城市科技创新环境建设的政策结构与合作网络研究——以北京国际科技创新中心建设为例

昌 硕

(中共北京市委党校社会学教研部,北京 100044)

党的二十大报告提出,坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位,加快实现高水平科技自立自强,加快建设科技强国。北京作为国家服务业扩大开放综合示范区与京津冀世界级先进制造业集群建设的核心,是打造高精尖经济结构、实现创新驱动发展的前沿阵地。基于此,北京将建设国际科技创新中心作为率先构建新发展格局、加强“五子”联动发展的“第一子”。

建设国际科技创新中心、争夺尖端科技制高点,关键在于科技创新环境建设。20世纪50年代以来,以信息技术、空间技术、新能源技术等为代表的第三次科技革命推动了生产力的空前发展。随着数据收集、处理、存储和传输技术的快速迭代与因特网的普及,人工智能、数字技术成为新经济发展的基础驱动力,数据要素演变为资本、土地、劳动力之外的新型生产要素。在技术进步维度,以数字技术为代表的新技术演进直接催生硬件制造、软件开发等核心产业;在衍生产品维度,基于新技术平台的生产活动,科技创新的外延扩展至虚拟产品与服务[1];在产业转型维度,理念创新与技术创新共同成为科技创新在广义范围内的发展动力。基于此,现代科技创新在动力模式、产业业态、生产方式等方面的丰富内涵已超越单一技术层面[2],由最初的“信息化”扩展至“基于新技术与新理念的全领域要素流通过程”,它囊括各类高技术产业、战略性新兴产业在理念、技术结合过程中的所有活动。

当前,逆全球化、单边主义、保护主义思潮暗流汹涌,科技创新逐渐成为国际战略博弈的重要战场,在以国家为基本单位的竞争格局中,权威政策主体在技术与理念创新层面的全面布局是获取科技创新领域未来主导权的关键[3]。从需求侧看,由创新驱动的产业发展具备差异化的要素收益分配格局,其所有者与收益方之间存在明显的角色错配。创新衍生价值需要借助新技术与新理念加以转化,并进一步实现合理货币化,在此期间的要素收益往往被技术垄断主体所获取。因此,头部企业数量、专利拥有量、数据要素利用能力等方面的差异决定着创新价值链内部的利益分配格局。从供给侧看,发达国家的一系列政策实践均围绕“技术与理念创新”这一核心要义展开,即以基础设施建设提升要素生成与收集能力,以技术革新提升生产要素利用能力,并以畅通国际贸易渠道、提升人力资本等辅助性政策构建全方位的政策支持体系。如世界一流的研究型大学、“引擎”企业、奋发有为的政府是“硅谷”形成的主要驱动力,开放包容的环境进一步催化“人才集聚效应”[4];伦敦借助科技金融政策推进创新生态优化与公民创新共治,实现了科技金融的产业优势互补[5];东京依托中央政府的强力主导制定了完善的顶层规划,通过放松政策管制和各种限制来降低创新成本[6]。

结合以上对于科技创新概念演变以及科技创新政策供给主体的探讨,当前对于科技创新环境的定义应涵盖符合科技创新和技术进步未来发展方向、有利于发展动能接续转换的多元因素,其核心应是保障创新系统内部主体持续运转的各类基础条件(包括硬件设施、环境资源等硬性条件与政策法规、文化价值等软性因素)。本文将依托政策文本分析、政策网络分析方法,系统分析北京在科技创新环境建设领域相关政策的结构特征与关键重点,并就如何顺应快速迭代的新技术浪潮、进一步补足政策短板提出建议。

本研究以北京市级政府部门官方网站与北大法宝数据库作为政策文本收集渠道,以2012—2022年作为政策文本的收集时段。经初步收集,共获取相关政策文本89份,对复函、批复、行业标准等进行筛出之后,最终确定71份政策文本作为研究对象。同时,借鉴罗伊政策类型四分法的初始模型[7],将政策工具划分为赋能型政策、服务型政策、规制型政策、支持型政策四种类型,突出其结构与功能特征。政策文本量化分析主要依托NVivo12Plus质性分析软件、UCINET网络分析软件、NetDraw可视化软件等工具,对政策文本内容进行编码加工与可视化呈现。

