从项目化整合到共享秩序构建：新时代文明实践中心的运行机制探析

马超峰 薛美琴

2018年中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于建设新时代文明实践中心试点工作的指导意见》，要求以县、乡镇、村三级为单元，构建新时代文明实践体系，在县一级建立新时代文明实践中心，在乡镇一级建立新时代文明实践所，在行政村设新时代文明实践站，从而打通城乡公共文化服务体系的运行机制，成为宣传群众、教育群众、关心群众、服务群众“最后一公里”的重要抓手。全面推进乡村振兴战略不仅包括产业、生态、人才与组织振兴，还应重视乡村的文化振兴。文化能够给予发展更基础、更深沉、更持久的“革命性动力”，它所具有的“共享性、共同性、规范性”特点〔1〕，能够在乡村振兴中发挥动员、协调、黏合等诸多功能。已有研究表明，农村减贫之所以有了显著效果，除国家具有很强的主体性外，社会文化主体性是不可忽视的力量和角色。〔2〕文化振兴不仅是涵养其他振兴的重要基础，也是乡村振兴战略向下扎根的重要保障。因而，如何有效推进新时代文明实践中心建设，发挥文化在乡村振兴中的作用，是当下乡村社会文化建设的重要议题。

然而，由于文化建设的特殊性，实践中的乡村文化建设依然是乡村振兴中的短板。究其原因，一是文化所具有的“软性”，其发展受地理环境、政治和历史事件的影响〔3〕。作为非独立变量，文化镶嵌在实践语境和社会话语之中，排除在社会结构之外〔4〕，是等待挖掘、利用和加工的资源。二是文化所具有的“共享性”，作为一群人、一个时期或一个群体的某种特别的生活方式，文化产生的机理在于“个人认知图式与讲述网络关系的故事之间的互动”〔5〕，它内嵌于群体，依托于网络，因而文化的建设过程，不是简单的干预与调控，而是对社会的涵养与再造。作为乡村文化建设的一个缩影，文明实践是新时代文化建设的典型样本，它既是自上而下制度性的文化体系重构，也是自下而上社会性的文化要素活化。进一步而言，现代国家建设中的文化进路，不仅需要关注“作为文化行动者的国家”，还需要关注“作为文化场域的社会”，并以此来构建新时代的文化建设。而如何协调文化建设与地方治理之间的关系，使文化特性相融于地方治理过程，则是新时代文明实践的核心议题。为此，本研究通过对长三角M县新时代文明实践中心建设的个案观察，分析文明实践的运行过程、内在机理与实践效果，重点关注项目制背景下的文明实践过程。以项目制为载体的地方治理实践，在文明实践运行过程中是否依然有效？文化要素如何嵌入项目制之中，对项目制的拓展又体现在何处？而对于上述问题的回答，既可以拓展基层治理中项目制理论的外延，也有助于乡村振兴战略实施中文明实践的路径优化。

传统社会中的国家构建过程，不仅包括国家机构渗透社会、汲取和配置相应的资源，还包括为民众提供重要的神话和象征性符号，以获得对民众的控制。〔6〕符号作为文化的载体，其生产往往通过核心象征推广，以及在象征之上的诠释“刻写”来嵌入到大众日常生活之中。国家则通过“文化置位”〔7〕“文化合成”〔8〕等多种刻写策略，实现其自身合法性的构建。这种具有意义系统论、工具箱论的文化视角，往往依循自上而下的文化实践路径，文化或是“一套内部逻辑自洽的规则观念，以此赋予人们的日常生活以意义”，或是“强调其工具属性以及行动者对文化所具有的能动性和掌控力”。〔9〕因而，一个国家的政治，有时候反映的是它的文化设计。所不同的是，在传统与现代之间，国家刻写文化所依托的制度载体不同。项目制作为当代中国基层社会治理的重要载体，它既是政策执行的工具，也是刻写文化的依托。在乡村文化建设过程中，作为政策实施的项目制是否依然有效，需要在理论层面予以梳理和反思。

