江西普通公路服务区的建管优化

■ 文 江西省综合交通运输事业发展中心 杨龙 供图 江西省综合交通运输事业发展中心

萍乡公路三勤服务区

为促进普通国省干线公路养护和服务体系的建设，根据交通运输部《公路“十三五”发展规划》《公路路线设计规范》《普通国省干线公路服务设施建设实施暂行技术要求》和《江西省公路水路交通运输“十三五”发展规划》，“十三五”以来，江西省按照布局合理、功能适当、覆盖全面、可持续发展的要求，大力推进普通国省干线公路服务设施建设和改造工作，提升普通公路服务水平，保障公众安全、便捷、绿色、智慧出行。

为加强江西省普通国省干线公路养护服务设施管理，进一步提升普通国省干线公路服务水平，保证工程质量，充分发挥投资效益，建立完善科学化、规范化管理程序，江西省根据交通运输部办公厅《普通国省干线公路服务设施建设实施暂行技术要求》，出台了《江西省公路养护道班规范化管理实施意见》《江西省普通干线公路综合养护中心建设指南》《江西省普通国省干线公路养护服务设施规划》等有关文件，结合江西省实际，制定了《江西省普通国省干线公路养护服务设施建设管理办法》。

实施原则

首先，加强与公路网规划实施目标相衔接，与主体工程“同步规划、同步设计、同步施工”。

其次，兼顾需求与可能，充分体现“统筹规划、分步实施、远近结合”。

最后，坚持因地制宜，突出各地市发展实际，彰显其自然及人文特色；
切实体现服务属性，强调规划、设计、建设、管理协调发展。

总之，养护服务设施用地与其功能配置密切相关。江西省综合交通运输事业发展中心（以下简称“发展中心”）主要从基本功能用地、拓展功能用地及预留用地3方面考虑，根据各养护服务设施功能配置，以满足近期、预留远期、一次征地、分期建设为原则，因地制宜确定各服务区的用地规模。为节省用地，近期服务区布设形式以单侧为主，远期按照实际需求拓展。

表1 养护服务设施用地规模要求值

普通国省干线公路养护服务设施可根据应急养护覆盖范围、物资储备量、扩展功能等实际情况适当调整建设和用地规模。

因地制宜

合理利用公路沿线资源 合理规划利用公路沿线的加油站、集散地、路边果园、乡镇集贸市场等资源，在充分发挥公路沿线资源作用、整治路边摆摊乱象的同时节约土地。

例如位于宜春市国道220线k380+990处的袁州服务区，占地面积14652平方米，建筑面积7500平方米，总投资3600余万元，2015年6月建成投运。该服务区采用单侧设置、双向服务的方式，引进民间资本共同建设，打破了传统国有资产独资的经营管理模式，集加油、维修、住宿、停车、加水、餐饮、Wi-Fi、休息、母婴活动室、购物、工艺礼品、书画展厅为一体。诸多的细节服务让该服务区的角色由旅人来去匆匆的歇脚处蜕变成了令人流连忘返的观光点。

宜春靖安省道218线宝峰服务区

整合现有公路资源 改建原有道班、养护中心、治超站等设施时，在增加相关服务功能的前提下融入公路文化，充分凸显公路部门特色。利用新建养护设施的机会，在做好管理和养护工作的基础上，增加设施的服务功能，打造开放式养护设施。利用创建“畅、安、舒、美”示范路的机会，积极争取地方政府支持，整体规划、合理布局、同步施工。

例如由源并道班改造的源并服务区，位于国道319线k1209+255处，于2017年5月开始改造，历时2个月完工，占地面积5330平方米。该服务区整体采用开放式设计，设置了风雨长廊、便民服务室、志愿者服务室、应急抢险室、小型机具室、王琦劳模创新工作室、路政工作室、职工书屋。开放的空间，体现了人与公路的交流、人与人的交流。它是线索也是故事，以特殊的符号、场景、实物和空间把人、公路、自然融为一体。空间的闭合与开放、彩色路徽透水混凝土路面的颜色变化、场景与动静的不同都给人以丰富的视觉享受。

