基于集体经营性建设用地入市制度问题优化策略研究

叶秋影

（广东卓益土地房地产资产评估规划有限公司，广东 惠州 516001）

2020年1月1日后施行的《中华人民共和国土地管理法》破除了我国土地市场的法律障碍，为集体经营性建设用地依法入市提供了法律保障，将成为我国打破城市二元土地关系的重要标志。由于集体建设用地进入社会主义市场经济，必须兼顾政府、集体和农民的多重利益，在实践中还将面临一系列问题，需要加深认识，平衡利益，协调政策。在具体实施过程中，既要积极稳妥，又要扎实有序。

建立高标准市场体系是新时代社会主义市场经济制度建设的基础,推进我国市场化分配制度变革是新时代建立优质市场经济制度的重要步骤。改革开放40多年来，我国要素市场取得了长足的发展，但与市场结构的高层次需求相比，要素市场体系不完善，要素市场在人力、土地、资本三大要素中，土地市场的发展最为不足。这一点突出表现在没有考虑到市场在土地资源配置中的关键作用，城乡统一土地市场远未建立，集体使用的建筑用地入市和居住国的流通进展缓慢。建立农村公共功能建筑用地市场收入计划，允许农村集体将合法未使用的房屋和废弃的公益性建筑用地转换为公共功能建筑用地，作为农民自愿参与的条件，是打破城乡二元分割土地制度，提高土地配置效率，促进城乡统一的具有重大突破意义的土地市场建设。

2.1 法律制约

根据现行关于集体建设用地的有关规定和限制，土地公开交易市场准入不能改变现有土地用途，但必须尊重农村总体规划。根据这一前提，必须确立集体经营性建设用地入市和国有土地权利和价格平等的原则参与贸易。然而，土地管理和产权显然限制了农村集体土地的入市，此类土地的转让仅限于破产或合并等不受控制的情况，属于城市的集体土地在入市之前必须转换为国有土地。农村集体经营性建设用地入市与现有的一些规定不匹配。产权不明晰是我国集体土地最大的问题，但在农村，集体土地使用权长期处于无效状态，除了配套机制不完善外，还存在很大的产权差距。集体土地使用者的权利和义务没有明确界定，现行法律也没有明确规定集体国家的法律结构和权力体系，这些产权规则不明确，使集体土地不能行使与国有土地相同的权利，从而使农民无法真正从集体土地市场中受益。

2.2 内部运行机制不完善

2.2.1 界限不清

由于我国对土地开发与利用实行严格的总体规划和用途管制，人为规划和界设用途的差异性决定了农村地区集体经营性建设用地发展权利形态和开发强度存在巨大差异。在目前的土地利用分类中，农村地区没有公共建筑用地。虽然分类体系规定，根据该省的实际情况，每个省可以根据全国统一的两级分类划分为三级，但由于没有统一的定义标准，在实施过程中很难落实。《现行土地利用分类法》中有关建设用地的所有土地一律归入工矿城市用地，农村居民点和商业用地并入住宅用地。工业用地、工矿用地、学校用地和其他用地应当归类为农村用地，工矿区内的村庄应当归类为其他用地以外的未用地，不包括国家土地变化调查和年度土地变化调查分别报告和统计农村集体建设用地的使用情况，这使农村集体经营性建设用地的定义变得模糊性和复杂。

2.2.2 决策机制不完善

关于集体所有的农村建设用地的准入，有关法律规定明确规定，市场准入方案的实施必须经集体经济组织成员大会或者经集体经济组织2/3以上的成员同意，但保守的村民仍然不同意进入土地市场，决策机制的不完善增加了大量的时间和人力成本。

2.2.3 定价机制不完善

目前，集体建设用地价格主要由双方按照政府指导价和相邻土地收购价谈判确定，国家指导价是最低保护价，定价机制不完善。充分发挥市场作用，忽视市场交易中土地供求关系，无法有效反映土地使用权价格，可能损害相关主体的合法利益，特别是农民的合法利益。