3.1 政策文本的内容编码

在开放性编码阶段,通过对56份政策文本的逐条阅读,对政策条款核心概念的类属进行提炼,共整理得到79个概念标签,覆盖511条备选片段。主轴编码阶段形成4个一级节点与11个二级节点(见表1)。按照现有编码系统对15份预留文本进行重新编码,整理获得126条备选片段,并未发现新增概念与节点,编码系统通过饱和度检验。

表1 政策内容编码系统及片段示例

3.2 政策工具应用的结构特征

在现有编码系统下,政策结构具体表现为各级节点覆盖文本与片段数量的比例差异。利用NVivo12Plus对二级节点主要关键词进行加权百分比测算,得到政策节点及主要关键词分布情况(见表2)。

表2 节点分布及主要关键词(字段≥2)

如表2所示,赋能型政策及其从属3个政策工具的片段数量占比最高,为33.3%;其次为服务型政策,占比为25.7%;支持型政策占比最低,为19.8%。从属政策工具中,“政府服务机制创新”覆盖文本数量居首,在32份政策文本之中均有涉及。赋能型政策中的“技术革新与应用”则是覆盖片段数量最多的二级节点(132个)。

4.1 政策主体职能网络构建

利用NVivo12Plus对11个从属政策工具与主要政策主体(频次大于5)之间的交互频次进行统计,并对各节点之间的连接关系进行加权处理,得到主要政策主体职能网络图(见图1)。

图1 政策主体职能网络图

由图1可知,在政策职能网络中存在2个全职能型政策主体,分别为“市人民政府”与“中关村管委会”,二者与11个从属工具均发生连接。其中强连接关系分别为“市人社局-从业者权益保障(6次)”“市财政局-直接补贴与奖励(8次)”“市教委-人才引进与人力资本提升(7次)”“市科委-技术革新与应用(8次)”“经济信息化局-技术革新与应用(5次)”。

4.2 政策主体合作网络的基本分布

以共词矩阵在UCINET中进行输入,得到节点随机分布的政策主体合作网络图(见图2)。网络图中共有23个相互之间存在合作关系的政策主体。市财政局、市人社局等5个节点围绕在中心节点周围,其间同样存在较强的合作关系。据此,可将北京市新经济支持政策合作网络初步划分为双层结构,并借助中心性检验进一步验证。

图2 政策主体合作网络图

运用UCINET内部“Measure-Centralization”命令栏中的3个检验工具,分别对政策主体交叉分布的共词矩阵进行检验(见表3),可以发现该政策网络内部具有不完全的方向性特征。其中,市人民政府的入接近中心性小于出接近中心性,一定程度上说明该节点在网络范围内具有相对较强的辐射力与控制力。在非方向性节点之中,两个重要的科技创新功能承载主体相对居于核心位置,分别为中关村管委会(0.709)与经济信息化局(0.687)。

表3 政策主体三重中心性分析结果

5.1 研究结论

从政策体系的目标定位看,各类支持政策以“组合式”结构嵌入首都城市发展。在构建国内国际双循环的背景下,国内产业链技术水平的整体性提升与国际竞争力的增强具有同源性。北京市的“组合式”政策体系恰恰呼应了这一趋势:“技术赋能”相关政策旨在吸引产业集聚与技术溢出,推动高新技术企业对全产业链的反哺作用;“高精尖经济结构”系列政策旨在打造多领域、全系统技术革新的北京样本,在全国范围内发挥先进制造业转型的技术示范作用;“新业态新模式”系列政策则为服务业提供了一条在复杂风险中实现发展动能转换的实践路径。

从政策工具的应用结构层面看,“技术导向”是现阶段政策实践的主要特征。“技术革新与应用”覆盖132条政策片段,在全部政策工具中的整体占比高达20.7%。此外,在71份政策文本之中,有21份为具备强目标性、强专业性与方向性,并专门推进底层技术创新与应用的专项政策。需要强调,公共部门推动技术革新的根本目的是“技术扩散”,即最大程度保障各主体共享技术进步成果,这与部分市场主体以“技术垄断”为目标的创新行为具有一定区别[8]。北京市相关政府部门作为技术创新与应用的间接推动者,主要以牵头搭建或政策激励的形式组建理论研究平台,为基础研究和核心技术攻关提供实体依托,同时分别划定各领域的技术应用场景,扩大科技创新成果的转化渠道。在此基础上,重点打造各类创新创业服务平台、发展基地与投资基金,发挥产业集群发展的集聚效应,并以辅助职能提供要素保障。

