乡村有效治理赋能共同富裕：内在逻辑与实践优化

曲延春，赵广健

（山东师范大学公共管理学院，山东 济南 250014）

党的二十大报告指出：“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。”[1]22近年来，我国农村地区经济社会发展持续向好，农民生活水平稳步提升，但受传统城乡二元结构的影响，农村经济发展水平仍明显滞后于城市，城乡之间仍存在着明显的收入差距。2022 年，城镇居民人均可支配收入49283 元，农村居民人均可支配收入20133 元，城乡居民人均可支配收入比值为2.45，虽比上年缩小0.05，但城乡居民人均可支配收入比值仍较高①数据来源：《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》。。促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。

乡村治理是基层党组织和基层政府、村民自治组织以及其他社会组织、农民等多元主体在乡村地域内为实现乡村公共利益而进行的治理活动。乡村治理是国家治理的基石，是国家治理体系的重要组成部分。乡村振兴，治理有效是基础。乡村有效治理是指通过治理能够有效促进乡村公共利益的增长、有效促进农村公共服务水平和治理水平的提升。乡村有效治理不仅能够促进乡村社会发展、维护乡村社会稳定，而且能够赋能农民农村共同富裕。“然而，由于历史和现实原因，乡村一直面临着各种发展困境与治理难题，其中不少是理不动、理还乱的瓶颈问题。”[2]如何通过乡村有效治理推进农民农村共同富裕成为当前亟须解决的问题。

当前，关于是共同富裕，还是乡村治理，学界都有较多成果，但直接讨论两者关系的研究并不多见。第一，关于共同富裕生成逻辑和内涵的理论研究。刘培林等从政治、经济、社会层面扩展了共同富裕的内涵，并提出健全政策体系，营造良好社会氛围，构建科学的指标体系加以测度和引领[3]。唐亮、杜婵认为，农民农村共同富裕是全国共同富裕的有机组成部分，推动农民农村共同富裕可以彰显制度优越性、补齐现代化短板、体现以人为本、解决主要矛盾[4]。韩文龙、唐湘认为，农民农村共同富裕的范围是全体农民的富裕，内容是物质财富和精神财富，特征是实现具有阶段性，前提是农业农村高质量发展[5]。第二，关于农民农村共同富裕存在问题和实现路径。李实认为，中国的共同富裕实现存在发展水平不高、收入差距过大、中等收入人群比重偏低、公共服务均等化程度不高等问题[6]。吕德文、雒珊认为，农民农村共同富裕面临城乡差距、区域差距和收入差距三大挑战[7]。叶兴庆提出，促进农民农村共同富裕需要推进城乡双向开放，提高农业发展的包容性，消除制度性差距，加大第三次分配力度[8]。涂圣伟认为，应从制度改革、市场建设、利益分配和基础配套等方面强化兴农富民带动效应[9]。第三，关于乡村有效治理的实现对策。贺雪峰认为重建村庄公共性，建设一个基于村庄的强社会是实现乡村有效治理的前提[10]。辛璄怡、于水认为，应从政策引领和机制监督两方面来推动乡村治理[11]。毛一敬认为，推动治理有效要从凝聚多元主体共识、再造利益联结、吸纳村民参与等方面推动[12]。部分学者也关注到乡村治理与共同富裕存在某种联系。如徐凤增等通过对山东中郝峪村和陕西袁家村的分析，依据制度逻辑深入挖掘了乡村走向共同富裕过程中的治理机制[13]。雷琼也认为，实现共同富裕需要对乡村治理进行优化和创新[14]。既有研究取得了较为丰富的成果，但仍存在一定不足。乡村有效治理能够赋能共同富裕，但对二者关系研究尚少，理论研究还不够深入。这就需要进一步厘清乡村有效治理赋能共同富裕的内在逻辑，探讨其中存在的现实困境和实践优化，以促进农民农村共同富裕目标的实现。

习近平总书记指出：“我们说的共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义。”[15]501乡村有效治理为共同富裕的实现提供内驱动力、塑造良好环境、奠定基础保障，将乡村有效治理与共同富裕联系起来进行讨论是十分必要的。事实上，乡村有效治理和农民农村共同富裕二者之间本身就存在很强的逻辑关系（见图1）。

