欧盟能源政策新调整及其展望

董一凡

（中国现代国际关系研究院欧洲研究所）

乌克兰危机爆发以来，欧盟的能源政策由于地缘政治环境变化和全球能源危机的发酵而出现大幅度的调整。以能源与俄罗斯“脱钩”作为政治目标，以能源多元化、内部能源挖潜和能源贸易格局调整为手段，推进能源结构调整，是近年来欧盟能源政策方向性、系统性的调整，对欧盟自身能源安全形势和能源转型前景带来深远影响。

欧盟作为能源高度依赖进口的全球第三大经济体，将能源安全特别是供应安全视作其经济安全的重要领域[1]。20世纪70年代以来，欧盟逐步建立和完善能源安全政策框架，并根据全球能源格局和地缘政治环境变化不断加以调整。鉴于传统上俄罗斯和欧盟极为密切的能源关系，乌克兰危机对欧盟地缘和安全环境产生巨大影响，欧盟能源供应政策发生颠覆性变化。

1.1 推动欧俄能源领域激进“脱钩”

俄罗斯过去是欧盟能源最重要的进口来源国，2020年欧盟石油、天然气、煤炭的进口总量中，俄罗斯所占比重分别达36.5%、41.1%和19.3%[2]，欧俄能源关系相互依赖性和互惠互利性也较高，欧盟内部特别是德国在过去将欧俄能源关系的稳定视作欧洲经济的重要支撑和欧俄关系的“压舱石”。虽然2005年、2009年的断气事件以及俄格冲突和2014年乌克兰危机等不断增强欧盟对俄能源不信任感，欧盟也一直将“进口多元化”和“降低对俄依赖”作为能源安全政策框架的目标，但欧盟仍将俄视作离不开的能源伙伴。2022年2月爆发的乌克兰危机彻底改写了欧盟对俄认知，欧盟及其成员国普遍将俄从“潜在威胁”转为现实安全威胁和最大敌人，推动最大限度经济制裁和能源“脱钩”，希望以此能在未来减少能源关系影响地缘政治决策，并通过经济施压削弱俄在乌持续“特别军事行动”的能力和资源，因而以迅速和激进的步伐推动对俄能源“脱钩”。2022年3月，欧盟委员会提出“重新赋能欧洲：欧洲廉价、安全、可持续能源联合行动”（REPowerEU）的能源保障框架计划，主要目标即“逐步削减对俄煤炭、天然气依赖”，力争“21世纪末从俄天然气中独立”，提出欧盟应多措并举，在2022年底前主动将来自俄罗斯的天然气进口量同比减少2/3[3]。2022年4月，欧盟外长会发布决议，自2022年8月底起禁止进口俄罗斯煤炭。2022年5月，欧盟峰会达成妥协性决议，提出禁止进口俄罗斯海运石油，在匈牙利等国要求下暂时豁免管道石油进口禁令，而德国、波兰等国承诺同时禁止俄管道石油，预计在2022年底前禁止90%的俄罗斯输往欧洲的石油。虽然欧盟过去能源安全政策将“对冲过度依赖俄能源的风险”作为其目标之一，但采取禁运令、主动减少相互依赖程度等激进手段前所未有。与此同时，欧盟仍根据其自身能源体系发展现状和趋势及对俄依赖程度，采取差异性的“脱钩”手段。一方面，过去欧盟及诸多成员国推进能源转型和绿色发展，将淘汰煤炭开采及发电提上日程，欧盟因而将对俄禁令和自身淘汰煤炭相结合，迅速采取行动；
另一方面，石油和天然气在欧盟能源经济体系中分量更重，特别是天然气在能源低碳转型以及欧盟居民冬季取暖用能中的作用十分关键，因而石油领域经过了较长时间的成员国内部争议才达成妥协性的禁令，天然气领域则是以逐步降低进口的方式渐进“脱钩”，以避免短期冲击带来的经济社会震荡。

