国土空间总体规划背景下生态城市规划建设路径探析

文／陈伟 中铁咨询集团北京建筑规划设计有限公司海南分公司 海南海口 570105

进一步建立并完善国土空间总体规划体系，同时对其进行严格的监督，促使城乡规划、土地利用规划以及主题功能区的规划等相互融合，使其成为统一的国土空间总体规划，从根本上实现“多规合一”的目的，并进一步强化国土空间总体规划对各专项规划的监督和指导作用，这同时也是党中央、国务院的又一重要战略部署。在国土规划中城市是最重要的阵地，本文主要针对现代化生态城市规划建设的发展形成与优势进行分析，深入研究国土空间总体规划时期的特色，最后对深化规划体系改革发挥出的重要作用进行探讨。

国土空间总体规划背景下生态城市规划建设基本特征分为以下几点。首先建设生态城市应当平衡自然环境、社会环境和人类经济发展水平，按照生态学原理进行建立高效、健康、可持续发展和高度协调的复合生态城市，因此需要改变以往以经济发展为主，牺牲环境为代价的传统发展模式。随着时代的发展，生态文明观念也应当与时俱进。提升人类对于自然环境的保护意识，弱化对自然的索取意识，在这个基础上进行生态城市规划建设才能保证生态城市建设顺利完成。其次，当前的生态城市规划中应当着重强调对于能源消耗问题。对于传统的高耗能高污染产业进行结构上的调整，加大整治力度进行产业创新。结合当前科技的最新成果与现代工业于一体，优化产业结构，优先发展新型产业，形成高技术产业为先导，提升当前的资源利用率，同时高耗能高污染产业对于自身的工业三废遵循“先治理后排放”的准则。最后，也是最关键的部分，需要提升人民群众对于生态建设的重视度，让大众通过身体力行地实践来参与到城市生态建设中来，这是提升生态城市规划建设最有效的方式。

在落实生态城市规划建设工作的过程中，需要始终坚持以综合性、统一性及深入性为根本原则，将生态城市规划建设的作用发挥到实处。应进一步强化城市功能分区，依托于“三线”约束，把握好生态城市规划建设的根本原则。首先，应当充分彰显出整体性、综合性的规划原则，坚持以民众的切身利益为核心，兼顾经济、社会、生态效益，强化资源整合及高效调配，确保能够为城市居民创设出更加优质的生活环境。其次，需要兼顾框定、盘活总量，质量、优增量、限定容量的协调统一性，确保能够进一步增强城市发展活力，为城市经济建设提供新的思路。与此同时，还需要加强城市文化建设，依据不同区域的特征把握其功能定位，并立足于城市建设管理的切实需求，促进城市现代化建设与转型化发展，同时还需兼顾可持续发展效力，保障人与自然和谐相处。另外，需要进一步增强生态城市规划建设的深入性，保障能够形成对城市各街道、各区域的全面覆盖。应进一步增强与基层民众间的联系，以人民群众的生活需求为改革生态城市规划建设的整体方向。应全面、细致地展开分析，进一步明确民众对于城市空间规划的切实需求，科学合理地落实空间资源配置，打造出舒适宜居的城市空间。在此过程中，需要重点强调对土地资源的优化配置，打造城市空间产品时应当注重于对地类别、品质、区位、建设时序的调节。应充分考虑到居民对于城市公共产品的切实需求，科学推断将其投入使用后可能存在的问题并及时予以补足，增强生态城市规划建设的实效性。

3.1 运用智慧化手段实现“三区三线”的自优化

一般来说，农业空间与生态空间规划下的永久基本农田、生态保护区均是禁建区，两者在属性保护层面，有诸多相似处。由此，在当前的许多国土规划之中，两个领域往往会出现很大部分的重叠，城镇空间往往涵盖城镇建成区和开发储备区以及一定的农田保护区和生态保护区，城镇空间会有一定程度上保护的需求，同时城镇空间与生态空间、农业空间也会因存在重叠而导致一定程度的破坏。对于三类空间包含与重叠不可混为一谈，要按照各地区的实际情况与城镇发展的需求，科学地界定这三类空间，三类空间不重叠并覆盖整个地区。

“三区三线”中的生态红线与永久基本农田分别在各自的功能块中展开分界，生态红线小于生态空间的面积范围，永久基本农田小于农业空间的规划范围。然而，城镇开发边界和城镇空间的关系有着较大的复杂性，并在部分地区的城镇开发边界被视为城镇空间边界，城镇发展备用地被置于城市开发边界之外。在一些地区，城镇发展备用地位于城市开发边界内，假设备用地仍在城镇空间，则城镇空间大于城市发展边界，即使城市发展保护区置于生态空间和农业空间的范围之中，城镇开发边界也远远大于城镇空间，但是具体哪一种形式更加合适、合理，那就需要依据各个区域的真实状况而定。

