行为,将行政检察监督贯彻于整个行政诉讼过程中,树立法院裁判的司法权威,有效化解行政争议。其次,创新行政争议纠纷化解便利服务改革。集中管辖改革后导致当事人化解行政争议的成本提高,而这些成本的增加并非当事人过错导致,法院或者检察院采取集中管辖应当配套提供相应的便利措施,增进行政争议纠纷化解。最后,发挥属地检察机关矛盾化解优势。集中管辖地检察院在调配资源、收集证据、了解本地情况等方面均存在不足,属地检察院要协调配合集中管辖地检察院,协助集中管辖检察院和法院化解纠纷矛盾,充分发挥属地检察机关的地理优势、信息优势、资源优势等,降低矛盾纠纷化解成本,提高矛盾化解成功率。
行政检察新增行政违法行为监督职能后,检察机关开展行政违法行为监督,由原来“借道”行政诉讼的“穿透式”监督,转变为在履职过程中直接针对行政违法行为开展法律监督,检察机关被赋予了更加全面的法律监督权。但是,随着行政检察职能的深化扩展,行政检察与既有的权力监督机制之间会产生职权重叠交错,如何避免各种权力监督机制的冲突,形成一个良性的权力监督体系,需要检察机关加强与其他权力监督主体之间的分工配合。
1.明确行政检察与其他权力监督机制的分工
目前我国的行政权监督包括人大监督、审计监督、行政复议、行政诉讼、纪检监察、社会监督等多种监督方式。本文的重点并不在于全面讨论各种监督机制,而是集中讨论与行政检察工作紧密关联的三种监督方式。
第一,行政检察与行政公益诉讼的分工问题。从本质上看,行政公益诉讼制度应属于广义的行政检察概念范畴,行政公益诉讼是检察机关开展行政检察监督的一种具体方式,行政公益诉讼是属于“强化版”的行政检察,主要表现为检察机关提出检察建议之后,对未回复或者未履职的行政机关可以采取“提起行政诉讼”刚性手段,从而在程序机制上“倒逼”行政机关自我纠错和及时履职;而“常规版”的行政检察监督,检察机关在履职过程中发现行政违法行为的,只能提出检察建议,缺乏刚性的保障性机制。在行政检察与行政公益诉讼二者并列分设的现实背景下,行政检察与行政公益诉讼在监督重点、监督强度方面应当有所区分:行政检察监督主要作业于诉前阶段,监督范围宜采取广泛监督,采取监督方式宜柔和多样,监督强度随着监督范围扩大而递减。行政公益诉讼主要根据法律规定,针对特定领域的重大问题、老百姓普遍关心的问题,监督强度要求更高,宜作为行政检察监督的刚性效力保障手段。
第二,行政检察与纪检监察的分工问题。与纪检监察相比,行政检察的监督对象主要是行政机关对外作出的、具有法律效力的行政行为,即行政权的运行监督,包括具体行政行为和抽象行政行为;纪检监察具有鲜明政治反腐特征,主要职能定位是开展反腐反渎、查处违法违纪,其监督对象主要是公职人员或行使国家公权力的人。概言之,行政检察监督的是“行政行为”,监察机关监督的是“公务员”,尽管“行政行为”与“公务员”具有紧密关联性,但是二者的监督逻辑不同,需要进行明确分工,不可相互混淆。
第三,行政检察与司法行政机关的分工。为了全面加强党对法治中国建设的集中统一领导,健全党领导全面依法治国的制度和工作机制,更好落实全面依法治国基本方略,组建了中央全面依法治国委员会,地方各级政府也都随之建立与同级政府相匹配的“委员会”,“委员会”办公室设在同级人民政府的司法行政部门。为了确保法治政府建设与责任落实,从中央到地方,各级司法行政部门建立“法治督察制度”,对法律法规制定、实施进行督察问责,实质上承担着行政权运行的监督职能。行政检察和司法行政机关的法治督察,在监督行政权运行职权上存在一定范围重叠,但是二者亦有不同的工作重点和特征。法治督察主要是根据同级政府党委的安排开展年度法治督察,法治政府示范创建和评估,对重大专项进行督察问责,接受下级政府的重大决策和方案的备案等工作。尽管法治督察涉及一些行政执法案卷评查工作,但司法行政机关一般不直接办理行政违法案件,而是在法治督察过程中发现问题后,开展督察问责,专项整治,作出交办处理。检察机关开展行政违法行为监督,一般是采取直接针对个案或者类案进行调查,制发检察建议,督促进行自我纠正。二者在监督手段、监督路径、处理方式等方面存在较大差别,需要在实际工作中相互区分,相互配合。
2.加强行政检察与其他权力监督机制的配合
