公文拟办的作用、问题与对策（全文）

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公文拟办的作用、问题与对策

公文拟办是指党政机关秘书部门对收到的各类公文（含电报等）进行研究，提出办理意见供领导决策参考。无论从历史经验还是现实需要来看，公文拟办对于改善政务运行、提升工作效能都具有重要作用。

一、公文拟办的历史地位

公文拟办工作在我国有悠久的历史，而且一直具有重要地位。仅就***政府来说，秦朝的“三公”（太尉、丞相、御史大夫），汉代的宰相和尚书，唐宋时期的宰相和翰林学士等高级文官，都负有协助皇帝批答章奏的职责，这实际上就是最高层次的公文拟办工作。自唐代起，文官们对经手的章奏提出处理意见称为“条旨”，意即向皇帝分条贡献意见，《续通志》记载：“凡中外章奏，宰相具用小票墨书帖名疏面以对，谓之条旨”。【1】同时，对篇幅较长的章奏作内容摘要，写于黄纸之上，以便皇帝御览，称为“引黄”。《正字通》记载：“其表章略举事目，见于前封皮者，谓之引黄。”【2】此外，对草拟敕令的错误之处进行更正，称作“贴黄”。明朝废止宰相，设置内阁作为皇帝的秘书机构，一应章奏先由内阁大学士看过，用一个小条子（票）拟具意见，附贴在公文上，送皇帝斟酌参考，这 当前隐藏内容免费查看一过程称为“票拟”。皇帝看过后撕掉条子，亲自用红笔批下，便是正式的谕旨。由于章奏数量庞大（据当时统计，自洪武十七年九月十四至二十一日的八天之内，内外诸司送到皇宫里的章奏就有1160件【3】），皇帝一人决断十分困难，而御前文官才识广博，具备代天子立言的能力，所以多数谕旨只需照批票拟意见，节省了皇帝的时间与精力。清代在内阁之外增设军机处，它是皇帝处理军政事宜的秘书机构。针对章奏文字过于冗繁的问题，明清时期，章奏内容摘要工作被制度化，明代称作“贴黄”，清代亦称“撮白”，并且规定不得超过一百字。民国时期，北洋政府公文处理方面的不少做法仍然沿袭明清惯例。

由此可见，尽管历朝历代***政治架构不一，但秘书机构始终存在，它们的一项重要职责就是接收公文，并就公文为决策者提供合理建议，此即公文拟办。虽然不同时期称谓不同，工作性质实际一致。公文拟办的显性工作，包括对所接收公文进行内容摘要和提出办理意见两部分，即“引黄”和“票拟”，要求文字简略明了。其幕后的隐性工作则包括审阅、纠错、调查、询问、分析、综合等一系列前期事项，这些带有研究协调性质的繁杂任务仅靠决策者自身无法应对，必须由专职秘书机构具体承担，于是公文拟办自然而然地成为历来政治决策的必经程序。从职能定位看，公文拟办人员研究提出政事处理意见，事关社稷民生，内容重要，职责重大。从工作流程看，公文拟办人员归口接收政务文书，在政务运行中处于信息中枢、事务集成的环节。从所处位置看，公文拟办人员直接服务决策者，最接近决策者，在揣测和领会决策意图方面具有优势。从人员素质看，公文拟办人员饱读经史，历练丰富，具备政事处理能力；如果难堪重任、拟办失当，势必失宠圣前、卷席走人。所有这些因素，决定了公文拟办人员参谋政事的重要地位和辅助决策的重要作用。

二、公文拟办的现实作用

时代发展到今天，社会生活发生巨大变迁，就政务办公领域而言，现代国家权力渗透到基层，“皇权不下县”的传统一去不返，加上经济活动兴盛，社会分工精细，公共事务面广量大，政府组织及其秘书机构遍布各层各级，公文拟办工作的覆盖面远超以往。同时，现代社会崇尚科学、法治、理性，特别是中国特色社会主义强调以人为本、执政为民，对文秘工作包括公文拟办工作提出了新的要求，也赋予了公文拟办新的功能。

