2022【决策研究】坚持多点发力，推进产权制度改革（全文）

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【决策研究】坚持多点发力，推进产权制度改革

常宁地处湘南三市中心，总面积2046平方公里，人口101万。辖18个乡镇、3个街道办事处，367个村、41个社区。常宁是一个正在崛起的工业大市，也是一个典型的农业大市，有“世界铅都”、“中国油茶第一市”的称号。2015年获省农村土地承包确权颁证先进，2016年被定为全国农村产权流转交易服务标准化试点，2017年又被列入全国第二批农村集体产权制度改革试点。通过一年来，我们紧扣试点、突破难点、扎实推进，改革试点工作初见成效。全市所有村（社区）完成清产核资和成员身份确认，257个村（社区）成立了农村集体经济组织，56个村（社区）实现分红共460万元。先后有5个市州、66个县市区来我市考察、交流产权制度改革工作。我们的主要做法是：

1.坚持高位推进。成立由市委书记任组长、市长任常务副组长、34个部门为成员单位的农村集体产权制度改革工作领导小组，从相关单位抽调36名骨干组建专门工作班子，设立6个工作推进组。建立健全市级领导包乡镇（街道）、市直部门和乡镇（街道）包村（社区）的三级包干和部门联动机制，实行“市指导、乡主导、村为主”的运作模式，层层签订责任状，压实市乡村组和部门责任，凝聚合力共推改革。召开市、乡、村三级座谈会，广泛听取干部群众对集体产权制度改革意见，结合上级政策和借鉴先进地区经验，因地制宜制定《常宁市农村集体产权制度改革试点工作方案》《关于稳步推进农村集体产权制度改革实施意见》《产权制度改革操作指南》等9个文件，明确责任主体，落实工作责任，推动改革有序进行。

2.坚持试点先行。作为全国第二批改革试点单位，我们筛选了社区型的宜阳街道、山区型的洋泉镇、矿产资源型的柏坊镇和农地流转多的西岭镇等4个乡镇先行试点，并将石山、松阳等12个不同类型的村（社区）作为改革试点村。试点过程中，我们摸索出“十一步工作法”。十一步工作法，即成立机构、培训骨干、村民表决启动改革、清产核资、成员确认、股权量化、通过方案、筹备集体经济组织成立大会、召开成立会及选举产生领导班子、发放证书及登记注册、总结完善等11个步骤。每个步骤，我们都精心组织，环环相扣，为全市改革铺开提供了模板。试点过程中，我们统一了干部群众思想。基层党员干部和村民群众尝到了改革“甜头”，许多村争当改革试点村，由“要我改”变成了“我要改”，试点村由最初8个增加到12个。经历了从上热下冷，到群众不冷不热，再到干群热情高涨的变化。

3.坚持精准施策。坚持从实际出发，因地制宜、因村组施策。对有集体经营性资产的村组，着力抓资产量化、股份合作制改革等，全市有128个村（社区）实现了“资产变股金”，量化集体资产3060万元。如，宜阳街道城北社区，将门面等资产500多万元量化到每个成员，在全市率先成立股份经济合作社。又如，洋泉镇洋泉村有门面6个，占地面积1100平米，建筑面积1080平米，价值600万元。这些资产全部量化到2103名成员，并发放了股权证，打消了村民对资产流失的担心。对没有集体经营性资产，但土地流转面积大，产业基础较好的村组，积极动员农户以土地经营权入股，鼓励组建土地股份合作社，探索“按面积量化到人、登记发证到户，农民按股分红”的土地股份合作模式，全市有56个村实现了“资源变股权”。如，胜桥镇尹桥村，成员以耕地500亩入股村股份经济合作社，统一规划发展稻虾套种和烤烟种植，2017年实现经营性收入17.8万元，成员得保底分红15万元。对既没有集体统一经营资产和资源性资产，又没有产业项目的村组，重点抓好清产核资、确认成员身份、设立集体经济组织“三个全面”，采取“确权确股不确股值”的方式，由集体经济组织配股到户到人，让群众吃下定心丸。

