“双循环”新发展格局下中国粮食安全的机遇与挑战

徐 虎，吕文慧

（南京财经大学 经济学院，江苏 南京 210023）

粮食问题是治国理政的头等大事，一直受到党中央的高度重视。随着我国产业结构的升级和城镇化的快速发展，农业在国民经济中所占的份额越来越低，粮食安全问题日益凸显。据联合国粮食及农业组织（FOA）报告显示，2020年全世界大约有6.9亿人处于饥饿的状态，目前世界上正面临着50年以来最严重的粮食危机[1]。

“双循环”指的是要立足国内市场，充分发挥国内需求潜力，在畅通国内大循环的基础上，扩大对外开放，重塑国际经济外循环，从而实现国内国际双循环的良性互动[2]。这与我国“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略是相一致的。基于此，本文拟对“双循环”下我国粮食安全所面临的机遇与挑战进行研究，以期为保障国家粮食安全提供参考。

粮食安全是指所有人在任何时候都可以获得足够、富有营养的粮食来满足其健康生活的食物需要[3]。健康除了具有本身固有的重要内在价值外，还对人类发展的其他各个维度有着不同程度的工具性价值。因而保障粮食安全可视作国家或个人的健康投资行为。2021年是“十四五”的开启之年，而且是我国第二个百年计划即将开局的重要时期。无论是我国的内部环境还是外部环境都将会在未来的一段时期中发生许多复杂的变化。从内部环境来看，我国已进入老龄化社会，使得劳动力供给规模减少，而我国经济正转向高质量发展阶段，需要根据国内需求情况来提升供给体系质量。据统计[4]，2000—2020年，中国60岁老年人口比重增长幅度高出全世界平均增幅约5.1%，也高出发达国家将近2.5%。因此保障粮食安全有利于促进健康投资发展，提高劳动者的工作能力，增强经济的竞争力。从外部环境来看，目前单边主义、贸易保护主义等逆全球化趋势愈发明显，全球经济都呈现下滑趋势。在此特殊背景下，推动发展“双循环”格局不仅符合应对复杂多变的国际经济环境的现实逻辑，而且满足化解国内粮食安全的现实需要。

影响“双循环”新的发展格局的一个重要因素便是粮食安全。现有文献关于我国粮食安全与构建“双循环”新发展格局之间的关系达成了较多的共识。张琛等[5]的研究观点表明重视和保障粮食安全成为了“双循环”发展格局的首要任务。李治[6]认为只有在构建“双循环”发展格局的同时重视“粮食产业双循环”的构建，才可以稳定地保障粮食安全。确保粮食安全，构建“粮食产业双循环”是“双循环”新发展格局的重要内容。张哲晰等[7]则认为粮食安全是国家稳定的牢固基石，其为构建“双循环”格局奠定了扎实的基础。梅李军[8]认为三农是我国经济持续发展的重要驱动力量，是新发展格局的潜力后劲来源。

1.1 粮食安全稳定促进“双循环”新发展格局

具有充足的粮食储备和优化的粮食结构是提升国内大循环质量的前提条件。由图1可知，我国人均粮食产量自2015年开始稳定在470 kg以上，超国际公认的400 kg粮食安全线，基本实现了谷物自给。而且我国仓储现代化水平较高，在老粮库的基础上，不断扩大规模，完善设施，建立了一批现代化新粮仓，使得我国的储粮能力总体上达到了世界较为先进的水平。据《中国的粮食安全》白皮书统计数据所示，我国2018年仓房仓容为6.7亿t，谷物自给率保持在95%以上[5]。此外，从粮食的结构上来看，我国主粮产品结构不断优化。《国家统计局关于2021年粮食产量数据的公告》显示，2021年全国粮食总产量为68 285万t，其中三大谷物（稻谷、小麦、玉米）的总产量为62 234万t，占粮食总产量的比例为91.14%，比2020年增加了1 556万t[9]。

图1 2011—2020年中国粮食及主要品种产量

1.2 粮食安全是“双循环”新发展格局的重要内容

国内大循环作为“双循环”新发展格局的重要主体，其目的是在畅通国内经济大循环的基础上，开展更深层次的对外开放，进而推动国内国际双循环形成良性的发展态势。这一观点也与我国制定的“立足国内、确保产能、适度进口”的粮食安全战略相一致。事实证明，粮食安全对于维护社会稳定、国家安全起着关键性的压舱石作用。1997年的亚洲金融危机、2008年的全球金融危机以及新冠疫情都充分展示了粮食安全的重要性。此外，构建新发展格局的一个内在要求便是全方位高水平的对外开放。随着我国农业对外开放的范围扩大、领域拓宽，可以加快我国培育跨国大粮商的步伐，加大全球粮农治理话语权，增强我国农产品海外供应链的稳定性。因此，构建“双循环”新发展格局首要任务就是助力粮食安全，即确保“口粮绝对安全”。