(一)项目制及其实践边界

实践中的项目制，发端于现行财税制度下国家的转移支付方式，但却早已溢出财政领域，成为其他许多领域中自上而下推动任务部署的一个重要形式。溯其本源，项目制主要是指一种事本主义的动员、组织和管理方式，根据事情的内在需要与发展逻辑，在资源有限的条件下，由专门的组织利用现代管理方法和工具来完成一种特定预期的一次性服务〔10〕。从项目制的实践效果来看，对于非预期后果较少的任务，往往易于发包、便于承包，因而也就能够取得较好效果。而对那些不易于发包、过程管理比目标管理更重要的任务，即便采用“项目制”“目标管理责任制”“行政发包制”也仍然难以解决实践问题。〔11〕显然，项目制的运行存在有效边界，在具有长期性、共享性与持续性的基层文化建设领域，项目制的实践困境成为研究者讨论的焦点。

项目制能否实现有效运行，不仅与项目执行过程相关，还与项目自身特点密切相连。从项目执行角度展开分析，或是由于“特定政府组织结构和制度环境中的共谋”〔12〕，或是因为“参与者身份角色的转变”〔13〕，这也是多数研究者对于项目制实践边界的讨论起点。不过，从管理学借鉴而来的项目制，其项目是指为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作，具有临时性、一次性、有限任务的特征。显然，在乡村文化建设领域中的项目，往往并不能满足上述特征。此时，为了适应项目制运行，实践中的项目化运行往往会进行项目的“拆解与组合”〔14〕。但值得思考的是，在项目重组的同时，政策是否已经开始偏离最初的目标。如果项目不能满足项目制的运行条件，运行就会偏离既定的治理目标，因而项目制与项目之间也存在一个匹配关系。

(二)乡村文化建设中的项目制拓展

项目制下的乡村文化建设，是一个双向运动的过程，一方面通过项目化操作，使弥散性的文化有了实践的可能，另一方面则是项目化的拆解，使得文化秩序在碎片化的实践中失去灵魂。如何在项目制的实施中涵养文化之魂，是乡村文化建设的关键所在。与此同时，作为混合着市场与科层特征的项目制，在整合输送资源的同时，也将不同行动者整合其中，在利益与目标纠葛中，形成了项目制下的治理秩序。从项目制视角而言，乡村文化建设需要实现双重目标，一是文化建设的项目化整合，即乡村文化建设之形，二是文化秩序的共享性建构，即乡村文化建设之魂。如果忽视文化建设中的秩序，单纯项目制所能实现的，往往是集中人力、物力、财力而形成的“项目展示”，而非文明的向下扎根。

从秩序角度理解项目制的运行，是乡村文化建设对项目制理论的外延拓展。在已有研究中，部分学者通过观察政策下乡过程，提出了分利秩序、精英俘获、共谋、分级治理等观点〔15〕，从不同维度将项目制下的治理秩序得以呈现。而对于上述秩序的分析，学者依然是从政府过程、组织行为与事件过程角度予以解读，强调项目制运行中的多重目标、信息偏差、能动选择等因素。不过，对于乡村文化建设而言，秩序并不是因变量，而是自变量。在乡村文化建设过程中，不是单纯项目制塑造了治理秩序，而是秩序规约着项目制的有效运行。为此，本研究通过新时代文明实践中心建设，分两个层次对其进行观察，一是项目制视角下的文明实践，二是共享秩序视角下文明实践项目运行机制的流变。