一是满足科学决策的需要。决策理论奠基人西蒙认为，决策是行政的主要功能，现代行政管理需要探索进行最佳行政决策的程序、方法和技术，实现以理性为基础的科学决策。【4】科学决策的主要原则包括信息准确、符合目标、方案可行、注重时效和系统全面等。公文拟办是为领导提供政务办理意见，核心任务是辅助决策。设置公文拟办程序、做好公文拟办工作，有助于发挥集成优势，对发文单位提出的公务事项进行理性的综合的分析，为决策者提供合理化意见，能有效防止拍脑袋决策，完全符合科学决策的原则要求。当前中国正处于经济社会发展转型期，政务活动中既有大量常规性、经验性决策事项，还面临大量非常规性、开创性决策任务，需要认真检查决策依据是否充分、程序有无遗漏、内容是否科学、措施是否可行，预测可能引发的社会影响与舆情反映，有效防止拍脑袋决策。这些研究审核工作复杂精细，只有具备现代文秘知识、熟悉现代办公技术的专门人员才易胜任。

二是满足法治建设的需要。在公文拟办过程中，无论是审核公文内容，提出处理意见，还是决定送阅范围，规定流转顺序，都要符合法律和制度的规定，以保障政务活动规范有效地运行。现代社会是法治社会，目前中国特色社会主义法律体系已基本形成，党的十八大明确了法治是治国理政的基本方式，强调要全面推进依法治国。如何在各项工作中实现法治的要求？做好公文拟办工作，在处断政务之前进行专门的全面严格的审核把关是必不可少的环节。拟办人员在作出事实判断和价值判断的同时还要进行法理判断，对办理事项是否符合上级法律法规和政策要求进行全面考量，以起到“过滤网”和“安全阀”的作用，有效避免违规违法行为，克服部门自利性等各种狭隘观点，维护政务事项的合法性、严肃性和执行力、公信力。

三是满足改进作风的需要。2012年底，党***作出改进工作作风、密切联系群众“八项规定”，领导同志率先垂范，就改进调查研究、精文简会、规范出访、改进新闻报道、厉行节约等提出严格要求。公文拟办在政务运行中处于枢纽环节，不仅是辅助决策的过程，也是协调各方、统筹事务的过程。工作中，坚持办文标准，减少或整合同类文件，能够有效遏止文山现象；判别各项公事的重要程度，分清各类文件的轻重缓急，明确工作责任和时限要求，能够有效提高机关工作效率；统筹公务活动安排，改进调查研究方法，落实勤俭节约要求，能够有效维护党政机关的良好形象。因此，认真把好公文拟办这个源头关，按照“八项规定”协调处理各项工作，对于改进党政机关工作作风有着直接的影响。

三、公文拟办的主要问题

作为一项科学的办公流程环节，古往今来，公文拟办的作用非但没有减弱，反而愈加广泛多元。1993年《国家行政机关公文处理办法》和1996年《中国******机关公文处理条例》，都把拟办、审核列为公文处理的必经环节。2012年***办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》，将拟办细化为初审和承办，进一步在法理上明确了公文拟办不可或缺的重要地位。但实践中一些地方对公文拟办的认识还不到位，工作存在许多问题和不足，制约了公文拟办作用的发挥。

一是不作为。有些秘书机构及其文秘人员对接收的公文满足于当“二传手”，把拟办简单地等同于送阅或请办（请相关责任部门阅办），没有认真研究审核，不能提出合理意见建议，丧失了辅助决策、协调工作的参谋功能。这类问题，有的系领导对拟办工作不够重视所致，有的则与文秘人员的能力素质有关，因为对拟办事项拿捏不准而害怕担责。

二是不完整。一份完整的拟办单应当包括来文情况和处理意见两大部分，其中来文情况包括来文单位、收文时间、公文标题和内容摘要等要素。目前许多拟办工作只提处理意见而没有内容摘要，有欠完整。特别是对篇幅很长、标题简略的公文，如果不作内容摘要，领导很难迅速把握公文要旨，了解需要处理和注意的事项，这会给决策和工作带来不便。如果阅读全文，难免浪费时间和精力、影响工作效率；如果简单浏览即作批处，则有可能出现疏漏和错误。

三是不规范。有的文秘人员不熟悉相关法规政策，所提意见措施不合规定或超越职权，难以执行；有的不清楚领导和部门职能分工，导致张冠李戴，工作错乱；有的没有查考原有类似公文的处理情况，破坏了工作的统一性和延续性；有的对需要多个部门协同落实的事项没有分清主次，也没有明确牵头部门，造成责任不明、推诿扯皮；有的对须由单位法人代表决定的事项没有送请一把手批办，影响了领导职务履行。

