市域社会治理现代化：生成逻辑与推进路径

汪 漪，李文强

（1. 中共芜湖市委党校 教务科研处，安徽 芜湖 241000；
2. 山东青年政治学院 政治与公共管理学院，山东 济南 250000）

市域社会治理现代化是我国社会治理领域最新的政策议题，最早是在2018 年提出的。2022 年党的二十大报告将“国家安全体系和能力现代化”单独成章，并在其中写到要“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”可以说，推进市域社会治理现代化既是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，又是推进国家治理体系和治理能力现代化，维护国家安全和社会稳定的重大制度安排。因此，研究市域社会治理现代化具有重大的理论价值与实践意义。

市域社会治理现代化是中国特色社会主义社会治理现代化的重要内容。进入新时代，我国社会治理面临着更加严峻的形势环境。社会利益关系日趋复杂，“单位人”时代的单一利益关系不断向“社会人”时代的多元利益格局转变；
社会矛盾冲突交织叠加，围绕利益获取而产生的矛盾冲突呈现出燃点低、触点多、波及面广的特点；
社会阶层结构加剧分化，快递小哥、外卖员等新社会群体增长迅速，社会分层在不断细化的同时又呈现出聚合的趋势。基于此，保障群众切身利益，维护社会团结稳定的执政任务更为艰巨和迫切。作为我国社会治理领域最新的政策议题，市域社会治理现代化的提出进一步丰富了中国特色社会主义社会治理理论，有助于更好地统筹发展与安全，继续保持社会和谐稳定的大好局面。

以“市域社会治理现代化”为主题字，在中国知网（CNKI）进行检索，共检索得到1837 篇文献，其中学术期刊717 篇，学位论文45 篇，会议文章39篇，报纸文章998 篇。整体上看，市域社会治理现代化主题研究处于快速增长阶段，但从文献类别上看以报纸文献居多，因此市域社会治理现代化的理论学术研究仍有待加强。另外，从内容上看，当前市域社会治理现代化的研究热点主要聚焦在内涵和路径两个方面。

首先，市域社会治理现代化的内涵。作为一个全新的政策议题，正确理解和把握市域社会治理现代化的内涵是推进市域社会治理现代化的前提和基础。因此，学者们围绕市域社会治理现代化的概念、内涵进行了广泛研究。概言之，现有成果可以划分为两种研究视角：一是基于中央宏观政策视角；
二是学术理论视角。何阳、徐汉明、李小立等在分析中央关于市域社会治理现代化决策部署的基础上，指出市域社会治理现代化是设区的市或者是拥有地方立法权的市，运用多样化的方式手段，以打造共建共治共享社会治理格局为目标的社会治理实践活动[1][2][3]。陈成文、谢小芹、陶希东等学者则基于某一学科背景对市域社会治理现代化的概念内涵进行学理分析[4][5][6]。如陈成文立足社会学视角，指出市域社会治理是指社会治理主体在设区的城市区域范围内运用社会控制手段解决社会问题、化解社会矛盾，维护市域社会稳定平安的枢纽性社会治理[4]。其次，市域社会治理现代化的实践路径。2019 年全国市域社会治理现代化试点工作开展后，各试点城市进行了卓有成效的探索。学者们在对地方典型案例和实践经验进行总结提炼的基础上提出了市域社会治理现代化的对策建议，具体来看主要是聚焦完善市域社会治理体制和提升市域社会治理能力这两个方面，特别是在提升市域社会治理能力上，很多学者都突出强调法治和智治的重要作用，如杭州在坚持“五治融合”基础上提出的“六和塔”工作体系[7]。

