桑玉成 夏 蒙
(复旦大学，上海 200234)
2019年11月2日，习近平在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时指出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”[1]。后来，习近平又在庆祝中国共产党成立一百周年大会上、在党的十九届六中全会上以及在中央人大工作会议上，都强调指出了发展全过程人民民主的重要意义，强调全过程人民民主是我们党关于中国特色社会主义民主理论的重要概念和重要命题。党的二十大报告将发展全过程人民民主确定为中国式现代化本质要求的一项重要内容，强调全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。
在习近平提出全过程人民民主的重大理念之后，理论界掀起了一个研究全过程人民民主的热潮。随着对全过程人民民主问题研究的深入，很多相关的问题需要从理论上作出回应。本文仅从关于全过程人民民主的一个核心概念入手，试图揭示关于全过程人民民主的真谛和要义。
民主的思想实际上起源于朴素的平等思想。如果从这样的视角来理解民主的问题，民主在人类早期时代就已经有过实践。但就现代民主政治而言，民主的思想和理论产生于资产阶级革命早期的启蒙运动。卢梭(Jean-Jacques Rousseau)及其思想就是其中的典型代表。
法国启蒙运动的先驱卢梭作为一位积极倡导民主主义的思想家，用他给出的“the general will”这个概念，最早也是最为系统地提出了他的民主主义思想。“the general will”通常翻译成“公意”，也有译成“普遍意志”，在这里我们无意去研判到底应该如何翻译才能符合卢梭的原意，而是想说明在卢梭的民主主义思想中，“the general will”本质上也就相当于我们所要言说的“民意”。卢梭是社会契约论者，他从社会契约的角度出发，认为国家起源于社会契约，因此，国家的权力属于全体人民，也就是说是人民的共同体构成了国家的主权，这就是“公意”之所在，也是民意政治的经典表达。
卢梭正是通过“公意”的概念，构建了他的“主权在民”思想。在他看来，人民通过“社会契约”的方式形成了主权的载体，也即国家。一方面，卢梭破除了欧洲中世纪以来以神权和王权为基础的主权构建体系，认为主权的真正来源在于处于社会中的无差别的每一个人。另一方面，卢梭虽然崇尚“自然状态”，但他认为为了使人在“社会状态”中拥有自由和幸福，人们不得不以牺牲“自然状态”下的某些自由，让渡出自己的权利以达成共同的约定。“每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个集体。”[2]在卢梭看来，因为主权来源于每一个人的权利让渡，来源于人民普遍的共同的意志，因此人们对于主权权威的服从，其实质还是服从于自身的意志。真正的权威源于认同，而非强权。只有“约定才可以成为人间一切合法权威的基础”[3]，权威因契约而成，权力归于人民。于是，人们通过订立社会契约的方式将普遍的人民的意志凝结成整合的人民的意志，而这一方式便是法律。与此同时，人们将自己的权利让渡得越彻底越毫无保留，人们就会越紧密地融合于整体，人的公共性就越能够得到激发。而对人的公共美德的提倡则十分贴近古典精神。为此，卢梭主张法律的创制权不应该属于贵族或精英群体，而直接归属于人民，人民应该直接参与制定法律，直接行使主权。他基于主权不可让渡、不可分割等特性，反对当时的一些思想家提出的代议制构想。同样，在社会契约论的语境下，卢梭将政府置于人民普遍的共同的意志之下，将政府视为主权与人民之间的桥梁。“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由。”[4]如此，对政府的质询权和革命权仍应掌握在人民手中。由于他反对那种代议的制度，所以他认为，“英国人民自以为是自由的，他们大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的，议员一旦选出之后，他们就是奴隶，就等于零了”[5]。
