美国“印太战略”框架下南海问题的小多边合作问题

王联合

从美国西海岸到印度西海岸的广袤区间被美国称为“印太地区”。这一地区是世界上最具影响力的单独区域，而南海恰恰居于其中心位置。在美国战略家看来，美国在南海的利益正在受到中国的“侵害”，因为中国正在仿效美国19世纪末20世纪初在加勒比海的行为方式——通过在其相邻海域建立战略主导权进而控制该地区——来寻求完全掌控这一海域。

如果说中国已被美国定义为“竞争对手”，那么，南海则被其视为中美两国全面竞争关系的最典型表征。可以说，“印太战略”的出台因应了中美关系格局的转变。作为一个“全政府”的国家战略，“印太战略”必将把南海视为其中最关键的一个安全考量，因为该战略意在通过重组地缘战略力量来重新塑造地区格局，标志着美国显著加大了与中国的战略竞争力度。

近年来，随着美国深度卷入南海争端以及中国地区影响力的上升，棘手的当代地缘政治矛盾和冲突逐渐渗入到了十分复杂的历史问题之中。这片海域因此被认为是最有可能成为21世纪亚洲危险的“火药桶”和中美交锋的“第一条战线”。“印太战略”出台后，美国不仅提升了其在南海开展“航行自由行动”的频率和强度，而且还以“小多边联合行动”的方式加强了其与盟国和伙伴国在南海问题上的协作配合，试图从外交和军事两个方面掌控地区安全议题的主导权。鉴于“印太战略”将其主要目标和手段定位于“应对来自中国的竞争”，南海问题有脱离地区框架、走向更大范围、进入更加复杂博弈格局的趋势，“南海小多边外交”也由此成为亚太地区日益引人瞩目的一个国际政治变量。小多边主义是指数量尽可能少的一小组成员（通常是三个或四个，具体的规模则根据议题的不同而不同）以灵活的方式汇集在一起，既不受正式双边条约的约束，也不会形成“机制化”的规则和长期承诺，而是力图发挥一种具有强烈针对性的功能。小多边安排通常被认为因成员国数量有限而更易寻找到共同的利益并达成共识，从而能够更加有效地开展行动，但同时也常常因具有“非民主性和排他性”的特点而加深成员之间的猜疑和分裂。

一般而言，小多边主义联盟是一种“更聪明、更有针对性的方式，在解决一个特定问题时，将尽可能少的必要的国家汇集在一起以产生最大可能的影响”。随着美国“印太战略”的实施，小多边安全合作形态在南海问题上正在发生以下三个方面的变化：

（一）“美国+普通国家”小多边合作形式正在发展成为“美国+关键国家”小多边合作形式

早在“印太战略”出台之前，美国即已不断加强与地区海洋国家的双边军事同盟关系，辅之以打造其与部分“关键国家”的关系，从而培育了由双边向三边或四边防务对话与合作机制升级的趋势。一是三边形式，即美日印或美日澳三国间形成的安全合作关系。三边主义是处于双边关系和更广泛的多边安排之间的最小的多边主义形式，始于1992年的美印双边军事演习，因日本的加入而开始成为一个制度性的三国海上联合军事演习。自此以后，美日印三国海上联合军事演习的关注点不断向东延伸。显然，美国主导的三边安全行动采取非正式战略联盟的形式，将焦点对准南海，其实质是从外交和军事两个层面来辅助美国的“印太战略”目标。

二是四边主义形式，即四个国家之间通过开展不间断的对话和实质性的合作（如军事演习或人道主义救援和灾难救助等）而形成的稳定的合作关系。自2017年“自由和开放的印太”概念提出后，美、日、澳、印四國立即宣布重启“四边安全对话”，声称就亚洲的基本规则秩序、航海与公海上空飞行自由、尊重国际法、加强连通性、海上安全、朝鲜问题以及不扩散、恐怖主义等议题进行探讨。一是四国集团的合作领域一开始就把重点放在了南海；
二是四国集团时常以“航行自由”为名派遣军舰在南海岛礁12海里内巡航；
三是四国集团还不时以所谓“南海军事化”为借口来干扰和阻止中国在南海的岛礁建设活动。可见，四国集团不仅是美国推行“印太战略”的一个重要支柱，而且也是其用来借助亚太国家力量来制衡中国的地缘政治工具。