四是不周全。对于须专家论证、公开听证、征求意见、集体讨论等的决策事项，以及应当深入调研慎重决策的重要事项，没有走完全部规定程序即冒然提出处理意见送领导阅批，一旦领导径行作出决定，就会造成工作被动。还有的前期工作不仔细，思虑不周，应当掌握的背景情况没有掌握，应当提供的证据材料没有附全，所提意见理据不足甚至妄加臆测，使领导难以处断，影响了科学决策和工作效率。

五是不精当。拟办意见应避免篇幅冗长和存在歧义，否则就会失去了公文拟办的价值和意义。这方面常见的问题是词句推敲不到位，文字不精练，重点不突出，意思不清晰，表述不准确。

四、公文拟办的改进措施

拟办工作形诸文字，寥寥数语，极其简略，却凝聚了文秘人员的心血智慧，是其为人处事境界、政策理论素养、综合协调水平和文字驾驭能力的集中体现。公文拟办工作为公家谋事、代领导立言，直接关系到党政机关的决策，所以特别要求拟办人员具有大局观念、法治意识和民本情怀，善于从单位整体和工作全盘来研究考虑问题，提出任何意见都要遵循法规、有理有据、进退裕如，同时始终贯穿为人民服务的宗旨意识，把党和人民的利益摆到最高位置，这是做好公文拟办工作，发挥功能作用的内在要求和根本保证。在具体方法上，针对当前存在的主要问题，应当重点把握以下五个方面：

一是情况要摸准。收到公文，首先查看格式要素是否齐全，判别是否归本单位办理。如果不归本单位办理，应当退回并及时说明情况。如果时间、地点、人物、事项等基本要素不全，应当及时联系询问清楚，或者建议重新发文。其次，要认真分析来文的内容，通过电话沟通、咨询了解、资料查核等办法甄别真假，掌握实情，了解背景，如果有生僻而关键的专业词汇，一定要查考清楚，然后抓住要害做好内容摘要，针对问题提出办理意见，决不想当然地判断和决策。

二是程序要走全。对关涉广大群众利益和全局性工作的重大决定、重要工程类事项，要依法进行专家论证、公开听证、深入调研或征求意见，要严格审查这些程序是否全部走完，有无相关证据材料，程序缺失、证据不全的要退回补办。对于涉及专门业务的，比如法制业务、人事问题、经费问题等，要征求相应业务部门意见后再行拟办。对于按规定需要集体讨论通过的事项，要在拟办意见中加以注明，提醒领导在集体研究决定之后再予批处。

三是法据要理清。拟办意见的质量很大程度上取决于是否有法可依、有据可查，因此要根据国家法律法规、党的路线方针政策和先例科学而准确地做好拟办工作。对容易引发质疑和误解的内容，应当在拟办意见中写明相关依据，做到案皆可考、言必有征，符合法治要求，并与现行有关公文相衔接，便于领导放心决断，提高政务效率。做到这一点，还要求拟办人员清楚本单位领导和部门的职责分工，包括各种领导小组、工作小组的职责分工情况，以及领导之间的出差代理关系，这样，一旦遇有责任分解事项，就能及时准确地落实到人。

四是信息要维新。公文拟办直接为领导服务，从这个意义上说，只有围绕中心、服务大局、善于学习领会领导决策意图，才能富有成效地做好拟办工作。为此，拟办人员要发挥接近领导的优势，通过查阅领导指示、批示、讲话、相关文件、会议纪要以及与领导交流等多种途径，尽可能多地了解整体情况，及时更新决策信息，跟上领导的思维节拍，牢牢把握拟办工作的主动权。情况掌握越全面，拟办意见就越准确。特别是对一些非常规性工作，如果领导已经明确由哪些部门负责的，务必熟稔于心，按照领导既定要求办理。

五是文字要精到。拟办意见务求精到。所谓精到，一方面要求语句简洁明了，摘要抓住要领，拟办意见条理清晰，以最少的文字表达最准确的意思；另一方面所表达的内容要全面科学，合理可行，让人明确努力方向，知道怎么操作，能够真正解决问题。