新时代文明实践作为引领乡村文化振兴的重要举措，是凝聚群众、引导群众、以文化人、成风化俗的基层文化阵地，也是推动乡村全面振兴、满足农民精神文化生活新期待的战略之举。如何将这一政策有效落地，一方面需要借力现有的治理架构，另一方面则需要关注文明实践运行的内在机理。本研究以长三角地区的M县为例，观察文明实践的运行过程。选择该案例的原因有二：一是M县作为首批新时代文明实践中心建设的试点单位，案例具有典型性，资料具有丰富性；
二是M县作为东部发达地区县域治理的典型样本，在治理体系与架构上较为成熟，项目制实践具有良好的基础。正因如此，选择M县作为观察样本，既可以有效观察文明实践的运行，也可以审慎检视项目制的流变。依据调研资料内容，本文梳理出M县新时代文明实践中心建设的三个关键性事件，即组织平台搭建、文明实践项目库发布、典型经验打造。通过三个事件，基本可以勾连M县新时代文明实践的整个过程，从而进一步观察建设中项目制的运作逻辑。

(一)文明实践中的平台整合与组织建构

长三角M县作为首批试点单位，文明实践中心建设既是规定任务，也是政治任务。自2018年8月中央发布文件以来，M县就开始积极筹备新时代文明实践中心建设。在组织结构上，县一级成立实践中心，中心主任由县委主要负责人担任；
乡镇成立实践所，乡镇主要负责人担任所长；
村居设立实践站，党组织书记担任站长。在此基础上，全县的志愿服务资源与新时代文明实践中心建设对应挂钩，成为新时代文明实践的重要抓手。与此同时，M县成立新时代文明实践中心领导小组，县委县政府主要领导担任组长与常务副组长。2018年10月，M县举行全县新时代文明实践试点工作推进会，10家文明实践所、231家实践站负责人，26家相关部门单位负责人参加会议。M县新时代文明实践试点工作，在组织结构上形成了1个中心、10家文明实践所、231家实践站、5097个实践点，375支志愿服务队伍、14万名志愿者的组织格局。自此，新时代文明实践中心建设正式嵌入M县党和政府的工作之中，成为中心工作之一。

新时代文明实践中心试点建设，为M县乡村文化体系重构提供新的机遇。但是，面对具有“软性”特点的新时代文明实践中心建设，基层干部依然存在工作困惑。如何将“文化大餐”转化为“便捷套餐”是新时代文明实践落地的关键一步。在此过程中，为解决细碎化服务诉求与分散化资源供给之间的矛盾， M县选择“京东城市”开发新时代文明实践技术平台，在相互协商基础之上，双方达成共识，开发“M县志愿密码”系统，实现M县新时代文明实践数字虚拟中心率先落地。M县新时代文明实践工作，既有了组织化的“软件”，也具备了技术化的“硬件”。2018年8月至11月，在新时代文明实践小组领导之下，按照试点工作要求，实践中心抽调人员集中办公，精心布置展示中心、开发实践中心云平台，初步完成了新时代文明实践中心的组织建构与平台开发。

(二)文明实践中的资源整合与项目生成

虚拟数字平台的落地，加速了现实资源的整合力度。有效整合细碎的基层治理资源，将其纳入文明实践过程之中，是M县试点工作推进的关键。首先，借助“队伍-平台-基地”三种有效形式，形成了“156”分类整合资源模式，其中1是指 “组建一批志愿队伍”，通过志愿队伍与行政机关有效合作，任命“一把手”为“总队长”，有序整合志愿服务资源，形成“敏捷、奉献、扬善”的志愿服务队伍；
5是指“打造五大服务平台”，即理论宣讲平台、教育服务平台、文化服务平台、科技与科普服务平台、健身体育服务平台，利用五大平台，将不同志愿服务有效纳入其中，形成“多元、专业、精准”的文明实践力量；
6是指“升格六类实践基地”，即NM镇板凳讲习所升格为理论实践基地、GX区星海社区志愿服务站升格为文明实践基地、KF区综合文化服务中心升格为德法实践基地、H书房升格为文化实践基地、DG镇文艺创作基地升格为文艺实践基地、YZ镇家风文化协会升格为社科实践基地，将现有资源有效盘活，形成文明实践资源有效运行的场域。