“双循环”的要点在于循环，而整个经济循环分为生产、分配、流通、消费4个阶段，因而“双循环”新发展格局必须要立足于这4个环节，以内需作为推动力，实现国内市场的良性循环，这与我国“以我为主，立足国内”的粮食安全战略是相吻合的。国内循环顺畅的同时要坚持“适度进口”的战略方针，通过提高开放水平的方式，增大对全球资源要素的吸引力，从而实现国内国际双循环相互促进的目标。因此，“双循环”新发展格局为我国粮食安全带来了以下4个方面的机遇。

2.1 粮食产业结构升级

当下我国科技创新的能力较为薄弱，在与美国的经贸摩擦中频频遭到其科技封锁[10]。因而，为了应对复杂形势的“双循环”新发展格局势必会对科技创新提出更高的要求，从而引发了新一轮科技革命，促进了粮食产业科技创新的提升，其对粮食产业结构的影响主要体现在两个方面：

一是粮食产业科技创新发展。自从1949年后，中国的育种技术不断发展，相继培育出了红莲型、汕优2号、超级粳稻等一大批杂交稻品种。国际生物育种技术的变革，有效地推动农业发展，成为粮食产业迭代升级的新引擎。现如今我国农作物良种覆盖率高达96%以上，并对我国粮食的增产量有着45%的贡献率。由此可知，培育和种植优良的农作物品种对我国粮食产量能够稳定增长起着重要的支撑作用[11]。

二是推动粮食产业数字化转型。目前我国粮食产业的发展目标逐渐从高速增收转向了高质量发展。近年来，大数据、物联网、人工智能等新一代数字技术介入到了各个领域当中，而且人们对于粮食需求已从“吃得饱”转变成了“吃得好”，所以单一的产业链的发展模式已经无法适应当下多元化的市场需求。因此，在粮食产业发展过程中融入物联网、人工智能等因素，不但可以完善粮食产业结构，而且可以推动我国粮食产业高质量发展。

2.2 完善粮食市场体系

一方面，当下我国粮食主产区与主销区之间粮食供给不平衡现象愈发严重，而“国内大循环”的畅通需要打通城乡循环、要素循环等通道。故“国内大循环”通过区域之间的协同合作，间接完善了区域合作机制，这有助于形成多元市场主体格局，营造粮食产业公平竞争的市场环境。

另一方面，畅通“国内大循环”的重要任务之一就是建立全国统一市场，因此粮食市场交易体系的改革已不可逆转。随着粮食加工、运输等流程的一体化，全国将形成统一的粮食电子交易平台。与此同时，为了适应新形势下的粮食市场体系，国家将会实行更加完善的粮食交易体系。

2.3 加快粮食产业对外开放

随着“一带一路”倡议的不断推进，我国粮食企业“走出去”的步伐也在不断加快。“一带一路”沿线60多个国家为我国粮食企业带来了巨大的市场，并且随着“一带一路”的深化，我国农业与世界农业的融合程度将进一步加深，从而实现与沿线国家深度合作的目标，提升对国际粮食贸易产业链的控制能力。

此外，“双循环”新发展格局有利于增强中国粮食企业的国际竞争力。当今，全世界近80%的粮食市场交易量都控制在国际“四大粮商”的手中，我国的部分粮食市场也位列其中[12]。因此，尽管我国是粮食生产大国和进口大国，但在国际定价等方面没有太多的话语权。在“双循环”新发展格局的号召下，国外先进科技将被“引进来”，实现资本与技术的紧密结合，对提升我国在国际粮食市场的话语权有一定帮助。

2.4 促进粮食产业消费升级

一是消费方式升级。在数字化的引领下，我国居民逐渐开始追求高质高效的服务型消费，其主要形式就是依托互联网、云计算、大数据等技术的“线上+线下”消费模式，例如在线拼团、网上教育、到家服务等新业态。这自然就要求粮食企业顺应消费发展趋势，构建多层次的服务型消费供给体系。较为成功的案例就是盒马，盒马通过“大农业+新零售”的结合，整合其食品供应链，于2019年实现销售额400亿元，排名全国超市第6位。

二是消费能力升级。在乡村振兴战略和新型城镇化战略的大背景下，我国农村居民收入水平得到了显著提高。据国家统计局数据显示，我国农村居民人均消费支出由2013年的7 485元增长至2020年13 713元，表明农村具有广阔的消费市场[13]。因此，粮食产业可以转移经营重心，不断激发农村地区的消费活力，实现产业、农村双振兴的目标。

3.1 粮食安全内循环受阻

从整体上看，我国的粮食安全得到了保障，粮食总产量稳步上升，但是国内粮食播种面积、粮食单位面积产量遇到了发展瓶颈。由图2可知，我国粮食播种面积近年来在逐渐减少，而粮食总产量之所以保持高产，主要得益于粮食单产的提高。但与发达国家相较而言，我国粮食单产存在增长不稳定，生产技术有待提升的问题。我国粮食安全内循环在要素供给方面存在严峻挑战，主要表现在以下两个方面。

