市属企业全面预算管理现状与展望

魏海军

(南通市人民政府国有资产监督管理委员会，江苏 南通 226600)

(一)全面预算管理在企业管理中的地位

全面预算管理在现代企业管理中的运用日臻成熟。它通过前后衔接、有机联系的预算指标体系将企业长期战略、短期目标有机衔接起来，融合业务、财务信息，实现管理信息在企业内部的高效交互，不同层级、不同岗位员工按照各自权限获取预算数据和实际完成数据，企业管理层据此适时调整预算计划、强化预算考核，推动企业上下各单位为实现企业经营目标而努力。

(二)全面预算管理在企业管理中的作用

1.计划制订

全面预算的核心作用是通过详细的指标和量化的数据帮助管理者及时掌握企业经营核心数据，制订经营计划和各项目标。如果预算数据不可靠，管理者的计划与决策将陷入盲人摸象的窘境。

2.信息交互

全面预算管理体系提供了企业内部信息交互的基础设施，各项指标和数据通过信息系统定期上传下达，帮助企业全面、及时、准确地进行管理沟通。

3.过程控制

由于管理目标被分解到各个预算单位，企业可以通过调动各条线、各层级人员努力实现目标，实现上下协同，帮助管理者加强对基层预算单位的控制。

4.绩效评价

全面预算管理指标体系和绩效考核体系前后贯通，预算计划和实际完成数据成为绩效考核目标责任确定的参考依据，能够显著增强企业考核的客观性，从而调动各预算单位员工的积极性。

(三)全面预算管理的一般流程

全面预算管理以制度设计为先导，以预算单位、预算部门、预算人员的合理分工为基础，以信息系统为工具，以预算的编制、上传、考核与反馈的周而复始为主要内容。

(四)市属企业实施全面预算管理的重要意义

对市属企业而言开展全面预算管理具有特殊的意义。作为地方政府出资的企业，市属企业是为筹集城市建设资金而设立的特殊企业。此类企业按照市场竞争程度划分为商业一类、二类企业，但从总体上来看，其主业基本集中在城市代建、城市服务上，依托地方政府生存，缺乏核心盈利能力，主业不突出，因此通过全面预算管理减少内部管理中的跑冒滴漏尤为重要。在上述背景下，同步推进全面预算管理能够形成转型合力，帮助此类企业更好地发展。

(一)预算管理基础薄弱

市属企业虽然基本上开展了预算管理工作，但是管理水平参差不齐。全面预算的开展，需要有明确有效的战略作为长远目标，但从企业战略规划看，部分企业战略目标模糊，短期目标脱离业务实际，长期目标缺乏战略导向。真正建立起全面预算管理制度并有效实施的企业还不多，预算管理信息系统的分析监测功能还没有有效发挥。这些现象都显示出市属企业全面预算管理的基础还稍显薄弱。

(二)预算指标不科学

大部分企业预算编制内容还局限在财务预算上，业务预算与财务预算脱节。在收入指标方面，有的企业在考核指标上偏重营收，导致企业经营层虚构收入。在融资指标方面，有的企业把融资规模作为企业经营目标，还停留在为政府投资建设项目筹资的层面，而融资规模是否适度、融资成本是否最低一度被忽视，导致经营者脱离实际大举扩大融资规模，甚至通过引入非标融资中违法收取中介费用。

(三)预算缺乏刚性

市属企业还存在重预算编制轻预算执行的现象。有的企业预算管理以财务部门为中心，但财务部门与其他业务部门处于平行地位，在履行该职能时缺乏上级支持，推动力不足，无法扎实推动全面预算有效开展。有的企业由于上级单位或本公司管理层的重视程度不够，推动预算执行的动力不足，为了避免自缚手脚，往往应付了事，导致预算或疏漏或被绕开，无法与企业业务活动连接，业务信息、财务数据发生脱节。

(四)预算考核不严格

在预算执行控制上，有的企业对预算执行的跟踪考核还不够严格，各预算责任单位对全面预算管理的重要性认识不一，预算编制、执行、控制与考核的过程不能有效衔接。导致这一现象的原因，主要还是企业经营层缺乏对预算的正确认识，或者经营层因多种原因无力推动相关活动有效开展。