其次，在资源整合的同时，积极构建有效的工作机制，是文明实践有效运行的保障。M县以“234”为核心，利用“网下网上两个阵地”“三级网络全面覆盖”与“社会化参与、项目化设计、标准化推进、制度化激励”四化推进机制，形成“点单-统单-制单-派单-接单-评单”的闭环工作机制，以此来发挥县级实践中心统筹、部署、组织功能，乡镇实践所传导、协调、推动功能，村居实践站宣传、发动、落实职能。而在上述工作机制建构过程中，由“活动”向“项目”转变，把文明实践任务设计为文明实践项目是整个机制的核心。为此，M县提出“责任任务清、群众需求清、服务资源清”的“三清三化”项目库制作原则，通过建立项目库，使整合后的资源得以有效分配，碎片化的诉求得以有效拟合。

(三)文明实践中的项目整合与亮点塑造

作为M县一项重要任务，文明实践试点中心建设需要“打造样本、凝练经验、形成模式”。因此，一方面在“面”上形成文明实践工作的快速推进，以实现试点中心建设的初步成效；
另一方面在“点”上总结文明实践工作的经验要点，以回应上级对试点中心建设的评估考核。只有“点”“面”结合，突出“亮点”才能顺利通过考核。M县以文明实践为主线，设计“M县文明实践日历”，使其与文明实践项目库有效对应，为文明实践有序运行提供了良好的氛围。例如，M县NM镇以“桃花”为主题，每年3月25日邀请村居舞蹈队、说唱团、志愿服务队参加“桃花会”，有效带动乡村旅游的同时，完成了文明实践工作的有效落实。正是通过传统文化记忆与新时代文明实践相结合，依托“我们的节日”开展“我们的活动”，以此撬动各种资源和社会力量向文明实践活动集聚，从而实现占领“我们的阵地”、凝聚“我们的队伍”。这种“传统的发明”为新时代文明实践提供了有效的场域，带动了文明实践“面”上的业绩。

在“点”上，M县积极将新时代文明实践工作纳入年度考核，形成“4分值3维度”考核框架，即阵地建设1.5分、活动策划1.5分、典型案例1分。面对上述考核要求，两个1.5分是文明实践的“规定动作”，台账完整即可获得相应分数。而典型案例作为“自选动作”，考核不仅需要台账，更需要相应的项目创新。M县宣传部积极挖掘本地特色文化资源，借助“草根名人”“百姓名嘴”开展文明实践，打造“红嫂热线”志愿服务项目，形成具有地方特色的文明实践项目。通过多家自媒体与报纸的报道，云南、内蒙古、黑龙江等省市宣传部门到M县考察文明实践试点工作达25批次。典型塑造与挖掘，形成了考核中的亮点打造。

在项目制的运作逻辑下，文明实践“依托项目来量化行动，依据考核来强化执行”，案例呈现的内容与其它工作任务并无差异。显然，作为一项政策的文明实践，在项目制逻辑下得到有效落地，但是指标化的政策执行，在项目落地的同时也肢解了“作为整体的文明实践”。文化建设在乡村社会呈现碎片化的特征，作为共享秩序的文明实践，如何回应项目制下的碎片化执行，则需要进一步讨论。

从过程视角来看，作为政策的文明实践已经嵌入在项目制的运行轨道，在项目化动员中实现了文明实践的既定目标。显然，对于项目制的路径依赖，使文明实践有了抓手，但却与文明实践所要实现的乡村文化秩序重构存在一定张力。正是由于对项目制的路径依赖，文明实践所要建构的共享秩序往往容易脱嵌于乡村社会。由此，文明实践的运行具有双向运动的特征，一方面作为乡村文化政策的文明实践，在项目化动员过程中，资源、组织、行动得到有效整合；
另一方面共享性的乡村文化秩序，在不断指标化、精准化的项目落地中日益变得碎片化，共享秩序被指标化的项目动员所肢解。因此，文明实践的落地过程具有双重目标，如何在项目动员中实现共享秩序建构，是项目制进一步升级的关键。