图1 乡村有效治理赋能共同富裕的内在逻辑

（一）乡村有效治理为共同富裕的实现提供内驱动力

共同富裕是包括农民在内的所有人的共同富裕，也是广大农民群众的共同期盼。现阶段，我国已经取得脱贫攻坚的重大胜利，农民收入水平大幅提高。但城市化进程加快导致乡村的“空心化”程度逐年增加，乡村致富能力在下降、发展内生动力在减弱。习近平总书记强调：“贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济出一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。”[16]17，18自乡村振兴战略实施以来，虽然资金、技术、人才等各类“下乡”资源在一定程度上助推了乡村发展，但这种依靠外部资源注入的发展模式具有明显的局限性，动力不足仍是乡村发展的一大掣肘，给共同富裕的实现带来极大难度。农民是乡村生活的主体，既应是乡村发展的参与者，也应是乡村发展的最终受益者，理应在实现共同富裕的道路上承担起应有的责任。通过乡村有效治理，将农民链接到乡村治理网络上来，激发农民共富建设主体作用，有利于处理乡村事务、维护乡村秩序、调动乡村资源，为实现农民农村共同富裕提供源源不断的动能。

（二）乡村有效治理为共同富裕的实现塑造良好环境

当前农村经济社会发展远远落后于城市，实现共同富裕还存在着极大的挑战。习近平总书记指出：“壮大农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径。”[15]86发展农村集体经济不仅可以扩大农民增收渠道、增加农民就业机会，还可以关怀村庄弱势群体、推动村庄基础设施建设，实现村庄发展与社会治理双赢，释放乡村经济发展活力，从根本上促进农民农村共同富裕。农村集体经济的发展需求将形塑良好发展环境，良好的政策环境是经济发展的“软实力”，可以提高经济的发展效率和质量[17]。随着我国城镇化水平不断提高，乡村人口流动加快、熟人社会逐步瓦解等诸多因素导致农村社会矛盾纠纷大量出现，影响了乡村稳定的发展环境。通过对乡村进行有效治理，能够科学准确判断乡村发展的难点与重点，及时处理乡村发展中出现的新问题、新情况，化解乡村矛盾，以适应乡村社会发展的新阶段、新形势，为扎实推进农村集体经济发展、实现共同富裕提供和谐稳定的外部环境。

（三）乡村有效治理为共同富裕的实现奠定基础保障

乡村治理是推动农业农村发展的重要力量，涵盖乡村的方方面面，涉及乡村公共服务、公共文化、人居环境等内容，是一项兼具长期性和全面性的治理。乡村经济能否发展、乡村环境能否宜居、乡村文化能否繁荣、村民生活能否富足，关系到我国亿万农民的幸福生活。公共服务是衡量基层治理水平的重要方面，是治理能力的重要体现，也是实现共同富裕的基础保障。实现乡村有效治理的重要内容之一就是提供良好的公共服务，从而增强乡村治理的社会基础，实现农民物质生活和精神生活共同富裕。从物质富裕层面来看，公共服务是保障和改善民生的重要方式，也是实现共同富裕不可回避的话题。提供良好的公共服务，能够有效满足农民生活需求、缩小城乡差距解决农村相对贫困等问题，让农民享受到社会发展的成果。譬如，通过改善农村教育，加强对农民进行专业技术知识培训，培养高素质农民，进而提升农民农村的致富能力。从精神富裕层面来看，精神富裕与物质富裕密不可分，是共同富裕的重要组成部分。增强农村公共文化服务供给能够完善农村公共文化体系，加快新时代农村精神文明建设，丰富农民精神文化生活，进一步提高农民文化素养及乡风文明程度，推进农村移风易俗，增强广大农民的获得感、幸福感，满足群众对美好生活的向往。

目前，我国乡村治理仍存在诸多困境，农村基层组织“软弱化”、多元主体治理“离散化”、数字乡村建设“悬浮化”、公共服务供给“碎片化”等现实困境制约着乡村有效治理，影响了农民农村共同富裕的实现进程。