从主体职能及合作关系层面看,各政策主体之间已形成“核心-外围”网络结构。接近中心性检验结果表明,政策网络由强连接关系的核心主体与承担辅助职能的外围主体构成。核心结构由市人民政府、市科委等6个政策主体组成,负责整合科研机构、高校与企业等多元主体的创新合力,因此与政策需求方联系密切。市财政局是政策网络中的首要中间节点,为各类政策工具的应用提供财政支持,并依托财政保障功能连接外围主体与核心主体。

5.2 讨论及建议

补齐基础工具领域关键短板,助力“专精特新”科创企业提质增效。目前,京内多个细分领域的“专精特新”企业面临附加值规模化程度低、创新链产业链融合性差等问题,原因之一是数字化转型在基础工具方面存在短板。一方面,加快推动基础软件与云服务深度融合。北京应充分发挥科创中心孵化器效应,完善虚拟著作权“避风港”规则,规范软件销售市场,支持相关行业形成辐射全国的“云服务”工具箱。另一方面,提升重型生产力工具国产化程度。目前国产化生产力工具多数建立在对DocuSign、Okta、Box等轻量级软件的模仿之上,在工业设计等重型工具方面缺乏与ANSYS、Pro/E、Catia等相匹配的竞品。北京拥有国产工业设计软件两大龙头企业之一,应聚焦商业数学、设计辅助、向量图形编辑等关键领域开展技术攻坚,并在提升软件正版化率的基础上推进企业采购扩容。

构建数据安全大政策体系,兼顾核心生产要素“共享”与“安全”双重属性。对致力于推动“数据基础制度先行区”建设的北京而言,应当吸取欧盟《通用数据保护条例》(GDPR)等国外政策实践的经验教训(如确权成本过高、数据流通性低等),构建平衡数据“安全”与“共享”的大政策体系[9]。在共享维度,要保障数据要素持续增值并共享收益,政府必须承担健全监管制度体系、指导设立运营机构等重要职能,这要求政策供给主体按照“打破垄断、促进流通、明晰产权、利益分配”的逻辑构建政策体系。在安全维度,国内外众多案例证明,“违规-损失-惩罚”的消极循环仅能在安全事件发生之后起到警示作用。因此要基于国家标准,在京内加快DSMM认证机构建设与标准推广[10],特别要鼓励“三城一区”科创企业广泛应用数据安全防护工具,如建立差分隐私数据库防御差分攻击,使用模糊定位与隐私报告工具防御数据跟踪,推广SSH(Secure Shell)安全协议防御“数据中间人”攻击等。

协调新兴业态就业市场,弥合“审慎监管”与“成本控制”之间的矛盾。《北京市“十四五”时期国际科技创新中心建设规划》提出,探索建立符合数字经济发展特点的包容审慎监管机制。容错期、包容期的设立绝非政府监管的缺位,而是基于反规划逻辑的制度创新与探索,这种“监管留白”可以为新业态企业留足发展空间。但从企业运营视角出发,雇佣主体倾向于采用较为保守的“成本控制”策略,即最大程度降低雇佣成本并将其向外转嫁。如平台类企业大规模采用劳务派遣等非正规雇佣关系,其目的是规避正式劳动合同带来的员工保障支出[11]。目前,“从业者权益保障”相关政策工具出现结构性分化,子女就学、家庭落户等倾斜性政策的主要受众规模较小,新兴业态劳动关系界定与纠纷仲裁等问题亟待厘清。应结合北京实际对新业态工作时间认定、劳务派遣关系的责任分配、虚拟合同合法性等新型劳动关系中的核心问题进行明确,并探索开展职业伤害保障试点,积极推进市域“全业态”参保计划。同时,应从增强政策灵活性与安全性的角度出发,分析政策资源对劳动过程保护、生活世界重构等不同政策议程的倾斜程度,将“审慎监管”更多转向社会性规制[12]。

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