综上所述，已有研究重点围绕概念内涵、实践路径等方面展开论述，现有成果为本文提供了有益视角。然而，关于市域社会治理现代化的学术研究还处于起步阶段，很多问题的探讨还不够深入，比如，市域社会治理现代化的提出缘由。现有研究主要是从现实治理困境的视角来阐释党中央为何提出市域社会治理现代化的问题，研究层次比较单一。市域社会治理现代化的提出是党中央在综合考量现实需求、理论创新、制度建构等多种因素的基础上进行的政策设计。本文主要通过与县域的对比，从现实生成逻辑、理论生成逻辑和制度生成逻辑三个维度对市域社会治理现代化的生成逻辑进行分析，并在此基础上提出市域社会治理现代化的具体推进路径。

（一）现实生成逻辑：维护社会安定的现实需要

社会安定是国家长远发展的基础条件。中国共产党始终践行以人民为中心的执政理念，高度重视维护社会和谐稳定。改革开放以来，中国共产党带领全国各族人民踔厉奋发，创造了经济快速发展和社会长期稳定的两大奇迹[8]。公安部最新数据显示，2021 年我国群众安全感达98.62%，是“世界上最安全的国家之一”。然而，由市场化改革带来的工业化、城市化，促进社会结构快速转型，差序格局的乡土中国向团体格局的城乡中国迅速转变，这种快速的大规模的社会转型引发连锁社会“阵痛”反应，对社会秩序和社会安全造成威胁。

首先，社会关系陌生化。2002 年我国城镇化进入加速推进阶段后，城镇化率一直保持着较高的增速。截至2021 年末，我国城镇化率已达64.72%，城镇常住人口为91425 万人。大规模人口在城乡间的快速流动导致社会内部的异质性显著增强，人际交往日趋淡薄，社会联系由紧密走向松散。在从传统社会向现代社会的转型过程中，市场主义价值理念不断冲击传统社会的人情、面子和伦理，导致社会信任链条断裂，社会内部张力显著增强。因此，社会关系的陌生化极易引发各种社会失范行为，从而产生社会秩序问题。其次，群众诉求多样化。改革开放以来，中国共产党的中心任务就是带领全国各族人民以中国式现代化实现中华民族的伟大复兴。实践已经证明，中国式现代化发展模式取得了巨大的成功。我国人均国民总收入从2000 年的940 美元增长到了2021 年的12551美元。按照世界银行标准，我国比中等偏上收入国家平均水平还要高，已经接近高收入国家标准。当前，人民群众不仅在教育、就业、社会保障、收入等物质文化生活方面提出了更高标准的要求，而且在公平、正义、安全、环境等方面的要求也是日益增加，美好生活需求日趋广泛，群众需求呈现出差异化和个性化的特点。社会关系陌生化和群众诉求多样化导致社会利益关系趋向复杂化，由利益获取而引发的矛盾冲突更加尖锐化和易激化。

市域是我国社会矛盾风险的最佳化解地。和县域相比，市域在化解矛盾纠纷方面，具有独特的功能优势。首先，将矛盾化解在市域优势强。市域是覆盖城乡的全域社会治理，设区的市在人口规模和经济体量等方面，都达到了一定的规模效应，政治经济资源相对集中，是区域内各种资源力量的重要汇聚节点，因此是社会矛盾纠纷排查化解的最直接、最有效的治理层级。其次，将矛盾化解在市域效率高。和县域相比，市域层面不仅拥有地方立法权，而且社会治理体系更加完备，能够对重大矛盾纠纷和突发事件实施扁平化管理，依托上下贯通、高效联动、运转灵活的市域指挥体系，能够做到第一时间预警、第一时间研判和第一时间处置。最后，将矛盾化解在市域影响小。市域处于我国治理层级的中观层面，是防止风险外溢扩散的重要关口。将矛盾纠纷化解在市域，能够有效预防单个风险演变为系统风险，局部风险演变为全局风险。