从权力监督体系角度看,不同的权力监督机制有不同的优势特征,承担不同的监督职能。行政检察主要是监督法律的实施和执行,监督行政权的运行,维护客观法,主要采取检察建议方式进行监督;行政复议和行政诉讼主要是解决主观权利救济问题,虽然也承担着监督行政机关依法行政,但是此两种制度与行政检察监督的启动程序、监督侧重点、监督方式等均存在较大差异。从完善权力监督体系和权利救济体系双重角度,应当充分发挥不同权力监督机制和权利救济机制的优势,实现功能互补。当然,除了行政诉讼和行政复议制度之外,检察机关还应当加强与各级人大、司法行政机关、纪委监委的相互衔接,不仅可以扩展行政检察的案件线索来源,还可以强化与其他权力监督机制的相互配合,形成更加完善的权力监督体系。
行政检察监督具有预防性、主动性、全面性、补充性等特征,全面深化行政检察监督,必须明确检察机关的法律监督地位,厘定行政检察的监督职权范围,才能真正发挥行政检察的监督功能,促进行政机关依法行政,推动法治政府早日建成,实现完善党和国家权力监督体系的改革目标。
1.关于行政检察监督的职权争议
目前理论界和实务界对行政检察监督职权范畴认知上存在较大分歧。总体而言,实务界总体持保守态度,如最高人民检察院第七检察厅厅长张相军认为,“行政检察的核心是行政诉讼监督,贯穿行政诉讼活动全过程。”(23)张相军.关于做好新时代行政检察工作的思考[J].中国检察官,2019(4)上:56-61.理论界的观点相对激进,如秦前红、陈家勋指出,当前的行政检察过度依赖行政诉讼监督路径,无法对行政权展开有效监督,因此要打造直面行政权的检察监督,但同时也强调在直面行政权开展监督时要注意方法,回避行政权的“锋芒”,满足行政权运行的合理需求(24)秦前红,陈家勋.打造适于直面行政权的检察监督[J].探索,2020(6):68-83.。不少学者明确提出“行政检察应当采取穿透式监督”(25)张永胜,张亮.以穿透式监督推动行政争议实质性化解[N].检察日报,2020-07-07(003).,即“检察机关的行政检察监督不应限于行政诉讼监督,还应当包括对行政机关的行政行为监督,对特定行政机关和工作人员监督”(26)湛中乐.三个层面构建科学的行政检察监督体系[J].人民检察,2015(2):49-50;唐粲.论行政行为检察监督及其制度优势[J].江淮论坛,2015(2):105-108.;还有学者提出,应当将行政检察监督的定位回归到宪法规定的“国家法律监督机关”(27)黄明涛.法律监督机关——宪法上人民检察院性质条款的规范意义[J].清华法学,2020(14):18-33.,“法律监督是维护法律完整统一正确实施的国家宪制职能,监督对象应从法律实施层面出发,而不限于诉讼监督”(28)秦前红.两种法律监督的概念分野与行政检察监督之归位[J].东方法学,2018(1):170-189.。
实践中,虽然已有部分省级检察院出台了相关文件,明确提出“人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当坚持全面监督、精准监督、穿透式监督的原则”(29)参见湖南省人民检察院《关于检察机关向异地行政机关提出检察建议的工作规定》第1条。,但这并不意味检察机关系统内部完全认可检察机关可以直接针对行政权进行法律监督。关于行政检察监督职权争论不休,各地检察机关行政检察办案人员无所适从,把握不准行政检察监督行政权的限度和范围,这在很大程度上制约着行政检察监督工作的深化开展。
因此,有必要综合讨论目前存在的各类观点,结合当前党中央关于行政检察监督的职能定位及宪法和《人民检察院组织法》等规定,从多个角度厘定行政检察监督职权与行政权之间的关系。
2.明确行政检察监督的职权范畴
党的十八届四中全会决定明确:“完善检察机关行使监督权的法律制度”“探索建立行政公益诉讼制度”。从现行立法规定层面看,宪法第134条规定(30)《宪法》第134条规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。、《人民检察院组织法》第2条和第20条之规定(31)《人民检察院组织法》第2条规定:人民检察院是国家的法律监督机关。第20条规定:人民检察院行使下列职权:……(四)依照法律规定提起公益诉讼;(五)对诉讼活动实行法律监督;(六)对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督;(七)对监狱、看守所的执法活动实行法律监督;(八)法律规定的其他职权。,可以明确行政检察监督的职权范围为法律监督权。