显然，卢梭所推崇的斯巴达式的古代城邦的政治形式不大可能成为现实，而当时英国的代议制又不值得推崇，那么问题的关键便是，什么样的政治制度可以保证国家权力的行使体现人民主权，也就是说，如何保证卢梭所说的“公意”成为现实。卢梭没有对这一问题作明确的解答。马克思(Karl Marx)在《克罗茨纳赫笔记》中摘录了早期资产阶级作家和法国启蒙主义者的政治理论著作，其中就摘录了卢梭《社会契约论》中关于“公意”的论述。在《克罗茨纳赫笔记》中，马克思对西欧各国作了比较历史研究，从中意识到对于人类历史不能从黑格尔(G.W.F.Hegel)意义上的绝对精神来理解，发现人类历史迄今为止存在过的每一个统治阶级，都不可避免地“拥抱”了其自身的特殊阶级利益。那么，是否存在一个可以代表“公意”的阶级呢？马克思找到了无产阶级。在马克思看来，无产阶级“由于自己遭受普遍苦难而具有普遍性质”[6]。在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中,马克思指出，无产阶级是“一个若不从其他一切社会领域解放出来从而解放其他一切社会领域就不能解放自己的领域”[7]。因此，“无产阶级要求否定私有财产，只不过是把社会已经提升为无产阶级的原则的东西，把未经无产阶级的协助就已作为社会的否定结果而体现在它身上的东西提升为社会的原则”[8]。
马克思受到了卢梭的多大影响，学术界有过不少关注，实际上却难以考证。但就其思想取向来看，马克思确实秉承了卢梭“主权在民”的思想，并做了进一步的阐述——主张人民直接掌握国家政权。在《法兰西内战》中，马克思分析了巴黎公社的组织结构、发展过程和历史意义，也论述了他关于公社和公仆的思考。马克思认为，公社“实质上是工人阶级的政府，是生产者阶级同占有者阶级斗争的产物，是终于发现的可以使劳动在经济上获得解放的政治形式”[9]。公社代表并维护劳动人民的利益，由人民直接行使和监督权力，是崭新的无产阶级的民主政权。公社中的公职人员按普选制选举产生，在公社中维持民主政权、维护人民利益，是人民的公仆。
可以看到，无论是卢梭的“公意”，还是马克思的“人民意志”，都反映了民主政治的核心要义：民意。或者说，我们也无意在“公意”与“人民意志”之间找到连接点，但是无论是“公意”还是“人民意志”，都直击了民主政治中的“民意”内核。一个真正属于人民的政权，一个把人民意志作为根本遵循的政权，一个一切为了人民的政权，就是民主政治的本质要义。
可见，民主政治本质上就是民意政治。曾经有学者把现代民主政治概况为三大特征，即民意政治、法治政治、责任政治，其中，民意政治毫无疑问是最为基本的特征。
民主的本意是人民的政权。但是，在现实中的任何国度或者任何地区，让人民都来实质性地执掌政权、处理公共事务，这是既不可能又不可行的事情。因此，解决问题的最符合逻辑的做法就是，国家的主权属于人民，人民通过他们的代表，代表根据人民的意志，代为人民议政。就是说，作为一个集合性概念，人民不可能直接执掌国家权力，而执掌国家权力的主体，当具有民意的基础。这也是我们认为通过民意政治来理解民主政治的一个重要缘由。
中国共产党是以马克思主义理论为指导的无产阶级政党。马克思主义的根本政治诉求就是推翻资产阶级统治，建立由无产阶级执政的人民政权，从而让民意政治得到真正的体现。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中明确指出，共产党人的“最近目的”[10]就是“使无产阶级形成为阶级，推翻资产阶级的统治，由无产阶级夺取政权”[11]。
如上文所指出的，卢梭是近代民主思想的集大成者，他把人类这种最为朴素也是最为远大的政治理想作了理论化的透视，提出了“公意”的思想主张。资产阶级在其发展的早期，在其生产关系逐步完备之后，也逐步形成了资本主义的民主政治形态。所以在《共产党宣言》里，马克思、恩格斯说，“现代资产阶级本身是一个长期发展过程的产物，是生产方式和交换方式的一系列变革的产物”[12]。在充分肯定了资本主义生产关系带来了巨大生产力的同时，马克思、恩格斯也明确指出，“资产阶级的这种发展的每一个阶段，都伴随着相应的政治上的进展”[13]，“资产阶级在历史上曾经起过非常革命的作用”[14]。
马克思、恩格斯在充分肯定资本主义民主相对于封建贵族政治的历史进步性的同时，也深刻批判了资本主义民主的局限性和虚伪性。这种局限性和虚伪性的根源正在于资本主义的经济基础，其核心是生产资料的私有制。根据马克思主义的基本原理，经济基础决定上层建筑，因而在私有制条件下，资本家对生产资料的垄断权必然导致其在政治上的统治权。因此，尽管当时已经建立起了议会制度，并有选举制度作为基础，但是在资本主义私有制条件下，要实行真正符合民意的选举往往是不可能的。正因为如此，恩格斯(Friedrich Engels)一方面积极号召欧洲工人阶级要充分利用资产阶级议会制度，支持各国工人阶级政党通过普选权开展议会斗争，这样便有可能使无产阶级争得统治；
另一方面，恩格斯也估计到，资产阶级为了垄断政权是不会根据选票而把权力轻易交出的。于是，在给友人的信件中，恩格斯写道：“现在可以看到，四十年来，只要善于使用，普选权在法国是多么好的武器！……甚至可以十拿九稳地肯定，只要工人们合理地使用普选权，就能够迫使当权者破坏法制，就是说，使我们处于进行革命的最有利的地位。”[15]