（二）理论生成逻辑：丰富发展马克思主义城乡关系理论的必然结果

我国城乡关系以马克思主义城乡关系理论为根本指导。马克思认为，生产力的发展促进了社会分工，随着社会分工不断细化，手工业、商业逐渐从农业中分离出来成为独立的生产部门。工商业的劳动生产率高于农业部门，因此劳动力、资本等生产要素会逐渐向城市集聚，城市由此日趋繁荣兴盛，而农村则因各种生产要素的流失而走向衰败。随着城乡贫富差距的不断拉大，城乡人民的生产生活方式也会走向分离。农村的农业劳动使人不得不屈从于繁重的物质生产活动，缺乏脑力锻炼，精神世界得不到发展[9]。马克思指出，“物质劳动和精神劳动的最大一次分工，就是城市和乡村的分离。”[10]生产力的发展促进了生产关系的变革。在生产资料私有制下，城市凭借绝对的资源优势和人口吸引力迅速成为政治经济文化中心，资本家的逐利性使其进一步加剧对农村的剥削。因此，在资本主义制度下城乡间是一种繁荣与衰败、文明与愚昧、剥削与被剥削的对立关系。当生产力进入高度发展阶段后，新型的社会分工将会取代过去对抗性、强制性的社会分工，异化劳动不复存在，届时城乡的融合发展将会成为普遍的经济社会形态。马克思主义城乡关系理论揭示了城乡关系从分离走向融合的必然趋势。但受限于当时的社会历史条件，马克思和恩格斯并没有过多的论述城乡融合发展的时间、路径等内容，他们只是从理论的高度提出了人类社会在废除私有制进入共产主义社会后城乡关系的应然状态。

马克思主义城乡关系理论为我国城乡关系发展提供了原则性和过程性的要求，新中国成立以来，我国一直致力于推进城乡融合发展。新中国成立初期，为了全面推进工业化建设，必须确保国家具有强大的资源配置和组织动员能力。于是在实现了社会主义改造后，中国共产党迅速建立起了以单位制、人民公社体制为主要内容的国家全面管控的社会管控体制。改革开放后，党中央实施城市对农村、工业对农业的反哺，不断缩小城乡发展差距，促进城乡融合发展。特别是党的十八大以来，我国城乡一体化治理体系建设取得显著成效，但城乡治理资源配置不均衡、城乡治理体制建设不同步、城乡治理能力有差异等治理分化问题依然存在。

市域是覆盖城乡的全域社会治理，在治理层级、治理空间上具有独特优势，因此能够成为破除城乡社会治理分化的重要突破口[11]。首先，治理层级上，市域有更高阶位。在社会治理现代化进程中，县域是前沿战斗堡垒，市域是前线指挥部。在人口规模、经济体量、地方财政等方面，市域都比县域更有优势，拥有更加雄厚的经济实力和丰富多样的资源手段。因此，它是更能够通盘统筹城乡一体化发展的治理层级。此外，市域还可以通过公共政策的制定实现资源的再分配，让更多的资源向农村倾斜，实现城市对农村的反哺。其次，在治理空间上，市域有更多统筹余地。将社会治理的空间重心从县域转移到市域，能够做到在市域范围内对城市和乡村进行总体统筹。一方面，可以充分发挥城市以城带乡、以点带面的辐射作用；
另一方面，通过挖掘广大农村地区的潜在价值来更好地推进社会治理创新。

（三）制度生成逻辑：市域层面完善共建共治共享社会治理制度的客观要求

我国社会治理的根本制度安排就是共建共治共享。这一根本制度属性决定了各治理层级在社会治理现代化进程中必须遵循共建共治共享的制度设计[12]。

市域社会治理现代化能够为完善共建共治共享的社会治理制度提供市域层面的解决方案。

首先，市域能够打造多元主体协同共治的良好局面。党委、政府、社会、公众等多元主体共同参与是市域社会治理现代化的重要目标和根本保障。由于我国现代化起步较晚，社会组织、公众等社会性力量发展培育相对迟滞，因此在治理主体上存在的共性问题就是以党委和政府为代表的国家性力量干预过多，“社会国家化”色彩浓厚。因此，在共建层面，实现多元主体协同共治的关键在于“创制社会”[13]。市域社会治理承上启下的枢纽位置决定了市级党委和政府部门在调动社会力量自主性，培育社会主体公共性等方面具有不可替代的优势，能够为多元治理主体参与市域社会治理提供政策支持和保障。