3.1 明确界定产权主体和行使主体

马克思的理论认为，明晰集体所有制与建设用地管理的关系是提高公有制效率的重要因素，如果不能解决产权界定和权利保护问题，将直接阻碍集体建设。集体产权的模糊性对集体建设用地市场准入的影响很大，如佛山市南海区，根据不同地区不同的土地所有权，不同的农村集体经济组织以农村股份合作经济组织为主体，实行市场化经营；
以乡镇集体经济组织为主体，实行全资子公司制。乡、村、镇作为资产管理公司或者其代理人，应当担任市场执法机构；
属于其他村集体经济组织的，应当由下列集体经济组织组成根据集体土地所有权的历史、宪法、土地管理法、民法等法律法规的规定，集体土地所有权是指集体土地所有权人依法申请并取得市场地位，可以成为市场进入的主体。现行法律对集体管理建设用地所有权的界定是集体管理建设用地所有权是城市、村庄、农民集体所有；
现行法律对“农民集体”没有明确的定义，因此农村集体经济组织可以通过制度安排来代表“农民集体”，将集体土地所有权用于建设目的，必须明确界定集体土地所有权的行使主体和客体。委托代理权的行使，即行使集体土地产权的主体是乡镇（镇）、村集体和集体经济组织。

3.2 建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制

增值收益分配是集体经营性建设用地入市市场化运作的核心利益机制。

3.2.1 建立城乡统一的土地税收体系

为了使土地收益的外部分配符合规则，必须为城乡地区建立统一的土地税收制度，并在税率方面实施高水平的系统性规定。为了实现公共建设用地市场的“权利与价格平等”，国有土地应平等对待税收和支付义务，集体建设用地进入市场时，土地使用权对商业用地和建设用地征收房地产税。

3.2.2 建立和完善农村集体内部收入分配机制

除了由国家征收差别租金部分外，合理分配农村集体内部剩余部分是保障农民权益的重要措施。在广东省顺德市，将公共建设用地转让给农民是构成农民收入的重要组成部分，将公共建设用地收入的50%用于农民的社会保障，剩余的50%用于发展共同经济，并分配给农民，鼓励农民将土地收入投资于共同经济，为长期致富提供了新的途径。从2个方面完善农村集体土地收入分配机制：一是将农村集体土地收入总额按一定比例分配，即土地收入的40%或50%作为农村集体资本，50%或60%由农民分割，公共使用范围由国家统一确定，具体程序由村集体独立协调后确定。其次,土地应该进行统一管理，如果将集体经营性建设用地入市的收益分配给农民集体，则必须实行统一管理。

图1 入市土地收益中地租分配机制Fig.1 Government rent allocation mechanism in market land income

3.3 建立健全农村社会保障体系

到目前为止，我国集体建设用地市场化进程中还没有统一的收益分配制度，而地方政府通常在每个示范区制定收益分配规则，我国正在进行城乡一体化建设，农村经济的进一步发展离不开农村经济发展的保障体系。

3.4 管理监督机制的构建

3.4.1 建立信息发布制度

对公共建设用地的监督管理是土地上市的重要保障，有助于解决各种利益冲突问题，但在集体土地市场中，土地使用管理难以控制。市政府进行行政监督，为地方政府滥用权力创造了条件。土地市场准入政策的实施导致了国家“土地融资”收入的下降，地方政府可以利用自己的权力进行土地规划和征用，损害了农民的利益。因此，要建立健全信息发布制度，保障农民利益。

3.4.2 设立入市管理运营部以及用地纠纷协调机制

通过规范和系统化各种入市制度和程序，集体经营建设用地的进入已逐渐融入国有建设用地单一交易平台，在城乡地区创建了单一的土地市场。在入市的早期阶段，县（区）国土资源行政主管部门设立了集体建设用地市场经营管理部门和县（区）国土资源行政主管部门，可以办理市场准入审批、交易、登记手续。部门，简化行政手续，提高市场交易效率，并对各交易所的交易进行直接监督管理。

土地增值评估是一项相对专业的活动，必须由专门机构进行，乡镇委员会和集体土地工作人员最终会对市场产生重大影响。

农村集体建设用地市场化由试点向全国推广，不仅为城市土地资源的扩张提供了资金，而且极大地增加了农民的财产收入，缩小了城乡贫富差距，对促进农村共同发展至关重要。引导原土地买卖市场的主体进行合理规范管理和受控经营、最大程度地实现土地利用的社会价值，土地利用的经济效益、社会效益和生态效益的一致性仍然是一个值得关注的重大问题。土地利用的改革与创新是不可分割的，在党的建设一百年的大背景下，必须坚持三条主线基本上，不改变土地公有制性质，不打破耕地红线，不损害农民利益。明确产权主体和行使主体，建立农村集体建设用地，建立和完善农村社会保障体系，建立管理和监督机制，为农村土地集体经营创造条件。

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