(一) 共享秩序建构中项目生成的选点逻辑

作为乡村文化振兴的文明实践，在项目制运作逻辑下，其落地依托在于如何将政策转化为有效的项目载体，这也是新时代文明实践中心建设的起点。一般而言，在项目形成过程中，主要受到两方面因素的影响：其一，“政治势能”是项目生成的初始动力。在政策驱动之下，地方政府或执行单位通过识别出这些政策背后所具有的“政治势能”〔16〕，这种势能驱动科层体系形成响应，层层转化为相应的指标与任务；
其二，“中心工作”则是项目创制的直接动力。当指标与任务得到“量化”后，基层便通过“书记项目”“一号工程”“亮点工程”等方式，整合相应的资源与部门〔17〕，形成以“项目创新”为抓手的政策落地方案，最终使项目嵌入到整个科层工作之中。

不过，上述项目的形成存在一个假定，即项目的目标、内容、考核等较为明确。因而围绕上述量化指标，国家与基层之间通过“发包-抓包”的上下互动，使项目得以生成。但是，文明实践的特殊性以及项目的长期性，使得“自上而下的招标”和“自下而上的竞争”在项目生成的过程中失灵，即自上而下的招标“回应不足”，自下而上的竞争“动力不足”。正是由于上述特殊性，文明实践中的项目生成过程，不是“发包-抓包”逻辑，而是“找包-发包”过程，“找到合适的项目”成为文明实践项目生成的核心。

文明实践中的项目生成，关键在于“找”，通过“寻找项目-拓展项目-创新项目”的逻辑来开展实际工作。能否找到一个“地域特色、时代主题、贴近群众”的好项目，便是文明实践过程中的选点逻辑。在M县文明实践项目实施单位的选定过程中，并未采用以往的竞争模式，而是“推荐-考察-竞争”三个环节。特别是在考察阶段还加入了专家评议环节，对实施单位的“文化底蕴、文化素材、文化栏目、两委班子”进行评议，最终选定文明实践的实施单位。在此过程之中，国家作为文化的采集者，它不再是简单地刻写自身合法性所需要的符号及其话语，而是在寻找激活基层社会的有效载体，以回应国家整个文明建设的需要。在“农民生活本身所能寻找到的人生目的和热忱”〔18〕之处与“国家借用文化资源获得的合法性”〔19〕之地，在社会与国家的共识点上，文明实践项目“被选中”。

(二) 共享秩序建构中项目运行的团结机制

对于文明实践而言，项目运行不仅是一个资源不断整合的过程，也是乡风民俗不断操演的过程。资源是项目运行的核心要素，而项目则是资源得以聚合的枢纽。项目运行并非是单纯的福利递送，而是乡村社会治理场域的再造。因此，在文明实践项目运行过程中，一方面需要整合各方资源，通过撮合资源导入项目之中〔20〕，从而实现文明实践项目的财力保障，另一方面则需要共享资源，通过公众参与带动项目辐射，实现文明实践项目的活力运行。“活力”与“财力”的有效融合，是文明实践项目得以有效运行的关键。而“两力”融合的途径，则是开放的参与方式及其有效的团结机制。

相比于以往项目，文明实践项目需要的参与方式具有开放型特征，而非收敛型参与。所谓开放型参与，是指在项目运行过程中，主体间具有共享秩序特征，参与不具有排他性。而收敛型参与，则是指在项目的运行过程中，主体间并非共享，而是分利秩序，参与可能具有排他性。以往项目制的运行过程，在项目打包进村之后，项目常常围绕分配而展开，具有较强的排他性与分利性。正因如此，项目制所内嵌的利益结构，往往会面临“合理化”的拷问，进而引发分利秩序〔21〕、精英俘获与项目共谋弊端。文明实践中的项目运行则与之不同，在整合资源的同时，项目演化出的治理秩序并不是“排他性”过程，而是一个共享过程。与以往项目实施中“静悄悄的过程”不同，文明实践项目则需要“热热闹闹的场面”。经过资源整合后的项目，在进入村庄时，需要在村庄内外进行不断的操演，共享与开放的参与秩序，使项目的公共性得到提高，在展示项目的同时，实现以乡风文明为纽带的治理团结。