其次，市域能够更好实现“五治融合”的路径目标。实现社会治理方式的多样化既是提升资源利用率激活潜在治理资源的客观需要，又是贯彻以人民为中心治理理念的必然要求。和县域相比，市域在“五治融合”方面具有更大的优势。政治上，市级党委部门通过加强顶层设计、整合资源力量、完善政策措施、强化督导考核来统筹协调市域社会治理工作，能够切实将党的领导制度优势转化为市域社会治理效能，保障市域社会治理现代化的正确方向。法治上，设区的市拥有地方立法权，能够进一步完善社会治理法治体系。设区的市可以针对本地区社会治理中的重难点问题量身定制地方性法规，这种立法和行政执法权限的扩大，使得设区的市拥有了更大更灵活的政策法律探索空间，能够保障市域社会治理政策规划和突发事件处置措施的合法性。可以说，地方立法权是市域层面最显著的优势，既能解决当前基层社会治理“缺法可依”的局面，又能为破除基层社会治理内卷化困境提供重要突破口[12]。德治上，市域能够更好地激发德治能量。对比县域，市域雄厚的物质基础能够更好地支撑其开展德治建设。市域层面通过健全跨部门、跨行业的守信联合激励和惩戒机制，广泛开展“道德银行”“最美好人”等活动，能在全市形成惩恶扬善、扶正祛邪的社会风尚。自治上，市域能够激发自治活力。基层自治组织活力不足，事实上沦为政府的派出执行部门是当前我国社会治理中最常见的问题。通过进一步深化基层机构改革，厘清政府管理权和居民自治权的边界，能够有效解决基层自治组织行政化色彩过浓的问题，从而激发自治活力。智治上，市域对科学技术资源的强大吸引力和对优势资源的高效协调力，使其表现出对互联网社会的高适配性[13]。市域层面因集中了各种信息资源和人才资源，因此拥有更加强大的智治资源和强大的数据整合应用能力，能够有效化解互联网时代的矛盾纠纷。

最后，市域能够更好维护社会公平。人民性和公平性是中国特色社会主义社会治理的根本原则。和县域相比，市域独特的资源调配力、行动力和统筹力，能够有效维护社会公平正义，让城乡居民拥有平等的发展机会，共享改革发展成果。

党的十九届四中全会将“民主协商”和“科技支撑”增写到社会治理体系中，正式形成了“七位一体”的中国特色社会主义社会治理体系，即党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑。这七个方面是未来我国推进市域社会治理现代化的基本方向。

（一）坚持中国共产党的全面领导

党的领导在市域社会治理现代化中发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。坚持中国共产党对市域社会治理现代化的全面领导，首先要加强市委对市域社会治理工作的领导，及时研究解决市域社会治理重大问题。要主动成立平安建设暨市域社会治理现代化工作领导小组，将市域社会治理现代化纳入党委重要工作和全市全面深化改革重点工作。其次，要突出政治功能和组织力，充分发挥好基层党组织的领导作用。基层党组织是市域社会治理的坚强战斗堡垒，要重点加强街道社区党组织建设，赋予街道党委相应职责职权，推进社区减负增效，构建城市基层党建工作新格局。

（二）落实政府重要职责

政府是我国市域社会治理方针政策的制定者、执行者，是市域社会治理现代化的关键主体。首先，要强化政府各部门职能作用，将市域社会治理纳入地方经济社会发展规划，制定市域社会治理规划，政府各部门要主动承担好预防和减少本领域矛盾风险，维护社会平安稳定的责任。其次，要提高公共服务能力和水平。充分利用好市域地方事权，推进“放管服”改革，推进“互联网+政务服务”建设。要开展“减证便民”专项行动，全面提高行政效能，建设网上办事智能自助大厅，加速线下线上融通，推进政务服务平台便利化，为城乡居民提供更便捷、更高质量的公共服务。