若要做好我国的国土空间总体规划设计，相关的从业者就要对于“三区三线”有着完全认识，了解“三区三线”的刚性边界属于动态性发展的。按照当前的规范要求，城市的发展往往限于城镇开发边界扩展系数，同时城市周边存在大量用永久基本农田也会限制城市的发展方向，往往保障一个生态城市高效、健康的发展需要相关从业者对整个市域建设发展进行评估，规划发展重点区域，预留永久基本农田储备区，科学划定城镇开发边界，既要保障城市近期3 至5年的城镇开发边界，也要谋划城市远期、远景发展蓝图。伴随时代的进步、社会的发展，人们的智慧及工作效率也是一直在提升，城镇空间经过时间的推移会逐渐被缩减，人与自然的共生共处的面积被慢慢拓展。在经济全球化和信息化技术的发展进程中，这一边界的调整将会超出人们的想象，由此利用智能手段方法做到“三区三线”的自优化，让“三区三线”的划界向更好的方向发展，也是此项国土规划体系中最为关键的内容。

3.2 加强环保技术研究，保证生态技术更加完善

我国生态城市规划建设需要消耗大量的人力、物力、时间等资源，到目前来说，已经取得了一定的成果，也在一定程度上推动城市的整体发展，但是目前仍然存在较为严重的问题，专业技术水平较低将会导致建设工作的质量不能满足标准要求。所以，相关企业应该对生态技术进行改进和创新，在环境保护技术中添加更加先进的技术，解决我国技术水平的问题，确保生态城市建设能够在很短的时间内保质保量地完成。首先，对技术进行改进和创新的过程中需要足够的资金，具体可以从两个方面入手，为技术的研究提供支持：

（1）需要充分发挥出财政资金对于生态技术相关企业的创新能力提升引导作用，通过财政专项资金的支持，激发出企业的创新意识，使其能够加强在技术研究、完善和创新方面的认知，将技术升级改造落实在实际中；

（2）可以让规模较大的企业与金融机构之间建立紧密的合作关系，这样一来，企业在对技术进行改进和创新的过程中有充足的资金作为支持，这样也能确保生态技术的研究工作正常开展，技术的创新和完善工作的能力有所提高，技术在其中所能起到的作用也更加关键，推动生态城市规划建设的顺利完成。其次，在实际工作中，专业技术人员应该发挥出来自身的优势，培养更多生态技术方面的人才，确保能够对技术进行改进和创新，进而为生态城市规划建设提供人才支持，提升生态城市规划建设的效果。最后，在城市建设工作中需要用到大量的材料，施工企业应该大力应用节能环保材料，对于环境污染较为严重的材料坚决不能应用于城市建设工作中，最大程度保证材料的使用符合绿色节能环保要求。材料市场也要尽可能减少污染材料的售卖，大力提倡客户购买节能环保的材料，市场发挥出来的作用能够确保生态技术水平有所提高，确保在生态城市规划建设中能够融入节能环保的理念。

3.3 在国土空间总体规划体系中明确生态城市规划建设地位和作用

突出生态城市规划建设的全局性，可以有效解决当前生态城市规划建设工作中存在的一系列问题，进而发挥出生态城市规划建设工作的真正作用。从当前生态城市规划建设工作存在的问题来看，部分城市仍然存在缺乏严肃性、没有强有力的约束措施、缺乏更高一级政府部门的管控等一系列问题，这极易致使生态城市规划建设工作受到阻碍。基于该类问题，相关部门的工作人员首先需要对所在城市的布局进行深层次的分析，再结合国土空间规划体系给出的各类标准，以此改革生态城市规划建设工作的体制，使所在城市的各区域可以携手并进。此外，相关部门的工作人员还需要注意生态城市规划建设工作中的薄弱环节，例如提升对非建设地区的关注度、请求上级部门加强管控、深入学习国家生态城市规划建设相关的制度等，从而能够立足于全局来开展一系列生态城市规划建设相关的工作，让城市的经济发展、土地资源管理、城乡两区建设等多个发展模块能够达成有机统一。

相关部门的工作人员应坚持以人为本的理念，做到城市中的经济效益、社会效益以及生态效益的三方统一，以此发挥出生态城市规划建设工作在国土空间规划体系中的重要价值。在开展规划工作时，相关部门的工作人员应对框定总量、盘活总量。质量强化、优增量以及限定容量五个方面进行管控，使城市中的资源配置能够得到针对性的优化。确定相关的管控标准以及管控力度之后，相关部门的工作人员就需要将城市中特有的文化元素纳入考量，使所计划城市的各类功能更为明确，建设管理工作能够切实发挥其作用。通过一系列举措，城市能够做到在提升自身品质的同时更为快速地完成部分传统机能的转型，既可以从根本上改善城市居民的生活环境，又可以促进城市的可持续发展。此外，相关部门的工作人员还需要注意生态城市规划建设工作的底层管控，对于城市中还不具备的功能，相关部门的工作人员一定要在第一时间进行调查，并根据调查结果给出更为完善的解决方案，从而发挥出生态城市规划建设的重要价值。

