珠三角地区农村集体经济组织类型与完善机制研究

摘 要 珠三角的农村集体经济，特别是佛山顺德、南海两个区域的集体经济，由于历史的原因，形成了极具特色的土地股份社、经济联社两类农村集体经济组织。本文拟两类组织概念与形成的原因、性质与法律地位进行比较分析，继而提出完善珠三角地区农村经济组织的对策与建议。

关键词 农村集体经济 土地股份合作社 经济联社

作者简介：段明，顺德职业技术学院。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.066

广东农村集体产权的股份制改革确肇始于20世纪90年代的珠三角地区的发达农村，在上世纪八九十年代广东顺德、南海便成立农村股份社，但是设立农村股份社之初，集体所形成的集体资产并没有纳入到股份社，农村集体资产仍由集体经济联合社管理为主，在《村民委员会组织法》《农民专业合作社法》出台之后，又对其有明确其法律地位，因此在珠三角的农村存在着两种并行的集体经济组织，股份社与经联社[1]。两者之间相互交叉、相互管理者性质相同的农村集体资产，但是却又有一定的区别，因此厘清两类组织的概念、明确两者法律地位，对于进一步完善农村集体资产的管理，对于珠三角农村股权纠纷的解决以及农村的稳定与善治有着非常重要的价值。

一、两类经济组织的概念与主要特征

（一）土地股份合作社

1.成立历史背景：十一届三中全会之后，我国开始实行改革开放政策，毗邻港澳的珠三角自发对接国外加工制造业的转移，工业用地问题便成为制约经济发展的重要因素，为适应市场经济的发展，村集体“在坚持土地集体所有和集体财产不可分割的原则下”选择以集体为单位统筹土地兴建厂房与基础设施，发展集体经济，为了满足对土地的需要，就需要農民将手中的土地进行征收，但是征收之后的如何保障村民的权益，就必须对农村的产权制度进行改革。因此在广东南海、顺德，率先实行的农村土地产权制度的改革，将农村的集体土地统一纳入股份社进行管理，对集体土地的征收、征地补偿款进行统一管理、收益、处分，完善土地承包制。在推进改革中，村委会建制与组建股份社要同步进行，实行一步到位，村委会与股份社，村委会正副主任与股份社正副理事长均由管理区主要领导担任，实行“两块牌子、一套人马”。

2.概念的界定与基本特征：农村土地股份合作社是对农村土地承包经营权的重大改革，简单而言，就是将农户以农村土地承包经营权入股合作社，将农民的土地承包经营权变成股份合作社的股权，入社的土地由合作社统一管理、收益、的集体经济组织。[2]也有学者认为农村股份经济合作社是以股份制和合作制为核心，并融合了传统集体经济模式的新型农村集体经济组织。[3]不同区域对于成立农村土地股份合作社目的也不尽相同，对于经济发达地区，由于工业化、城镇化对土地的需要，需要不断地将农村的集体土地变成国有土地，很多地区直接“村改居”，但是“村改居”或者将村改成工业园区时，政府用土地股份合作社的形式统一将农村土地纳入股份社;而在经济落后地区，农村土地股份合作社的成立是将农村过于分散的土地集中化经营，解决农民分散化经营，实现土地的流转，提高农村集约化生产水平。

（二）集体经济联合社

1.历史背景：珠三角是村集体经济发展的最早的地区，“家家点火、村村冒烟”集体经济得到充分的发展，在上世纪九十年代末期集体企业进行改制之后，遗留下的一些历史问题以及无法处理的村集体资产、村公共场所、村级工业园等物业收入逐步交由村委会的集体资产管理办公室进行管理，但由于村集体资产管理办公室作为村委会的内设机构，其无法独立自主地承担起管理村集体资产的职能。在《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》（顺发【2001】13号 ）文件中规定：“规范村级集体资产的管理和运作，村（含居民区，下同）级集体资产不得量化到个人，由各村成立村级集体资产管理公司进行管理和运营，各村现有的经济联合社归属资产管理公司管理、村级集体经济的债权债务关系归属村经济联合社;股份合作社的债权债务关系归属股份合作社。”

2.概念的界定与基本特征：农村经济联社则是由农村经济合作社联合组成，而农村经济合作社是根据《村民委员会组织法》《农民专业合作社法》的规定设立的，经过登记机关依法登记，领取法人营业执照，取得法人资格的村集体经济组织。

其基本特征主要有：一是从产权主体来看，经济联社相当于人民公社化时期的生产大队，下设的经济社就相当于生产队，其产权主体依旧属于集体所有，但是与土地股份社不同，经济联社的产权既包括新居民（村民）也包括旧居民，而土地股份社的股权已经固化到个人（顺德），或者固化到户（南海）;二是组织制度而言，经济联社代表了集体经济组织，具有独立的经济功能，“政经分离”已经基本成为一种趋势[4]。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅公布的《深化农村改革综合性实施方案》明确提出，“在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村‘两委对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制”。