可以看到，马克思恩格斯始终把建立一个真正属于人民的政权作为他们的理论出发点和归宿点。巴黎公社被认为是无产阶级政权的第一次尝试。马克思在总结巴黎公社革命经验时，提出新型无产阶级国家政权建设的主张：“公社必须由各区全民投票选出的市政委员组成，这些市政委员对选民负责，随时可以罢免。其中大多数自然会是工人，或者是公认的工人阶级代表。它不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”[16]
在马克思新型无产阶级国家政权建设理论中，人民代表机构拥有行政权和立法权，实行“议行合一”的体制；
人民代表机构由选民直接选举产生、接受选民监督；
政府官员由人民代表机构任命并受其监督；
人民代表机构是国家最高权力机关。在马克思看来，巴黎公社正是采用了这样的一种政治设计，才使得其真正地能够体现人民的意志。
1891年，德国社会民主党执行委员会向恩格斯征求关于德国社会民主党纲领草案的意见。恩格斯说，“有一点在我看来应该而且能够写到纲领里去，这就是把一切政治权力集中于人民代议机关之手的要求”[17]，“可以设想，在人民代议机关把一切权力集中在自己手里、只要取得大多数人民的支持就能够按照宪法随意办事的国家里，旧社会可能和平地长入新社会”[18]。恩格斯在马克思“一切有关社会生活事务的创议权都由公社掌握”[19]的基础上，提出人民代议机关集权思想；
列宁(Lenin)在此基础上提出“一切权力归苏维埃”的人民代议思想；
这些共同构成了中国共产党人创设人民代表大会制度作为国家权力机关及国家根本政治制度的理论渊源。
与马克思恩格斯对资本主义民主的批判一脉相承，列宁后来也指出资产阶级议会是虚假的“清谈馆”。即是说，尽管那种资产阶级议会也是通过选举的方式产生的，但是建立在资产阶级私有制基础上的政治结构，其本质还是少数有产者的统治工具。之所以说是“清谈馆”，正是因为在资产阶级议会里，没有办法汇集到政治的“民意”。在关于新型无产阶级国家的构想中，列宁提出要实行公有制，实行由占人口多数的无产阶级统治的人民专政。《在第二届国家杜马中关于土地问题的发言稿》中，列宁尖锐地指出，“我们这里……是一个政治机关。我们应该帮助人民解决经济任务和政治任务，帮助农民同地主这个依靠农奴制剥削为生的阶级进行斗争”[20]，号召国家杜马要摈弃“空谈”而真正成为为人民争取利益的国家机关。这是列宁人民代议制思想的基本观点。“为了建立共和制，就绝对要有人民代表的会议，并且必须是全民的(按普遍、平等、直接和无记名投票的选举制选出的)和立宪的会议。……为了建立‘真正代表民意的’新制度，单是把代表会议叫做立宪会议是不够的。必须使这个会议拥有‘立’的权力和力量。”[21]列宁十分强调人民代议机构要按普遍、平等、直接、无记名投票的方式产生，这是人民代表选举的前提条件。“从人民专制论的观点看……真正全民的立宪会议……应当通过普遍、直接、平等和无记名投票的选举产生，应当掌握全部权力，即完整的、统一的和不可分割的权力，应当真正体现人民专制。”[22]列宁在《革命无产阶级的民主主义任务》一文中就指出，要在党的纲领中“用民主立宪制保证人民专制，也就是把整个国家的最高权力集中在由人民代表组成的一院制的立法会议手中”[23]。俄国社会民主工党纲领对此予以了保证：“建立人民专制，即国家的最高权力全部集中在立法会议手里，立法会议由人民代表组成，它是单一的议院。”[24]列宁强调代议机关掌握在人民手中——“全部国家政权应当根据一定的纲领并且在政府完全对苏维埃负责的条件下整个转归工兵农代表苏维埃的代表”[25]。因此，“为了真正满足人民群众的迫切需要，必须建立完备的民权制度。如果人民群众不能掌握全部国家政权，如果在国家中保留某种不是由人民选出的、人民不能更换的、人民完全不能做主的政权，那就不可能真正满足大家都感到的迫切需要”[26]。于是，在十月革命期间便有了那句著名的口号：“一切权力归苏维埃！”在权力归属人民，最高权力归属人民代表机关的基础上，列宁还重视人民对代表享有监督权和罢免权，指出“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关”[27]。“正是苏维埃与劳动‘人民’接近，才造成一种特别形式的罢免制和另一种自下而上的监督制。”[28]人民代表机关由人民产生，行使国家一切和最高权力，“真正代表民意”，接受人民监督和罢免，这是列宁人民代议思想的主要内涵。中国共产党在政权建设方面继承了列宁思想，以建立人民民主专政的政权组织形式为目标。
中国共产党从其诞生的那一刻起，就致力于建立一个真正属于人民的政权。这是由党所遵循的马克思主义的指导思想和以人民为中心的阶级基础所决定的。