相关部门的工作人员需要明确的是，在城市的发展过程中，生态城市规划建设起到了极为重要的引领作用。生态城市规划建设是中央事务与地方事务的重要联系，其不仅关系到了我国发展的大局利益与局部利益，还关系到了人民群众的生活幸福感。城市作为地方事务以及权力的集中点，其虽然可以有效处理地方上的各类事务，但在面对国土空间规划体系时，其却有可能出现国土空间相关的规划无法准确覆盖到相应的范围。所以，相关部门的工作人员一定要加强对生态城市规划建设引领作用的重视，在日常的工作生活中不断发挥生态城市规划建设的引领作用，进而能够高效地解决城市在发展过程中遇到的一系列问题，并可以根据人民群众的实际需求进行相关的分析工作，从而有效保护以及利用国土空间，真正构建出以解决问题为导向的生态城市规划建设工作。

3.4 直面生态城市规划建设问题，提高生态城市规划建设工作的全局性

城市的发展需要多个部门的共同参与,其中城乡规划主管部门、国土资源部门是两个重要的部门。相关部门需要从不同角度进行具体的城市建设,而城市建设需要消耗大量的资源,比如水资源、电力资源、土地资源等。只有在具备相关资源条件的前提下,生态城市规划建设才能得到有效落实。生态城市规划建设的意义在于推动城市的可持续发展,保证城市住宅区、市政道路、公园绿地休闲区、工业区规划的合理性,提高城市居民的生活质量。在生态城市规划建设过程中,规划人员需要考虑土地资源的利用情况,而土地资源的利用则属于国土空间总体规划内容。因此,生态城市规划建设的落实,还与国土空间总体规划息息相关。生态城市规划建设部门和国土资源部门的工作人员只有相互合作,确定共同的工作目标,对存在的矛盾进行协调处理,才能在合理使用土地资源,促进经济、社会与环境协调和可持续发展的基础上,兼顾生态城市规划建设与国土空间总体规划。

例如,生态城市规划建设人员可结合国土空间总体规划中确定的住宅用地、教育用地、商业用地等建设用地性质进行生态城市规划建设,避免将教育用地用作商业或者住宅用地等问题的发生。生态城市规划建设与国土空间总体规划的有机协调,可以实现双方共同的规划与管理目标。在我国现有土地资源利用法律法规的基础上,保证国土空间总体规划与生态城市规划建设的一致性,能够大幅减少规划矛盾。生态城市规划建设人员需要注重城镇体系规划研究,不断从理论与实践方面对生态城市规划建设方案加以完善,促进国土空间总体规划目标的实现。为了让城市发展更加平稳、协调,生态城市规划建设人员和国土空间总体规划人员需要从多个方面加强城镇区域发展分析,评估城市资源以及发展优势,并且结合周边城市发展情况,预测当地的发展潜力,从而做好生态城市规划建设与国土空间总体规划工作。此外,双方工作人员还要明确城市发展对基础设施、社会公共服务设施的需求,了解此类需求对生态城市规划建设、国土空间总体规划的影响,统一规划城市布局,提高土地开发利用率,保证国土空间总体规划与生态城市规划建设的科学性、合理性、有序性以及前瞻性。

3.5 发挥生态城市规划建设中中长期发展规划的作用

调查发现，部分相关部门的工作人员在进行生态城市规划建设工作中更为注重社会发展与经济效益，很少对城市在未来的发展进行相关安排或是部署，这极易导致城市在发展过程中遇到瓶颈，也会使相关部门的工作人员无法及时解决可能遇到的各类突发事件。面对这一问题，除了短期规划之外，相关部门的工作人员还需要注意生态城市规划建设工作中的中期规划与长期规划部分，进而确保城市在未来也能够稳定运转。基于此，相关部门的工作人员就需要更为重视城市的空间安排以及战略性发展，谨慎开展中期规划与长期规划工作。相关部门的工作人员应先对城市的中期发展与长期发展进行更深层次的分析，必须站在宏观角度来制定生态城市规划建设中的具有战略性、政策性、约束性等一系列与未来发展相关的要素，将国土空间规划体系的战略导向发挥出来，使城市的发展更符合国家发展战略的需求。

总而言之，生态城市规划建设与国土空间总体规划工作中存在一定的冲突,双方工作人员应从不同的角度明确具体的矛盾,采取综合管理措施,促进生态城市规划建设与国土空间总体规划相协调。在生态城市规划建设与国土空间总体规划过程中,双方工作人员还需要与时俱进,在实际规划中融入新的规划理念,加强各类信息化技术在规划中的应用,避免重复规划、过度规划问题的发生,从而进一步推动城市的可持续发展。

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