（一）部分基层组织“软弱化”难以引领共同富裕

习近平总书记指出：“农村党支部在农村各项工作中居于领导核心地位。”[18]684农村基层党组织是组织执行农村政策的关键性力量，肩负着农村发展、共同富裕的重大使命，须充分发挥领导核心作用。但部分地区基层党组织软弱涣散问题仍较为突出。首先，政治领导缺位。部分地区基层党组织受限于党员年龄、数量、教育程度等因素存在领导核心地位弱化的情况，难以在共同富裕中发挥引领作用，一定程度上消解了乡村治理的效果与质量。例如，对S市S县10个行政村实地调研发现，当地村党支部中有30%的支部书记为高中及以下学历，仅有20%的支部书记为本科学历，而村庄支部党员平均年龄是48 周岁[19]。由大量低学历、高年龄党员所构成的农村基层党组织，虽然在管理村庄事务中具有一定优势，但也存在创新力不足、进取心不强等劣势，不利于基层党组织领导核心作用的有力发挥。其次，经济领导缺席。基层党组织本应在推动农村发展、助力农民增收、实现共同富裕等领域发挥重要作用，但基层部分党员干部思想匮乏、创新能力不够、群众认可度不高导致村庄发展受阻，大量乡村精英离乡发展进一步削弱了基层党组织的战斗力，大量青壮年劳动力外出务工，中青年劳动力在农村留守人群中所占比例越来越低，农村社会发展活力不足，严重制约了共同富裕的实现。最后，团结群众功能弱化。“党政体制下的国家政权建设过程中，科层体制扩张导致党建实践重心逐渐向内收缩并退回到党组织本身，反而弱化了群众工作的抓手”[20]。部分党员干部对组织群众、服务群众的认识不足、能力不强，难以组织和动员群众，无法满足群众需求、回应群众诉求，降低了基层党组织在群众中的号召力和影响力，影响了农民农村共同富裕的实现。

（二）多元主体治理“离散化”难以带动共同富裕

乡村治理是多元主体合作治理的过程，只有多元主体各自发挥作用，形成治理合力，才能实现乡村有效治理，从而带动农民农村共同富裕。但目前多元治理主体“离散化”问题突出，难以形成治理合力。首先，乡村“空心化”问题引发乡村人才危机。实现共同富裕要重视乡村致富精英的示范引领作用，城市的发展使得大量乡村致富精英离乡，人才短缺已经成为乡村发展的突出瓶颈，没有人才支撑，乡村有效治理无从谈起，农业现代化发展和共同富裕也难以实现。其次，村民自治主体作用发挥不足。由于城市发展速度远远快于乡村，城市教育资源、收入水平、公共服务等诸多条件优于乡村，大量乡村青壮年向城市大幅流动。2017—2021 五年农村人口数量分别为：55688 万、54108 万、52582 万、50992 万、49835 万，乡村总人口呈现快速下降的趋势，农村人口占总人口比重从2017年的39.8%下降到2021年的35.3%①数据来源：《中国农村统计年鉴2022》。。农民作为乡村生活的主体，理应主动参与村庄治理，但大量青壮年劳动力外出务工，留下的多为老人和儿童。本应成为治理主体的农村村民，却因为其参与意愿和参与能力等诸多原因限制导致实际参与不足，村民自治大打折扣，甚至异化为村干部自治[21]。乡镇政府作为最基层一级政府，承担着发展农村经济、提供公共服务、推动乡村治理、实现共同富裕等多重任务，是联结国家与乡村的关键环节。但在上级政府考核以及各种督导、观摩、报表等繁重的工作压力下，乡镇政府真正服务群众的时间和空间被大幅压缩，偏离了推进农民农村共同富裕的工作目标。

（三）数字乡村建设“悬浮化”难以助推共同富裕

数字技术重塑了乡村治理的时代特征，为推进乡村治理现代化创造了发展机遇[22]。数字乡村发展战略的提出和实施已成为乡村有效治理的新举措，不仅加快了乡村治理现代化的步伐，而且带来了共同富裕的实现契机，但当前乡村治理数字化、智能化进展缓慢，数字乡村建设仍存在现实困境。首先，农村数字基础设施建设滞后。数字乡村建设需要配套基础设施的支撑，部分农村互联网等基础设施落后已成为建设数字乡村过程中的重要制约因素。截至2021 年底，尽管全国51.2 万个行政村全面实现了“村村通宽带”，但是只有71.90%的村庄宽带入户率在80%及以上[23]。农村地区网络普及程度和建设能力不足，增大了数字治理的难度，制约了数字经济的发展。其次，数字赋能共富受限。截至2023 年6 月，我国城镇网民占网民整体的72.1%，农村网民仅占网民整体的27.9%；
城镇互联网普及率为85.1%，农村互联网普及率仅为60.5%①数据来源：中国互联网络信息中心第52次《中国互联网络发展状况统计报告》。。城乡之间网民规模与互联网普及率的显著差距限制了农村地区数字经济的发展，影响农民数字素养和技能水平的提升。最后，数字治理效能不高。数字乡村建设的一大重点就是有效推进乡村治理，但由于不同主体之间治理诉求存在差异，数据呈现碎片化与复杂化，增加了数字治理平台的整合难度，影响了数字治理效能，农民的幸福感、安全感提升缓慢，间接延缓了农民农村共同富裕的进程。