但根据《人民检察院组织法》第20条第5款之规定对“诉讼活动进行法律监督”,尽管存在“法律规定的其他职权”兜底条款,但此项规定在很大程度上限缩了检察机关的法律监督权。于是,2019 年2 月最高人民检察院出台《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称《规定》),《规定》从检察机关促进社会治理的角度对行政检察监督职权范围重新进行定位(32)《规定》第5条规定:检察建议主要包括以下类型:(一)再审检察建议;(二)纠正违法检察建议;(三)公益诉讼检察建议;(四)社会治理检察建议;(五)其他检察建议。,其中,社会治理类、行政违法类检察建议极大地扩充了《人民检察院组织法》所限定的“诉讼活动监督”范畴,“立法规范”层面行政检察监督职权范围开始逐渐回归至“法律监督权”。2021年6月《意见》明确提出“全面深化行政检察监督”,将行政诉讼监督、相对人合法权益保障、行政违法行为监督三大职责并列,确立了行政检察“一手托两家”的工作格局。《意见》关于行政检察监督与行政权之间的关系分为两个层次:一是行政检察监督可以通过监督行政诉讼活动,采取穿透式监督方式,推动行政机关依法履职;二是检察机关可以依职权主动,直接针对行政机关的行政权开展行政违法行为监督。
结合党中央关于全面深化行政检察监督战略部署和最高人民检察院出台的《规定》,行政检察监督职权范畴可以界定为:行政诉讼监督、行政行为监督、相对人权益保障、行政公益诉讼四大基本职权。需要注意的是,虽然最高人民检察院内设机构改革后形成了刑事、民事、行政检察、公益诉讼四大检察工作格局,但四大检察工作格局并不是从本质上对检察机关法律监督权的内涵界定,而是检察机关对行使法律监督职权的内部职责分工,在界定行政检察监督职权时并不影响将行政公益诉讼职权包含其中。
当前界定行政检察监督职权过度依赖《行政诉讼法》,造成行政检察监督核心职权限缩于“行政诉讼监督”和“非诉执行监督”的局面,严重束缚了行政检察监督职能的发挥(33)秦前红.两种法律监督的概念分野与行政检察监督之归位[J].东方法学,2018(1):170-189.。实践中,部分检察机关囿于《人民检察院组织法》第20条关于检察院职权的规定,将行政检察监督职权范畴局限于行政诉讼活动监督,将“法律监督机关”降格成为“诉讼活动监督机关”,这种对检察机关法律地位的认知错位,未能忠实于宪法关于检察机关功能定位(34)喻中.如何理解检察院是国家的法律监督机关[J].长白学刊,2009(3):72-76.。
界定行政检察监督的职权范畴,应当正本清源,以实体法确认行政检察监督职权范围,不能颠倒逻辑,将《行政诉讼法》作为确立行政检察监督职权的依据。行政检察监督的职权范围应当以《宪法》《人民检察院组织法》为根本依据,在此基础上再结合《行政诉讼法》《个人信息保护法》等其他单行法进行确认。新时代背景下,党中央《意见》明确指出,“法律执行和实施仍是亟需补齐的短板,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分,检察机关作为宪法规定的法律监督机关,必须充分发挥法律监督职能作用,为大局服务、为人民司法。”当下行政检察“一手托两家”的新格局已经形成,行政检察监督既要对行政诉讼过程进行监督,也要对行政权的运行展开监督。目前的问题在于,检察机关对行政权的监督主要局限于行政诉讼监督过程中发现的被告行政行为违法,而进入到行政诉讼审判的行政行为是极少数的,绝大部分的行政行为逃离了行政诉讼监督的场域(35)张步洪.行政检察制度论[M].北京:中国检察出版社,2013:6.。行政检察监督无法对行政权进行全面覆盖,这与《规定》中有关检察机关就社会治理领域、行政行为违法作出检察建议的一般性规定和《意见》中明确要求的“深化行政检察改革”“促进审判机关依法审判,推进行政机关依法履职,维护行政相对人合法权益”不一致。当前开展行政检察监督,应当从国家司法权、行政权、检察权等权力配置角度展开,不断拓宽行政检察监督的范围,纠正关于行政检察监督的思维认知错误,做实做强行政检察监督。
任何制度设计都不能一成不变,必须要紧跟时代进行有益探索与创新。新时代加强检察机关法律监督工作,做强做实行政检察监督,必须跳出诉讼监督的错误认知,以法律监督权为核心革新行政检察监督制度(36)蒋德海.控权型检察制度研究[M].北京:人民出版社,2012:169.,让检察机关重新回归宪法规定的“国家的法律监督机关”,激活检察机关法律执行和法律实施的监督功能(37)王文生,徐岱,刘平.论检察机关法律监督权能之回归[J].当代法学,2008(5):30-37.。