早在第一次国内革命战争时期，中国共产党就在江西瑞金进行了人民政权建设的实践探索。那一时期，中国共产党在实际控制区域内创建了人民政权的组织结构，召开了中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会，成立了中华苏维埃共和国临时中央政府，并经由苏维埃代表大会通过了宪法大纲、土地法、劳动法、婚姻法等法律文件。当时中国共产党就确定，中华苏维埃共和国临时中央政府是以工农为主体的人民民主政权，最高权力属于中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会。这一时期，中华苏维埃的政权性质、政权组织形式及层级、苏维埃代表的产生方式、制度实践和制度名称等，基本都是按照苏联1924年宪法来制定的。周恩来曾指出，“关于苏维埃，不管名词是否妥当，但苏维埃是工农代表会议，它与资产阶级的议会制度是有原则区别的”[29]。
抗日战争时期，民族矛盾上升为当时社会的主要矛盾。在这种情况下，1937年第二次国共合作建立了抗日民族统一战线。与此同时，中国共产党建立的苏维埃政权改编为陕甘宁边区政府，并在边区政府建立与民国地方政权名称形式相一致的县、区、乡各层级的基层政权。1940年3月，为更好地团结社会各阶级抗战，建立爱国统一战线，中共中央在边区政府建立“三三制”的参议院制度。“三三制”作为政权组织原则主要是指，在机关人员构成上，共产党员、非党进步分子和中间分子各占参议席位的三分之一。可以说，“三三制”大大扩展了抗日民族统一战线的民主基础。毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中指出：“抗日统一战线的选举政策，应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。抗日统一战线政权的产生，应经过人民选举。其组织形式，应是民主集中制。”[30]在《论联合政府》中，毛泽东说，“在日本侵略者被打倒之后，在全部国土上进行自由的无拘束的选举，产生民主的国民大会，成立统一的正式的联合政府。没有人民的自由，就没有真正民选的国民大会，就没有真正民选的政府”[31]。不同于第一次国内革命时期，这一时期，中国共产党人主张国民大会为最高权力机关。“国民大会要是真正代表人民的，要是最高权力机关，要掌握国家的大政方针，决定抗日救亡的政策和计划。”[32]虽然名称发生变化，但全国人民代表大会作为最高权力机关的政权建设理论，继承了巴黎公社“议行合一”与列宁“一切权力归苏维埃”的组织原则。这一系列组织原则在民意政治的框架下得以形成。
1940年2月，毛泽东在《新民主主义论》中明确提出，“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制。只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反对革命的敌人”[33]。这是毛泽东第一次正式提出人民代表大会制度，并将国家权力归于人民代表大会的制度原则概括为民主集中制。1945年国民党撕毁《双十协定》、悍然发动内战，第二次国共合作破裂，边区政府的参议会制度也随之结束。中国共产党人在陕甘宁边区、晋察冀边区以及内蒙古、东北、华北等地带领人民，相继召开各级人民代表会议，产生各级人民政府。1948年4月，毛泽东在晋绥干部会议上发表讲话，“只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会”[34]。
1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一次全体会议召开，颁布了《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》中规定：“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”[35]中国人民政治协商会议是人民民主统一战线的组织形式，但在“普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”[36]。1952年12月24日，全国政协常委会举行扩大会议，周恩来代表中共中央提议定期召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。会议认为，新中国成立之初由全国政协代行全国人民代表大会的过渡时期已经过去，我国即将进入大规模的经济建设的新时期，为适应这一新时期的国家任务，必须召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。1953年1月，在中央人民政府委员会第二十次会议上，毛泽东说，“三年来，大陆上的军事行动已经结束了，土地改革已经基本完成了，各界人民已经组织起来了，办全国选举工作的条件已经成熟”[37]。1953年，全国范围内举行由人民普选产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会；