4.坚持重点突破。始终把握清产核资、成员界定、股权设置和股权管理等四个重点。在清产核资上，坚持“程序规范、过程公开、专业清查、群众参与、账内清查、账外核实”的原则，按照“清查核实、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台”的工作程序，实行两轮公示。首先核实村级固定资产，厘清债权债务，然后摸清耕地、林地、水面和建设用地等资源性资产。对所有资产实行两榜公示，再召开村民代表会予以确认。经清查核实，全市资产总额为44542万元（其中经营性资产3766万元），比清查前增加3181万元；集体土地总面积为239.68万亩，其中农用地总面积232.49万亩。三角塘镇新铺村通过清产核资，彻底弄清了2008年村账乡管以前未接管的债权债务，改革得到群众一致拥护。在成员界定上，充分考虑不同群体利益，根据实际情况从宽界定，差异化确定股权比例，明确11种应当认定、9种不予认定和7种由村民代表会议表决认定三种类型。依照“户主申报—调查核实—审核甄别—户主确认—三榜公示—大会审议”的工作流程，开展成员界定。农业村主要以改革基准日实际在册的人口情况登记为基础，城中村、城郊村和村改居社区以祖居户为基础，进行成员确认。如，城北社区现有7653人，以1983年村改居时为基础，认定为成员的只有248人，由于工作到位，得到了居民的普遍认可，没有出现矛盾纠纷。全市共审议集体经济组织成员86.56万人，其中认定集体经济组织成员75.33万人。未认定为成员的，主要是国家公职人员、空挂户等。在股权设置上，以成员股为主，少数村设置了集体股，设置比例由村民代表大会讨论决定。成员股的种类，最少的1种为人口股，最多的有6种，分别为人口股、土地股、农龄股、资金股、贡献股、扶贫股。在股权管理上，少数村采用动态管理，多数村采用“生不增、死不减”的静态管理，以减少利益冲突，降低管理成本。目前，全市有176个村（社区）开展折股量化，实现“村民变股民”。如，庙前镇中田村，村民将古民居房屋入股到村股份经济合作社，合作社再将古民居出租给常宁市交通旅游投，设置股份23 当前隐藏内容免费查看756股，1290名成员全部领到股权证，年集体经济收入达35万元，去年成员分红24.9万元，最高的达600元／人。

5.坚持问题导向。一是化解思想难统一的问题。针对部分村干部怕添乱而不愿改、部分群众无所谓而不配合改的实际情况，我市强化宣传引导，采取会议发动、巡回宣讲、流动广播、网络宣传、发放公开信及宣传画册等多形式、全方位进行宣传，提高群众政策知晓率，营造改革浓厚氛围。我们多次召开市、乡、村三级座谈会，广泛听取干部群众对集体产权制度改革意见，5次召开改革专题推进会，层层举办业务培训班，有效地统一了思想。二是化解资金难筹措的问题。我市将农村集体产权制度改革专项经费纳入年度财政预算，前期已安排资金108万元，今年本级财政预算770万元，其中每个乡镇4万元，每个村1万元，市产改办280万元，确保产权制度改革有序实施。三是化解工作难协调的问题。强化督导考核，出台《常宁市2018年农村集体产权制度改革工作考核办法》，对农村集体产权制度改革试点工作实行专项目标考核，并纳入各乡镇（街道）年终目标管理绩效考核，坚持“一月一督查、一月一调度”，及时协调解决工作难题，确保改革按节点有序推进。各村（社区）成立改革委员会，吸收熟悉村内历史、懂业务的老干部、老党员、老财会人员为成员，有效化解了矛盾纠纷。

2018年，常宁先行先试抓改革，改出了五种集体经济新模式。资产经营模式：松阳、洋泉134个村利用城郊区位优势，积极发展物业经济，通过经营、盘活集体资产，增加集体经济收入244.25万元。如，水口山镇松阳村投资建成宾馆1栋，门面4间和1个面积达60亩的旅游休闲岛，2017年经营性收入达20.38万元。全村量化经营性净资产940.19万元，预计今年成员能实现分红15万元。资源开发模式：狮园、西江等106个村，依托林业、水面、旅游等资源优势发展林业、养殖业和旅游服务业创收204.12万元。如，塔山瑶族乡狮园村改造村集体茶园2500亩，每年创承包收入2.28万元。股份合作模式：石山、尹桥等91个村以集体资金、资产、资源等参股新型农业经营主体，通过股份合作经营，增加集体经济收入288.39万元。如，西岭镇石山村动员社员以土地入股370亩，开发石山休闲公园，2017年实现经营性收入18.4万元，社员得保底分红6.09万元，今年又投资126万元，征地28.6亩，建设药材加工厂。产业带动模式：桐江、官水等108个村，通过采取土地股份合作、土地托管等方法做活土地适度规模经营文章，流转土地40万余亩，引进农业企业30余家，新建新型农业经营主体800家，2017年创集体经济收入265.60万元。如，西岭镇桐江村流转耕地1658亩、林地5300亩，统一组织全村烟叶和油茶生产，2017年村集体烟叶税返还款达24万元，为成员增加油茶收入20余万元。服务创收模式：杨家湾、南坪等34个村，通过给政府、企业或个人提供小区物业、市政管理、基础建设、社会养老等服务，创收73.94万元。如，柏坊镇杨家湾社区根据落户在辖区内企业职工较多且老龄化严重的现状，动员15位成员入股资金34万元，开发利用养老服务楼，预计今年可创集体经济收入10万元以上。改出了“两委一社”村级组织新格局。目前，全市先行试点的12个村（社区）正在积极探索政经分离，村级组织架构由村“两委”变为“两委一社”，村党支部、村民委员会、集体经济组织“三驾马车”并行，强化了村级组织的经济运营职能，集体经济明显增强。改出了“一村一业”的新路子。庙山、南坪等4个村引进台资3亿元，流转土地5360亩，打造百万樱花园，建设集旅游观光、休闲娱乐、养老养生等为一体的绿色世界；狮园、西江由村股份经济合作社打造农业园区，开发建设度假式养老产业，集生态农业、休闲娱乐、观光体验为一体；西岭平安等村依托“中国油茶之乡”的文化优势，打造“平安油茶特色小镇”，助推乡村振兴。