(一)打牢预算管理工作基础

本文中的“预算管理工作的基础”主要是指预算管理制度宏观架构的设计有效性。地方国资监管机构需要积极履行股东责任，指导全面预算管理制度在市属企业建立。

制度设计的有效性，关键看是否具备可操作性。为了让全面预算管理制度落地，企业还需制定相匹配的操作细则，固化预算报审时间和程序，明确总部责任部门、各个预算单位责任人，形成自上而下、分层编制、逐级汇总、定期反馈的动态机制。通过建章立制，建立起明确的高层基调，企业上下各层级间对全面预算管理在企业中的地位达成共识，为全面预算工作开展打下扎实的基础。

制度设计的有效性，离不开预算指标的清晰性、全面性和有效性。市属企业应审视自身的长期战略规划和近期经营目标。目标清晰与否，重在数量标准和时间标准是否清晰明确。目标的全面性体现在既包括宏观指标也包括微观指标，既包括关键指标也包括各单位个性指标。广义的预算目标应立足宏观、着眼长远，聚焦企业及各经营单位经营目标、影响企业价值的因素。狭义的指标，则需要在基层预算单位把上层指标层层分解成最小的业务单元。

全面预算管理的特征之一体现在预算频次和周期上，预算周期应覆盖企业整个经营活动，预算频次应满足企业管理控制的需要。在具体编制时，企业应确定合理的预算周期。不同的预算周期和频次，根据各预算单位业务和经营的特点，选用不同的预算方法。

(二)加强预算指标体系建设

企业应将战略目标和业务计划具体化、数量化作为预算目标，促进战略目标落地[1]。全面预算管理的指标体系建设需要从企业战略目标出发，将近期目标与远景目标相结合，可以引入平衡计分卡为基础的关键绩效指标设计思路，形成符合企业发展的指标体系。基于平衡计分卡的全面预算编制体系是在战略目标的引导下，以销售预算为起点、期间费用预算为桥梁、生产与储备预算为核心、资本预算为需求、财务预算为结果的有机整体[2]。

从具体预算内容来看，全面预算包括业务预算、专项预算和财务预算等。从财务预算构成看，其中经营预算体现经营情况，资本预算体现投资情况，资金预算体现资金筹集与使用情况，形成预算财务数据综合体现总体预算目标。从预算责任看，企业预算指标应落实到最小预算单元，形成全方位的预算责任体系。

市属企业在完善预算指标库的过程中，应审视自身业务和战略方向。在预算指标覆盖的企业层级上，本文认为市属企业总部应结合自身战略，对参股企业适当弱化介入程度，对控股企业要加强介入的深度和广度。参股投资应更多从投资视角，形成资本为主的思维。控股企业则需要完全在全面预算管理体系的覆盖范围内。特别是在市属企业经营中，形成部分控股不控权的企业，在推进全面预算的进程中，需要及时厘清管理机制。

从主营业务来看，代建业务和融资业务分别占据半壁江山。全面预算指标体系应紧紧围绕这两大主业。代建业务相关的经营预算应依据历史业绩和未来政府投资计划，确定年度生产销售目标，对代建业务收入的规模、成本和代建费率进行合理预测。存在投资业务的企业，应以年度投资计划为主要依据编制资本预算，预测长期股权投资、固定资产投资、金融资产投资等业务数据。所有市属企业都要结合经营预算、资本预算和销售预算，编制股权融资、债务融资预算，通过资金预算推动企业控制融资规模、降低财务费用。

此外，地方国资监管机构应划定市属企业需关注的重点风险指标，指导市属企业聚焦风险点，加强成本费用预算管控、投资项目预算管控，严控债务负担沉重、财务承受能力不足的企业参与和主业无关的投资；
同时，高度重视企业现金流预算，合理确定应收款项和存货规模，根据市场利率变化情况调节债务规模与结构，严控集团外担保规模，压降资产负债水平，切实防范债务风险。