1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议召开。
人民代表大会制度依据1954年宪法建立，形制上以苏联1936年宪法规定的苏维埃制度为样板，但也并不完全相同——“人民代表大会制属于苏维埃工农兵代表大会制的体系，完全不同于资产阶级的议会制……人民代表大会和苏维埃也是有不同的。苏联是两院平行制，除联盟院外，还有民族院……此外，苏联只是工人和农民两个阶级的联盟，而中国是四个阶级的联盟”[38]。
从组织结构上来说，人民代表大会是中华人民共和国的立法机关、监督机关，同时也是民意表达机关，而所有这些角色的核心定位，即是要保障人民代表大会成为“真实代表民意”的有效制度安排。习近平在2021年10月召开的中央人大工作会议上指出：“人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式”[39]，“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。要在党的领导下，不断扩大人民有序政治参与”[40]。
关于全过程人民民主的理念和主张，客观上与西方国家“唯选举主义”的民主形成了对照。全过程人民民主的根本目的，正是为了在整个的政治过程中，使“民意”得到最大程度的实现。正如习近平在中央人大工作会议上所指出的：“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主……如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主。”[41]正是在这样的意义上，我们实行的是一种全过程的民主，即国家法律、公共政策等，都是通过广泛听取了人民的意见、充分吸纳了民意的基础上才得以制定的。
注重政治过程的民意基础，是诠释全过程人民民主的基本要义。正因如此，习近平还指出：“要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。”[42]政治过程是一个复杂的过程，即使用通常所说的五大民主链条即“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”[43]来说，每一链条都涉及如何吸纳、整合和尊重民意的问题。
如前所述，在经典民主理论中，国家权力属于人民。但诚如卢梭所言：“如果按照民主制的严格意义来说，民主制过去没有、现在没有、将来也不会有。因为我们不能想象那么多的人民无休无止地来讨论国家的事情。”[44]可以说，尽管卢梭提出了“公意”的命题，但是他所设想的那种真正的完全的民主制构想并没有现实意义，这也正是他悲观地认为民主制度“不会有”的原因。在现实政治中，倒是不被卢梭认可的“代议民主”成为了人们广泛接受的普遍观念。在这样的代议民主制下，由人民推举或选举出一定数量的代表来代为人民议政，而这是建立在首先承认人民具有对于国家的平等权力的基础之上的。正是在这个意义上，选举制度——即享有权力的人民通过平等自由的选举，产生出他们的代表，并通过这样的代表，来吸纳、整合、尊重人民的意志，将经过整合的民意带到政治过程之中，就成了关键之关键。
我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“根据这样的宪法原则，我们的人民代表就成了人民的代言人，他们参加人大会议，在人代会上反映人民的利益、愿望和要求，并以此影响法律和政策的制定。”[45]同时，根据全过程人民民主的要求，中国政府、各政党以及所有能够对公共事务做出权威性决定的结构，都存在一个在其政治过程中，充分反映人民利益、愿望和要求的宗旨。
一直以来，政治结构吸纳民意的基本路径，就是深入人民群众之中，广泛听取并整合各方面的意见，再将意见带到政治过程之中。因此，深入人民群众的频度和深度，有效吸纳人民群众意见的程度，直接能够说明政治结构尊重民意的意识、能力和水平[46]。数字时代的来临，从根本上改变了政治过程吸纳、整合和尊重民意的方式。在数字时代，人民可以通过互联网渠道便捷地反映和表达意见；
于政府而言，可以更加及时、全面地掌握人民的意见。把握时代发展的特点，有三个方面的变化：第一，互联网民意的吸取范围人数更大、阶层更广泛，更加有利于政治过程吸纳、整合和把握民意；
第二，互联网民意有真有假，但民意本身不存在真伪，也即，“真实的民意是一种民意，虚假的民意也是一种民意”[47],需要在政治过程中加以甄别；
第三，互联网征集和吸纳民意逐渐成为政治过程中的一种正式的工作机制，亟须在法律、制度层面上确定互联网民意吸纳的正当性和重要性。
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