（四）公共服务供给“碎片化”难以保障共同富裕

“乡村治理并非一个单纯的治理体制问题，其在本质上是合理配置公共资源以构建乡村秩序的过程。”[24]提供公共服务是乡村治理的重要内容，能够使农民享受到社会发展的成果、缩小城乡差距，是实现共同富裕的基础保障。随着经济社会的发展，我国对农村公共服务的投入力度不断加强，供给能力不断提高，但仍然存在不足之处，公共服务的“城乡差序格局”明显[25]。首先，供给数量不足削弱了农民生活保障能力。部分农村地区在教育、医疗、养老、基础设施等方面的公共服务短板较为突出。截至2022 年底，全国共有社区综合服务机构和设施59.1 万个，城市社区综合服务设施覆盖率100%，而农村社区综合服务设施覆盖率仅为84.6%②数据来源：《2022年民政事业发展统计公报》。。公共服务供给不足弱化了农民群体福利，降低了低收入农民风险防范能力，影响了农民农村共同富裕的实现步伐。其次，供给结构失衡难以激发农民共富意识。随着生活水平的提高，农民对公共服务供给有了新的需求，但农村实际供给的公共服务与农民期望供给的公共服务存在明显差异，并未有效改变农村发展滞后的现状。例如，公共文化服务对于减少能力贫困、提升权利意识、实现精神富裕具有重要作用，但农村公共文化服务缺位，文化产品与文化服务供给短缺使得少数农民仍然存在“等靠要”等消极思想，农民思想贫困桎梏难以打破，从而弱化了实现共同富裕的内生动力。供给结构的失衡使得部分地区资源浪费和资源短缺的情况并存，公共服务在供给结构、供给分布和供给效能上仍有待提高。最后，城乡差异较大影响社会公平。长期以来，由于城乡二元体制，农村公共服务远远落后于城市，城乡公共服务供给不平衡不充分问题仍比较突出。农村与城市之间公共服务的差距极大降低了农民的公平感和归属感，挫伤了农民主体的积极性和主动性，制约了农民农村共同富裕的推进。

乡村治理是促进共同富裕的基础性工程，农民农村共同富裕的实现需要乡村有效治理赋能。推动乡村有效治理，要深化对我国乡村治理进入新发展阶段的认识，强化基层党建引领，发挥主体共治优势，加快数字乡村建设，优化公共服务供给，使乡村向着共同富裕的目标不断前进（见图2）。

图2 乡村有效治理赋能共同富裕的实践优化

（一）乡村有效治理赋能共同富裕的核心所在：强化基层党建引领

党的领导是实现共同富裕的核心所在。首先，发挥政治领导作用。以党建为引领，让共同富裕的目标始终沿着正确的政治方向前进，实现各种资源和不同利益的最大整合，进而形成乡村发展的最大合力。其次，发挥经济领导作用。坚持和加强党对农民农村共同富裕的领导，切实发挥党组织在带动农民脱贫致富中的战斗堡垒作用，以增强乡村致富能力。以党支部促进经济发展为例，烟台市通过农村各党支部领办合作社，摸索出共同富裕新路径。截至2021年9月，全市共3245个农村党支部组织或领办了合作社，为村集体增加收入3.9亿元，为群众增加收入5亿元[26]。这充分证明党的领导在推动农村经济发展中的重要作用。最后，发挥团结群众作用。充分发挥党员先锋模范作用，以实际行动组织农民、动员农民、凝聚民心，进而实现共同富裕。以山东中郝峪村和陕西袁家村为例，山东中郝峪村通过村两委统一管理，党员引领群众发展农家乐，最终实现村庄富裕；
陕西袁家村通过旅游业发展带动村庄贫困群体实现脱贫致富[13]。在两村发展过程中，两村党组织通过党员带头示范、组织村民等举措落实了政策，助力了共同富裕的实现。可见，发挥基层党建引领不仅是实现乡村有效治理的内在要求，更是扎实推进共同富裕的关键核心。