(三) 共享秩序建构中项目考核的再生产逻辑

作为项目制运行中的重要节点，考核是项目实施过程中的必要环节，也是项目绩效评估的重要依据。在项目考核中，对于上级政府而言，需要通过对项目实施进行测评，分析项目运行中是否存在偏差，并以此来判断政策执行情况与实施效果。对于项目执行的基层政府而言，则需要通过项目这一载体开展社会建设，向上级政府输送经验成果，以此来获得上级政府的肯定。考核既关系到项目资源的跟进，也影响着基层政府在年度锦标赛中的位置。如何对项目进行有效考核，成为项目制讨论中的重要议题。现有项目制下的考核讨论，往往强调考核在技术层面的指标化过程，突出任务清晰性，避免“委托-代理”下的双重风险。因此，基层政府在项目执行之初，便开始“对标考核”来完成项目任务。不过这种指标化的激励考核模式，常常却出现项目部分脱嵌〔22〕于乡村社会的困境。

对于文明实践项目而言，考核同样面临上述“脱嵌困境”。一方面乡村文化建设中的“软性”，在动员强度上较弱，另一方面文明实践中的共享秩序，在项目持续性上则较为乏力。显然，利用指标化的项目考核，很难实现文明实践中心的建设目标。“项目悬浮于乡村社会、行动游离于日常生活”成为以往乡村文化建设中的痛点。为此，M县在文明实践项目考核中，不仅采用了以往“指标化的计分模式”，而且在计分基础上实行“公共性积分”考核，即文明实践项目实施单位，每参加M县内一次公共性活动，便给该项目增加1-3分。公共性积分越多，项目后期的支助也就越多。因此，文明实践的项目考核不是“一场验收，而是不断的彩排”。项目考核开启的不是项目的终结，而是以项目为载体的乡村文化再生产。

新时代文明实践作为乡村文化振兴的重要抓手，既是塑形工程，又是铸魂工程。以项目制理论为切口，分析新时代文明实践中心的建设过程及其内在机制是本研究的核心内容。通过对长三角M县新时代文明实践试点工作的观察，研究发现：文明实践的特殊性，使项目制在治理运行中发生变化。从运行过程上而言，文明实践依托项目制载体，实现了资源、组织、人才等的有效整合。但是，从运行机理上来看，虽然文明实践运行依托于项目制，但却是对项目制的一种升级。从项目生成上，文明实践中的项目制运行强调“项目的找点逻辑”。在项目过程中，文明实践中的项目运行展现出“具有开放参与的团结机制”，在项目考核上，文明实践中的项目考核则展示出“再生产逻辑”。正因如此，新时代文明实践中心建设，在实践维度拓宽了乡村文化建设的力量，在理论维度拓展了以往项目制的理论边界。

随着乡村振兴战略的不断深入，打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会之后的乡村中国，实践与研究开始关注“基层群众的日常、乡村社会的民情、治理共同体的重塑”等议题。新议题与旧治理能否实现相容，既考验着已有治理模式的韧性，也检验着新议题的包容程度。项目制作为近年来基层治理中的典型实践，在国家治理下沉与基层社会激活方面，具有较好的治理绩效。项目制如何适应新议题中的“细碎、共享、软性”等特征，就需要拓展项目制运行中的内在机制。唯此，项目制的运行才能真正增进公益进而达成既定政策目标。与此同时，文明实践在项目制运行中，需要审慎地对待共享秩序这一内核要求，克服项目制内在的治理惯性，实现在项目化整合中的共享秩序构建。

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