（二）“美国+南海争议国家”双边伙伴关系正在发展成为更具针对性的小多边合作关系

自2018年以来，美国军政高层官员频频造访东南亚，尤其是印尼、越南和菲律宾，其目的不外乎是要协调彼此在“南海行为准则” （COC）等涉海问题上的立场，煽动这些国家在南海问题上与中国抗争，并离间南海声索国与中国的关系。

为了吸引与中国在南海问题上存在争议的东南亚国家加入“印太战略”，形成简单易行的小多边安全合作机制，美国着力从“威胁感知及应对”方面做文章，其中最重要的策划就是进行精准的“威胁建构”。美国从“威胁感知及应对”方面做文章的另一个重要内容就是向对方提供诱人的物质刺激。目前，美国与越南共签署了24份武器交易合约，价值大约7000万美元。美国此举意在搅浑南海局势。在美越军事合作的刺激下，其他南海声索国纷纷开始增强其军事防御能力，并表态欢迎美国海军和其他军事力量加强在该地区甚至其领土上的存在。此外，美国多家石油公司还与越南、菲律宾在南海海域进行非法石油勘探、开采工作。2019年统计数据显示，美国目前系越南的第三大贸易伙伴，越南是美国的第六大顺差国，从美国享受着顺差带来的红利。

目前，此类开放型小多边合作机制在很大程度上只是一种广义上的安全合作形态，主要表现为联合巡航，或在政治与军事外交场合宣示一下“道义”上的支持，并不具有特定的安全目标指向。但是，这种新型的、开放式的小多边联盟和安全伙伴关系更具成长潜力，未来可能会更有效地呼应和满足美国的战略需求。

囿于种种内生性局限，小多边安全合作形态无论在争端的解决方向上还是军事力量的平衡方面，都没有改变南海问题的结构性因素。但是，鉴于小多边勾连印太国家、混淆南海争端的核心议题、恶化中国周边安全环境的事实，中国在南海问题上面临的压力正在上升，因而需要慎重应对小多边主义在南海问题上的发展。

1.密切关注小多边合作形态的延展性。根据对诸种南海小多边安全形态的分析可以发现，无论是成员国构成，还是涉及的安全合作领域和行动区域，小多边安全合作形态都是高度动态和多变的，因此，其发展虽有趋势但并非必然。基于其常常被诟病的“非民主和排他性的方式”这一理由，我们在国际政治中限制小多边安全形态的成长仍然是可能的。为此，我们应同时在观念上和物质上考虑如何通过加强与这些小多边组合成员之间的合作来分化其内部合作关系，不仅仅是要为其提供物质上的刺激，更要在南海问题上提出对其有吸引力的观念，如COC谈判就是一个很好的分化小多边的平台；
航行自由理念也非美国所独有，印度、越南甚至日本在如何解释这种自由方面更多与中国而不是美国相似，这也是我们可以加以利用的地方。

2.充分发挥中国的结构性优势。尽管近几年小多边安全行动出现在南海及附近海域的频次明显增加，但其实质收获仍然有限，中国可以利用自身拥有的结构性优势——如地缘接近、经贸联系广泛、政策连贯性等——特别是“一带一路”建设的大好时机，不断强化与东盟国家之间的友好合作关系，积极推进构建地区命运共同体进程，通过培育利益的一致性来对冲美国主导的小多边安全合作形态所产生的消极影响。

3.充分尊重东盟的地区领导地位。对小多边的分化和抑制与支持东盟的团结性及其在地区多边机制中的中心性相辅相承。东盟在与“他者”  （外部大国）的接触中，更容易看到彼此共同的价值观、思想和偏好，但是外部大国的地区影响力如果运用不当，势必会分裂东盟，进而弱化其中心性和核心性。中美竞争已逐渐成为南海议题上的显性因素，也是东盟国家对在地区安全议题中被迫“选边站队”的迫切担忧。中美竞争的加剧使东盟无法在一个被宽泛界定的印太环境中施加决定性影响，其在地区安全合作机制中的中心性也会岌岌可危。未来，中国应在尊重东盟中心性的基础上，倡导体现亚洲价值观的真正的多边主义合作。

（摘自《国际政治》）

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