二、两类农村经济组织差异比较

（一）性质与法律地位的差异

从组织的性质与法律地位而言，两类组织均属于集体经济组织，代表村集体管理集体资产，根据《广东省广东省农村集体资产管理条例》第三条本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。因此两类集体经济组织均由该条例调整，其性质与法律地位均由该条例明确，两者在性质与法律地位上并无差异，均属于农村集体经济组织。

（二）外部治理关系的差异

“政经合一”与“政经分离”的区别，由于历史原因，土地股份社作为珠三角改革早期的产物，其主要资产是家庭联产承包经营权的入股所形成的资产，近些年来，由于土地资源的稀缺以及被入股合作社后农民缺失了土地资源，导致了一些新的社会矛盾的产生，在本世纪初期，为缓解农村矛盾，同时也是为了减少一些村居行政干预，珠三角各地区推进农村体制改革，进而将土地股份社股权进行固化，各地固化方式不一，但主要做法均是将股权量化，股份社实行集体股与个人股进行固化，个人股具体固化到个人或者固化到户，固化之后，农村党组织与村委会不再介入股份社的运作，按照“一户一股”或“一人一股”进行选举，选举出股份社正副社长，实现了真正意义上的政经分离。而经济联社在“村改居”的背景下，村集体资产转入居委会，为了有效地利用原有的集体资产，大多数的经济联社仍以“政经合一”的方式存在，尽管一直有要求能够“政经分离”，将经济联社与村党组织与村委会分离，但是居委会的集体资产管理部门为了公共利益以及城镇化的诉求，不断需要集体资产为社区建设与社区福利以及村委会承担开支。股份合作社由于涉及利益重大，存在着原居民与新迁入居民之间的利益博弈，因此，两者在与政府、党组织的外部关系上存在着是否合一的区别。

（三）内部治理的差异

在内部治理结构上，都由《广东省广东省农村集体资产管理条例》进行规范，都成立理事会、正副理事长，内部治理结构基本一致，连两者之间并无太大差异，但是由于两者之间是不同的股东组成，两者之间的诉求也就不一致，股份社主要是为了实现失去土地的村民土地孳息的利益，而经济联社主要目的是盘活集体资产，为村居或社区的福利与公共利益与社会福祉考虑，因此两者之间在议事原则以及对待集体资产的态度也同样存在着较大的差异，这也就是两者经常发生冲突与矛盾的重要原因之一。

三、完善农村集体经济组织的建议

作为集体经济组织同样也存在着适应高质量发展的困境与挑战。为此，集体经济组织应该积极从以下几个方面完善：

（一）厘清土地股份社与经济联社的产权范围

在中国的其他大多数地区的农村，由于农村體制改革推进较晚，因此存在着后发优势，农村集体经济组织通常只有一个，而在珠三角大多数地区通常存在两个组织，主要的原因城镇化进程导致越来越多的外来人口入户，原居民的利益通过将原集体土地家庭联产承担经营权入股土地股份社，外来村（居）民与新出生居民不再享有其不具备土地资源的收益与孳息。因此要解决好农村集体组织问题，首先应该尊重历史，尊重土地股份社原村民股东的权利，同时又要尊重新居（村）民对当地经济建设所发挥的重要作用，因此要厘清两者之间的管辖范围，要将经济联社与土地股份社的具体的产权清单范围进行固化，减少两者之间都想将资产纳入自己的股权收入的矛盾，对于已经产生的矛盾，上一级政府应该本着实事求是、尊重历史的态度协调经济组织解决纷争。

（二）进一步厘清集体经济组织与基层政权的关系

土地股份社已经基本实现了“政经分离”，这是一个进步，但在实践中，土地股份社并没有因此取得长足的发展，关键原因并不仅仅是集体经济组织外部的治理关系，“政经分离”尽管是制约集体经济组织发展的重要因素，但是如何指导从基层政权中剥离地的土地股份社发展同样也是重要的课题;其次对于尚未从基层政权中剥离的经济联社应该尽快剥离，规范两者之间的关系，避免制度设计层面造成的腐败问题，同时也让经济联社能够自主发展。

（三）进行集体经济组织公司化改造

成立村级资产管理公司，将集体经济组织资产清产核资纳入资产管理公司，将集体资产按照国有独资公司进行管理，将其转变成为企业法人，建立健全公司治理结构，建立体系明确、执行高效、管理科学、运转灵活的法人治理结构。

（四）加强集体经济组织的监管

在国有资产管理职能部门设立集体资产管理科室，明确其管理职责，股民授权政府，政府代表股民履行出资人的义务，直接将集体资产纳入公有资产的管理范畴。出台集体资产产权管理的地方性政策意见，规范其运作管理模式，积极发挥社会主义的制度优势，做大做强集体资产。

参考文献：

[1] 杜园园.农村股份社合作经济股权纠纷的特质与生成机制[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2018（07）：75-79.

[2] 安童.农村土地股份合作社法律规制研究[J].法制与社会，2018（05）：88-89.

[3] 占一熙.农村股份经济合作社建设发展现状分析[J].中国农业会计，2017（05）：18-20.

[4] 陈晓军，李文君.“村改居”背景下集体经济组织发展与改革研究[J].中国农村研究，2016（02）：121-134.

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