（三）加强民主协商能力建设

要加强市域协商民主制度建设，党委要加强统一领导和规划，把协商民主纳入工作部署和议事日程，重点围绕市域内人民群众的切身利益问题进行广泛协商，增进共识、增强合力。要创新协商形式，形成协商主体广泛、形式多样、内容丰富、成效显著的城乡治理协商局面。要搭建党员会客厅、党群议事点、楼门议事点等多样化协商平台，建立社区工作协商委员会，建立具有地方特色的民主协商机制。

（四）增强社会协同合力

社会组织参与社会治理是市域社会治理现代化的重要依托。首先，要积极培育社会组织。市域要用好地方立法权，明确社会组织的法律地位，夯实社会组织支持体系，建立政府向社会组织购买服务清单，加大对社会组织的财政支持力度，着力构建一个全方位的政策支持网络[13]。其次，政府要引导社会力量参与市域社会治理。政府要扮演好组织者、监管者、支持者的角色，加强对社会组织的监督管理，明确其在市域社会治理中的职责任务。

（五）调动公众参与积极性

公众既是社会治理的对象，又是社会治理的主体。群众参与是市域社会治理现代化的基础力量。首先，要健全志愿服务激励保障机制，支持和发展社会工作服务机构和志愿服务组织。其次，要尊重人民首创精神，广泛动员城乡群众参与社会治理，壮大群防群治队伍。最后，要健全沟通联系机制，密切联系人民群众，如党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，领导干部下基层接访，与群众交朋友结对子制度。

（六）提高法治保障力

要建设科学完备的市域法律规范体系，针对本市社会治理重点难点问题，用好地方立法权，加强市域社会治理领域立法。要严格推进市域法治实施体系，加大安全生产、社会治安等市域社会治理领域的执法力度。要积极建设市域法治监督体系，市人大定期开展市域社会治理领域专项执法检查，听取专项工作报告。要建设市域法治保障体系，认真做好普法工作，加强法治文化阵地建设。

（七）发挥科技的支撑作用

首先，要推进智能治理基础建设，建设市域内统一共享的大数据库和网络平台。当前，政府部门热衷于建立独立的信息平台，导致数据壁垒难以打破，不仅增加了基层工作者的负担，而且降低了市域社会治理的效率。要汇聚整合全市数据资源，建立一体化“城市大脑”平台和扁平化指挥中心，提升市域社会治理现代化的精准化、智能化水平。其次，要推进智能治理深度应用，加强智慧城市建设，深化区块链技术应用，实现区块链与市域社会治理的高度融合。要打造群众诉求“感知系统”“一网”统汇群众诉求，为市委提供决策建议，还要打造矛盾化解“处置系统”，开发线上矛盾纠纷化解平台，努力实现矛盾调处“一趟不用跑”[14]。最后，要推进智能安全风险防控，加强对社会治理领域信息化产品开发与应用的全流程监管，建立安全防控体系。

当前我国正处于社会转型期，社会治理面临着更加复杂的形势环境，只有不断推进社会治理创新，才能更好地维护群众利益和社会稳定。市域社会治理现代化正是我国社会治理创新的重大举措，它的生成逻辑可以从现实逻辑、理论逻辑和制度逻辑三个维度去进行剖析。显见，市域社会治理现代化的提出是适当其时、意义重大。未来，推进市域社会治理现代化要以“七位一体”的社会治理体系为基本方向，同时结合本地实际情况，积极鼓励基层社会在治理方式、形式上进行大胆探索尝试，不断丰富市域社会治理现代化的地方样板。

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