逐步新建服务设施 利用公路的升级改造和管理养护等机遇，在新征用公路土地的同时，向地方政府提出征用服务设施建设用地，逐步新建一批服务设施。

例如位于省道218线k57+400处的欧源服务区，总占地面积40260平方米，为2017年部车购税新建服务区项目。江西省公路部门为将该项目打造成有看点有特色一流服务区，积极向当地政府汇报新建服务区建设的意义和作用。在地方政府的大力支持下，该项目在场地规划、环境营造、景观设计、平面设计、功能布局、建筑细节、配套设施、服务设施及物业管理等方面都追求完美，力求为司乘人员营造清新典雅、温馨舒适的环境。

积极探索合作共建 江西省有庐山、井冈山、三清山等丰富的旅游资源，山区道路较多，发展中心充分利用旅游公路、山区公路等，合理布局规划服务设施建设，与当地旅游部门、市政部门、沿线村镇等合作共建。选择交通量小、环境优美、运营管理维护相对简单的路线，将旅游与服务融为一体，营造出人在画中走，车在景中游的效果。

例如杨家坳停车区位于国道220线k1567+200处，是集停车、观景、如厕的单一型停车区。停车区由现大槽道班负责日常维护。现该停车区利用公路改扩建的原有公路用地，修建停车引线，引入停车区域，并在公路对岸打造长160米的文化围墙。该围墙分为两个版块，一版块为百里风光带的铜鼓美景，另一版块为奉新公路文化，凸显境内公路“畅、安、舒、美”的特点。停车区内有葡萄亭廊、仿古长凳，乔灌相映，景观宜人，使在此憩息的过往司机及旅客心旷神怡。

规范监管

“十三五”以来，江西省养护服务设施按照统一规划，分年度建设。对新建、改建、扩建道路项目沿线配套设施与主体工程建设坚持“六同步”原则，即“同步规划、同步设计、同步审批、同步实施、同步交工、同步投入运营”，并通过制度化、规范化推进江西省养护服务设施建设，期间出台了《江西省普通国省干线公路服务设施运营服务标准（试行）》《江西省公路养护道班规范化管理实施意见》《江西省普通干线公路综合养护中心建设指南》《江西省普通国省干线公路养护服务设施建设管理办法》《关于加强普通国省干线公路服务设施运营管理和服务保障工作的通知》《关于下发全省普通国省干线公路服务设施统一标识的通知》等文件加强规范和监管。

加强前期方案审查 江西省出台《江西省交通运输厅关于明确全省普通国省干线公路养护大中修等项目审批有关规定的通知》，明确普通国省干线公路服务设施的审批流程，并要求各设区市确定项目功能定位，精心设计合理布局。

加强项目建设监管 在项目建设阶段，江西省始终严格按照批复的标准和建设规模实施监管；
在项目验收阶段，江西省认真核验建设规模和标准，并审核维护与管理方案，在确保实际建设规模和标准与方案一致后才准予验收通过。

完善相关管理制度 江西省统一规范、设计了全省服务设施的标识尺寸、大小。按照交通运输部相关政策文件和技术规范要求，起草完成了多项运营管理制度和相关服务标准规范等指导性文件，在征求相关地市意见后印发执行。

强化督导

首先，江西省交通运输厅与省文明办联合下发了《百姓满意服务区》考评方案，通过考评方案，每年对已下达计划服务设施进行考评，对不达标的服务设施给予通报，并提出整改要求。

其次，江西省制定了严格的监督检查措施,及时督促检查重点项目的进展情况,发现问题，及时反馈；
抓好重点项目目标分解和责任落实,每项具体工作都有明确的责任人和工作时限；
强化考核结果的运用,将考核结果作为安排下年度项目计划的重要指标。

同时，江西省项目采取月报制，每月将进度报表下发至各设区市公路中心，对项目建设滞后的，要求作出书面说明。对未如期完工的项目，实施挂牌督办。

此外，2021年，江西省还开展了星级服务设施评定工作，按照江西省综合交通中心《关于印发江西省普通国省干线公路服务设施星级评定工作实施方案的通知》（赣综合交养字〔2021〕29号）和《江西省普通国省干线公路服务设施星级评定复评工作方案》的通知，遵循“统一领导、严格标准、好中选优、宁缺勿滥”的原则，对全省建成已运营的普通国省干线公路服务设施开展星级评定工作。评定共历时两个月，经过各设区市自评、江西省综合交通中心复评、网上公众号投票、复核确定等评定步骤，评定出23个星级服务设施，其中星级服务区（驿站）18个、星级停车区5个，现已将评定工作纳入对地市的年度考核内容，对获奖的地市年度考核给予加分。