图2 2011—2020年我国粮食作物播种面积及粮食单位面积产量

一方面，我国粮食作物播种的面积在逐渐减少，加上二三产业对于土地资源的需求不断扩大，进一步恶化了农作物土地供给资源不足的局面。此外，由于农村土地资源发展空间没有得到最大化的开拓，使得有限的土地资源变得更加稀缺。据统计[14]，我国2020年闲置的宅基地面积约为0.067亿hm2，其闲置率约为10.7%。

另一方面，据国家统计局统计，乡村人口数在逐年减少。受城镇高收入的吸引，农村主要的青年劳动力都外出打工，传统的农业种植技能逐渐失传，而留守在农村的老年人和文化素质较低的人难以学习现代化的农业种植技术，不但令大量的土地抛荒，加剧了当下农作物土地资源紧缺的情况，还使得新一代农民处于“断层”阶段，延缓了粮食提速增效的进程。

3.2 粮食安全外循环不畅

从图3可以看出，我国粮食进口数和出口数之间有较大差距，并且进口远大于出口。2014—2021年，粮食进口量整体的发展趋势是上升的，近3年有小幅上升；
粮食出口量在2016—2019年逐年上升，2020—2021年有小幅下降。而粮食进口量则始终远高于粮食出口量。我国国际粮食市场进出口比例严重失调，对于国际粮食市场产生较强的依赖性，这给我国的粮食安全积累了较大的贸易风险。这一现象直接导致了粮食价格会有所波动。例如，全球第三大米出口国泰国于2020年3月24日起限制大米及相关产品出口，世界最大的小麦出口国俄罗斯也限制了小麦等粮食出口总量，此外还有印度、哈萨克斯坦等主要粮食生产国纷纷限制了农产品的出口。随着国际上粮食出口限制状况的加剧，将会使得全球粮食供给不足，抬高国际粮食价格，从而对全球的粮食产业链和粮食供应链带来巨大影响。

图3 2014—2021年中国粮食进出口对比

此外，我国粮食进口市场也相对集中。以大米为例，美国、泰国、加拿大是中国的主要进口国。这种粮食进口来源国的集中化、单一化现象将进一步加大粮食海外贸易的不确定性，为我国粮食安全带来更大的挑战。

3.3 粮食安全内外循环衔接不紧密

实现粮食安全内外循环紧密衔接的重点在于打通流通环节。从目前的发展状况来看，我国粮食流通环节存在一些不足。

第一，粮食流通市场效率较低。随着粮食市场改革推进，国内涌现出了大量的收购商、批发商，但没有形成规范化、有组织的粮食市场。相比于发达国家效率高、成本低的粮食流通环节，我国粮食流通需要经过层层市场环节，市场效率低下。

第二，粮食运输能力较弱。国内粮食流通以铁路为主，部分地区如西部地区的公路等基础交通设施较为落后，限制了其粮食运输能力。而且在运输过程中，主要采取包粮运输方式，这种落后的包装方式损耗大、易污染，间接提高了粮食的最终价格。

第三，国际粮食市场话语权弱。我国没有国际大粮商，在全球粮食贸易与流通体系中，没法为国内粮企提供稳定的粮食贸易环境，这对我国粮食安全内外循环衔接带来了不利影响。

4.1 畅通粮食安全内循环

第一，要坚守“藏粮于地”战略，严防死守耕地红线。粮食供给能力提升的关键在于提高耕地的利用效率，要加强对耕地的综合管理，盘活荒废的土地。第二，要落实“藏粮于技”战略，让科技进步成为农业发展的重要助推力。目前良种对我国粮食增产的贡献为45%，还有较大的上升空间。因此需要国家政策引导企业形成科技创新、种子研发等新一代研发体系，增强粮食产业的核心竞争力，实现粮食安全与现代农业科技相统一。第三，要实施“藏粮于民”战略，提高农民自身素质。“十四五”时期，高质量发展是农业的主攻方向，这对种粮主体的自身素质提出了更高要求，所以应当大力培养“绿领”新农民，加快我国农业现代化的步伐。

4.2 畅通粮食安全外循环

第一，鼓励建设海外生产基地，深化与外资的合作，借助国外先进的技术提高我国粮食产量，减少粮食进出口比例失衡的压力。第二，拓宽粮食进口多元化格局，以“一带一路”沿线国家作为重点粮食贸易伙伴，建立健全粮食安全保障体系，打造中国“海外粮仓”，同时要从未来全球粮食发展格局进行规划，继续深化与俄罗斯、泰国、印度等周边国家的粮食合作，进一步保障我国粮食安全。

4.3 紧密衔接粮食安全内外循环

第一，国家应逐步开放粮食生产、收购等业务，将社会资本引进粮食流通市场，形成国企与民企良好竞争的发展格局，充分激发粮食市场的活力。第二，完善粮食运输的基础设施建设，补齐粮食流通产业短板，提高粮食流通现代化水平。第三，统筹利用好国内国际两个市场，加快我国粮食企业“走出去”的步伐，鼓励其发挥自身优势，积极参与国际粮食安全治理，提升我国在国际粮食市场的话语权、影响力和控制力。

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