(三)加强预算过程控制

全面预算管理本质上是一个控制工具，是通过目标管理发挥其控制作用的[3]。预算过程控制需要在刚性约束和灵活性之间找到平衡。缺乏有力的控制，预算制度和流程、预算指标体系被束之高阁成为摆设。增强预算控制力需要有力的制度保障，从制度层面增强预算工作的执行力和评价功能。预算管理制度应明确预算执行和审批权限、报告责任，按照职责分工落实预算执行责任制，在预算执行过程中，对全面预算的调整也需要纳入规章制度，规避人为操控。经企业股东会或董事会通过并下达的预算一般应当保持稳定，不得随意调整，市场环境、国家政策或不可抗力等客观因素或者企业合并、分立等重大资产重组事项导致的预算执行偏离度较大确需调整的，通过制度规定程序，报经原预算决策机构批准后可予以调整。

加强预算过程控制，要求企业建立健全预算执行制度，明确预算执行和审批权限、报告责任，按照职责分工落实预算执行责任制，严格控制预算调整。增强预算控制力，需要市属企业上下充分认识和重视预算在经营中的指标意义，把预算控制作为企业内部管理控制的中枢，对超预算或预算外的资金支付、投资和业务应严格并规范履行决策程序。

对预算执行结果的分析帮助管理层了解计划与执行的差距，为新的计划提供依据。董事会、预算管理部门应通过听取预算执行情况报告，了解、研究、解决相关情况和问题。企业预算管理部门应根据选择的预算方式定期调度预算完成情况。特别是对外投融资等重大预算项目，应当密切跟踪其执行情况。通过分析、跟踪，企业经理层及时了解重大预算执行差异并客观分析其原因，及时向预算执行单位反馈结果，敦促其查找原因并采取改进措施。企业还应定期总结预算发生重大偏差的因素，研究提升预算管理水平的具体措施。

(四)严格预算结果考核

预算执行效果能否形成有效反馈，关键在于全面预算管理是否与绩效考核有效衔接。完善的预算执行考核制度，必然需要考核程序、考核指标明确、各预算责任主体对自身职责目标明确，在考核中做到有奖有惩、奖惩分明，提高预算管理的效果，达到股东和管理层的目标。预算执行应与预算考核活动分离。

市属企业应当在制度层面明确，以各预算执行单位的完成结果为依据开展全员绩效考核，考核结果作为预算周期内奖惩和激励的依据。考核结果作为改进预算管理的重要依据，进一步提高预算管理质量。

在考核执行上，企业应将各预算单位按照各自职能分成利润中心、费用中心，划定不同的预算指标，各项指标落实到责任部门和责任人，形成各部门、各岗位绩效目标清晰的考核体系。通过层层分解、归集、落实、考核，防止考核和绩效分配脱离，出现吃大锅饭的局面。

(五)加强预算管理信息化建设

大数据的应用，为企业实施全面预算提供了更全面可靠的数据支持[4]。预算管理信息系统为企业分析、管理预算数据提供了工具和载体。传统的电子表格形式在上传下达时交互成本较高。作为全面预算管理的基础设施，当预算的编制、执行、控制、考核形成闭环后，预算管理系统实质上成为企业管理中枢。在预算开展过程中，市属企业应当同步推进信息化建设，引入成熟的信息管理系统，从而提高预算工作效率，让预算数据的上传下达更便捷，预算的控制力更强，使得全面预算嵌入企业公司治理体系，成为现代企业制度的有机组成部分。

信息系统为预算指标的上传下达和考核提供了信息技术解决方案。软件提供商仅仅提供一个类似毛坯房的架构，信息化建设要想取得成功还需要企业根据自身现有特点在初始系统上进行更新打磨，从而形成一个和企业管理相适应的信息平台。

本文立足全面预算管理现有理论和实践成果，对全面预算的含义、作用、流程进行了综述，指出市属企业全面预算管理工作存在预算基础薄弱、指标不全面、缺乏刚性、与考核脱节等不足，提出扎实的管理基础、全面的预算指标、有力的预算控制、完善的考核评价和信息化建设是实现全面预算管理实质效果提升的关键因素。本文同时指出市属企业开展全面预算管理要因企制宜、因业制宜，聚焦代建业务和融资与资金管理，深入开展挖潜增效，助力企业市场化经营，有助于企业提高管理水平，实现提质增效。

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