验收抽查

根据《江西省人民政府办公厅关于加强“十三五”期间普通公路建设与养护管理的意见》(赣府厅发〔2017〕97号)文件精神，新建服务区中央车购税补助资金标准为每个125万元，项目完工后通过验收省级以“以奖代补”方式，奖励每个75万元，新建道班省级补助资金标准为每个80万元，项目完工后通过验收省级以“以奖代补”方式，奖励每个120万元。

2019年，发展中心组织了江西省2016年至2017年普通国省干线公路服务设施及2018年道班建设项目的验收和抽查。根据此次抽查结果，对符合验收标准的23个，需申请省“以奖代补”资金1905万元（其中新建服务区1425万元，道班480万元）。基本符合验收标准的3个项目，待各项目建设单位局部整改到位后，可申请省“以奖代补”资金225万。以上共计申请省“以奖代补”资金2130万元。对抽查不符合验收标准的项目，暂不申请省“以奖代补”资金，待整改到位后重新组织验收。

项目前、后期工作难度大

前期因地方政府规划调整频繁、征地拆迁难，地方配套资金、用地指标等需要与发改、财政、住建、国土等部门协商，导致普通国省干线公路养护服务设施项目前期工作时间长，出现项目计划已经下达，但项目推进缓慢，严重影响项目建设进度。

宜春市明月山黄芽岭驿站

后期因为维护成本高，且现阶段服务设施只补助建设资金；
服务设施主要以公益性为主，大部分项目未实行商业运作，即使已实行商业运作的项目盈利功能也较差。普通国省干线公路养护服务设施面临无专项维护资金、维护费用难以保证、管理难度大、养护人员普遍短缺等问题。

需要更多政策支持

相对于高速公路服务区封闭、特许经营的特点，普通国省干线服务设施直接面对激烈的市场竞争，经营压力大。目前，江西省国省干线服务设施功能比较单一，多数服务设施只能提供简单的停车休息功能，甚至有部分服务设施多数情况下处于闲置状态。为进一步盘活国有资产，充分实现资产价值，提升普通国省干线服务水平，应进一步完善沿线服务设施的功能。

此外，目前江西省国省干线服务设施土地性质多数为公共设施用地，直接引入加油站、加气站等经营性服务设施，存在土地使用性质等方面的障碍。按照现行的相关法规，加油站等经营性服务设施用地性质为商业服务业设施用地，一般情况下不允许在公共设施用地上建设。如果通过土地出让或流转，将公共设施用地属性变更为商业服务用地，费用太高，建设和运营期财务压力比较大。

为推动国省干线公路建设，完善国省干线服务设施功能，需上级政府部门给予一定的政策支持，允许在普通国省干线服务设施里建设加油站、加气站等经营性服务设施。

建设运营资金缺口较大

江西省服务设施的品质提升，需要通过全省布局形成网络优势，并增加收入完善服务设施的功能。但现阶段国省干线服务设施分布在全省各地，牵涉的产权单位和相关政府部门较多，服务设施建设资金缺口较大，无法满足品质提升的需求。

统筹推进解难题

建议今后大部分普通国省道新改建路段应同步规划建设公路服务设施，所需资金及土地应纳入工程主体项目统筹解决。

鼓励市场化运作

坚持“社会效益优先”的原则，鼓励引进社会资本、乡村组织、沿线村民等共建共享，采取承包、合作等方式，将所得收益优先用于公益设施运营维护，提高普通国省干线公路沿线养护服务设施服务水平。对无盈利能力或盈利能力较弱的，尽可能采取委托管理或行业自身管理等模式，以保障养护服务设施运营期服务水平。

加强监管考核

建立普通国省干线公路养护服务设施运营考核评比机制，对运营效果好、服务水平高、公众评价优的给予一定奖励，对运营效果差、服务水平低、公众差评多的予以通报批评并责令整改。

对社会开放养护服务设施

全面整合全省普通国省干线公路养护服务设施资源，完善普通国省干线公路服务体系，提高公路沿线资源利用效率，推进国省干线公路养护服务设施的提升改造，结合“厕所革命”建设，把公路养护服务设施作为便民服务点，逐步推动全省普通国省干线公路养护服务设施向社会开放，为来往车辆行人提供休息、入厕、加水、简易维修等便民服务，让人民群众出行的获得感、幸福感、安全感显著提升，实现公路发展成果全民共享，打造江西普通国省干线公路养护管理工作亮点。

省道548线上犹南河湖旅游公路

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