（二）乡村有效治理赋能共同富裕的有力支撑：发挥主体共治优势

治理主体的治理理念、治理手段、治理能力影响着乡村治理的实际效果。实现共同富裕要推动多元主体参与，发挥主体共治优势。首先，重视乡村致富精英的带动作用。号召村内能人或村外企业家等投身乡村发展以带动村民共富。以南京Z 村为例，Z 村成立了股份经济合作社，专门邀请之前离村发展的企业家李M 回村担任本村书记及合作社理事长，李M 加入后，提出农旅融合等诸多发展方案，组织专业化团队，带领村民走出致富新途径，进而实现了共同富裕[27]。其次，夯实农民主体地位。农民既应是共同富裕的受益者，更应成为共同富裕的创造者。要充分尊重农民的意愿，拓宽农民参与村庄治理渠道，鼓励农民群众主动参与治理过程，进而增加农民群众的获得感和幸福感。浙江平湖推出“善治宝” App，以积分制吸引村民参与农村公共事务，激发了村民参与村庄公共事务的积极性[28]。最后，优化基层政府行为。乡镇政府是乡村治理的重要主体，其治理行为影响着乡村社会的治理成效。要通过扩权、赋能、增效来提升乡镇政府的公共服务能力，保证其充分履行其提供公共服务的职责，解决农民群众急难愁盼的问题，切实增强服务群众的能力。通过激发主体活力，发挥主体共治优势，能够增强乡村发展韧性，进而实现乡村有效治理，促进农民农村共同富裕。

（三）乡村有效治理赋能共同富裕的重要抓手：加快数字乡村建设

近年来，《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》《乡村建设行动实施方案》相继出台，体现出国家对建设数字乡村的高度重视。数字乡村建设有助于促进农民增收、增进民生福祉、提高治理效能，是实现农民农村共同富裕的重要抓手。首先，充分释放数字经济红利。促进农民增收是共同富裕的核心命题，要依托数字乡村建设拓宽农民增收渠道，增强乡村致富能力。西安市高陵区H 村将互联网技术与本村产业融为一体，探索出“互联网+农业销售”的数字经济模式，通过建立蔬菜销售直播间，销售果蔬235000 余吨，大大拓宽了产品销路。2021 年，H 村人均可支配收入达到25325 元，比全区农村居民收入高5877 元，真正实现了农民富裕[29]。其次，充分释放数字民生红利。提高资金投入力度，加强数字基础设施建设，补齐数字硬件短板，将数字技术融入治理的各个领域之中。如依托数字乡村建设扎实推动“互联网+农村公共服务”，精准识别公共服务供给缺口，提高公共服务需求和供给的匹配水平，满足农民对多样化、均等化公共服务的需求，增强农民群众的获得感。最后，充分释放数字治理红利。数字技术赋能乡村治理，有利于破解乡村治理难题。通过不同形式向基层干部群众宣传数字知识，完善数字治理平台建设，将村民、企业和其他社会力量纳入村庄治理网络，能够为乡村治理注入新动能，实现村庄有效治理。如福州市长乐区下辖的百户村建立“智慧百户综合指挥中心”，设置“便民服务”“智慧党建”“智慧乡村”等服务功能，提升了乡村治理效能[30]。

（四）乡村有效治理赋能共同富裕的坚实保障：优化公共服务供给

农村公共服务是保障农民基本生活的公共产品，关系到农村民生和农村社会发展，也是实现共同富裕的坚实保障。首先，扩大农村公共服务供给规模。紧紧围绕共同富裕这一目标，聚焦农民公共利益，提高教育、养老、医疗等基本公共服务的供给力度，建立普惠性公共服务供给体系，逐步补足乡村发展的历史欠账和发展短板，发挥社会保障的兜底、救助作用，改善农民生活，这是推进共同富裕的重要着力点。其次，调整农村公共服务供给结构。在满足农民物质生活需求的同时，加大对农民精神文化领域的公共服务供给，提升乡村精神文明建设水平，丰富农民精神文化生活，强化农民主体意识与价值观塑造，弘扬自力更生、艰苦奋斗的价值观念，引导农民走上共同富裕的道路，筑牢共同富裕的精神根基。最后，优化城乡资源配置。要着力满足农民需求，推动基本公共服务供给向乡村倾斜，推动城乡基本公共服务均等化发展，使农民享受到更为优质的公共资源，增强我国经济社会发展的公平性、可持续性，确保农民福利公平。优化公共服务供给能够增强乡村治理的社会基础，提高农民群众的幸福感，进而实现乡村有效治理，为共同富裕的实现注入不竭的发展动能。

共同富裕的实现是一个长期性、综合性的发展过程，是物质生活和精神生活共同富裕，是城市和农民农村共同富裕。乡村有效治理赋能农民农村共同富裕的内在逻辑，清晰地展现了乡村有效治理赋能共同富裕“何以可能”，但乡村有效治理赋能共同富裕仍存在现实困境。为此，推动乡村有效治理赋能共同富裕要强化基层党建引领、发挥主体共治优势、加快数字乡村建设、优化公共服务供给，进而释放乡村发展的活力，让农民享有更多的发展机会，最终以乡村有效治理实现共同富裕。

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