1.明确检察机关的法律监督机关地位
检察机关是我国宪法明确规定的国家法律监督机关,《意见》的出台为理解检察机关的法律监督机关定位提供了新的契机。在全面深化行政检察背景下,行政检察在监督理念、监督领域、监督方式、监督效果等方面面临着诸多新变化、新拓展、新要求、新挑战。当前行政检察监督工作更加突出依职权主动监督,充分发挥行政检察监督制度的优势;行政检察监督领域更为广泛,要逐步建立覆盖行政权运行的行政检察监督体系;行政检察监督更加关注国家治理和民生民利,为大局服务,为人民司法。因此,检察机关应当坚持法律监督机关之宪法定位不变(38)朱全宝.法律监督机关的宪法内涵[J].中国法学,2022(1):137-157.,在其宪制功能与规范内涵指引下,进一步探索行政检察监督的职权配置,突破长期以来行政诉讼监督思维束缚,实现从被动监督到主动监督,从程序监督迈向实体监督、个案监督迈向类案监督,深化对民生民利的保障性监督,加强社会治理检察监督创新,推动行政检察制度不断完善发展。总之,推进全面依法治国的法治征程中,检察机关应当充分发挥检察机关维护国家的法制统一,提升对行政权监督的质效,在法律监督新格局中切实捍卫社会的公平正义。
2.拓展行政违法行为监督
行政检察监督的发展经历了“诉讼监督、穿透式监督、直面行政权监督”三次转变,而这三次转变层层递进,不断深化。相较于以往围绕行政诉讼展开行政检察监督和依托行政诉讼过程开展的“穿透式”监督,行政违法行为监督是直面行政权的监督。作为新增加的行政检察监督职能,行政违法行为监督必然在未来将成为行政检察监督的核心职能之一,成为全面深化行政检察监督工作的增长点。然而,目前行政违法行为监督在监督边界和介入深度方面都有待明确,相关的办案经验也不足,这对全面深化行政违法行为监督提出了更高要求和挑战。因此,检察机关一方面要在办案实践中不断地摸索行政违法行为监督领域、监督方式、监督限度,总结办案经验,形成行政违法行为监督制度成果,为全面深化行政检察监督制度构建奠定基础;另一方面要加强行政违法行为监督的理论研究,探讨检察机关开展行政违法行为监督的理论基础、制度逻辑、监督范围、介入标准、监督方式等。
3.探索抽象行政行为监督
目前我国已有学者开始探索研究检察机关对规范性文件的监督问题(39)温辉.规范性文件行政检察初探[J].中国检察官,2023(9):43-46.,但实践中,由于我国权力机关建立了“备案审查制度”,检察机关尚未依职权主动开展抽象行政行为监督。从审慎角度看,检察机关是否可以对抽象行政行为依职权主动监督还需要进一步调研和论证。检察机关作为宪法规定的法律监督机关,这是从国家权力分工角度做出的制度安排,未来行政检察将逐步从行政诉讼监督回归法律监督。当前我国行政权的运行方式既包括行政主体作出的具体行政行为,也包括行政机关制定的其他规范性文件,即抽象行政行为。探索抽象行政行为监督,是源于行政检察法律监督职权的应有之义,同时也是与人民法院开展规范性文件附带性审查的紧密衔接(40)王文惠,袁江.针对行政规范性文件提出检察建议研究[J].河北法学,2020(7):142-158.。从程序上看,法院开展规范性文件的附带性审查,须以原告在提出诉讼请求时一并提出,对于当事人没有一并提起附带性审查的,此时检察机关可以承担补位角色,主动依据职权开展规范性文件的合法性监督审查,将相关意见反馈给规范性文件的制定机关。总之,检察机关开展抽象行政行为监督,能够更好地实现对行政权运行全覆盖监督,具有积极意义和探索价值。
在全面深化行政检察监督的大背景下,当下最为紧要的是建立和完善行政检察一体化监督机制,做好与法院一审行政诉讼案件集中管辖改革衔接,尽快通过修改《人民检察院组织法》,明确行政检察监督的职权范围,重塑检察机关法律监督机关的地位,厘清行政检察监督与其他权力监督机制的相互关系等。未来行政检察监督工作的开展,应当回溯设置行政检察监督制度的初衷目的和价值追求,立足于完善党和国家权力监督体系的战略部署,不断提升行政检察监督能力。当然,行政检察监督制度作为一项宪制意义上的制度安排,如何平衡检察机关的法律监督权和行政权之间的微妙关系,仍然是一种智慧考验。
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