1.2 加大能源外交力度

长期以来，由于对俄罗斯以能源作为地缘政治工具的警惕，以及对于中东、非洲等能源进口来源地区动荡形势冲击能源供应稳定的担忧，欧盟在能源供应安全方面一直秉持“鸡蛋不放同一篮子”的理念，将能源外交作为推动能源进口多元化，对冲能源市场风险和地缘政治风险的重要手段。在欧盟委员会2000年《欧盟能源供应安全绿皮书》、2006年《欧盟能源绿皮书》以及2010年的“能源2020”政策文件中均提及要与域外国家加强对话和合作，在构建定价机制、缔结供应协议等方面进行合作。2014年乌克兰危机后，欧盟于2015年提出的“能源联盟”战略中，以能源外交对冲俄能源供应挑战的意向更为明显，明确提出“重新激活欧盟能源外交”，以构建能源伙伴关系促进与中亚、中东、非洲、挪威、美国、加拿大等国能源合作，促进上述地区和国家加大对欧供应[4]。2022年2月乌克兰危机爆发后，欧盟在“重新赋能欧洲”政策框架中提出进口多元化作为替代俄罗斯天然气的重要路径之一，计划从其他国家多进口500亿立方米液化天然气（LNG）和100亿立方米管道气。欧盟和成员国均迅速与诸多国家达成供气扩大协议。2022年3月，欧盟与美国达成LNG增加供应的协议，美国承诺2022年底在现有LNG基础上向欧盟多供应150亿立方米LNG，并推动2030年美国供应至欧洲的LNG规模达到500亿立方米，双方还承诺就监管程序、进出口审批、基础设施等开展合作。2022年6月，欧盟还分别与挪威等签署能源合作协议，挪威有望在2022年底前向欧盟额外出口相当于100太瓦时的石油和天然气，欧盟继续推动挪威开采油气并对欧盟出口，与埃及、以色列签署推动东地中海开采天然气向欧盟输送的谅解备忘录。2022年7月，欧盟委员会主席冯德莱恩访问阿塞拜疆，阿塞拜疆承诺将扩展“南部天然气走廊”对欧输送能力，年供气量从当前80亿立方米增至2023年的120亿立方米，未来还将增至200亿立方米。

各成员国亦积极拓展与能源富产国伙伴关系。意大利时任总理德拉吉于2022年4月和7月两度访问阿尔及利亚，促成一项价值40亿美元的协议，阿尔及利亚有望于2022年底前为意大利增加供气40亿立方米，意大利于2022年4月还与安哥拉、刚果（布）两国签署供气协议。2022年5月，德国总理朔尔茨访问塞内加尔，推动两国天然气开发和出口合作。2022年6月，法国道达尔成功向卡塔尔海上气田投资20亿美元，成为卡塔尔海上气田首个外国伙伴。2022年7月，法国邀请沙特阿拉伯王储访问法国讨论能源供应问题，双方就可再生能源和氢能合作达成协议，同月还邀请阿联酋总统访法，促成道达尔与阿布扎比国家石油公司的能源供应协议。2022年9月，朔尔茨访问沙特阿拉伯、阿联酋、卡塔尔，谋求能源供应。此外，在对外能源贸易上，欧盟委员会和成员国建立了一个欧盟层面能源平台，“组团”以单一行为体进行天然气对外购买谈判，2022年5月欧盟委员会和保加利亚以及西巴尔干国家成立了一个区域特别工作组，协调区域天然气贸易问题。

1.3 增强市场影响力

在能源危机中，欧盟认为当前其能源市场机制和能源产品定价机制有较大不合理性，是其能源价格剧烈波动的重要因素，有意推动更多能源市场改革，以及实行暂时性的能源限价措施来稳定市场价格。欧盟委员会多次提出要推进天然气和电力市场改革，以及实施特殊限价措施等。2022年10月，欧盟委员会发布了“能源紧急状态”（Energy Emergency）政策框架，提出一揽子针对能源价格和能源市场的政策措施[5]，提出包括推进欧盟共同天然气采购、制定天然气“临时价格走廊”以及出台限制发电领域天然气价格临时措施等内容；
长期措施则包括改革以荷兰TTF天然气期货价格指数为价格基础的欧盟天然气市场，使其更好反映未来欧盟天然气结构转向液化天然气的现实；
在市场规则修订方面则提出电力市场和天然气市场价格机制改革，包括要求可再生能源在内的电力价格不得按照过去的最高边际价格机制定价，设定180欧元/兆瓦时的“超额收入上限”等。

欧盟还在地缘政治考量主导下，与西方盟友酝酿针对俄罗斯的石油限价措施，2022年9月七国集团财长会议通过对俄罗斯石油设置价格上限的决议。2022年10月6日，欧盟理事会通过对俄第八轮制裁措施，提出欧盟石油海运服务企业只有在“承运石油价格低于限价水平”前提下，才能够向俄罗斯提供运输石油至第三国的服务，原油和精炼石油产品限价将分别于2022年12月5日和2023年2月5日生效。

在外部化石能源供应持续紧张的背景下，欧盟在调整供应来源的同时，希望通过内部能源潜力挖掘进一步推动能源供需的平衡，提升能源安全韧性。事实上，提升能源效率和发展可再生能源是欧盟推进绿色、低碳能源转型的重要内容，也被欧盟视作从供应和需求端的变革来降低化石能源进口依赖的重要举措。

2.1 多措并举推动节能和储备措施

自2021年9月能源危机以来，欧盟（欧共体）就将控制能源消费总量以及提升能源效率等稳控“需求端”的方式，作为能源安全政策框架的重要一环，随着绿色低碳能源转型进程在欧盟引入落地到不断推进，控消费、增效率作为实现“碳中和”进程的助力而受到越来越多的重视。乌克兰危机爆发后，面对2021年以来能源供应失衡因地缘政治冲击而持续加剧的局面，欧盟也将控消费纳入其能源安全政策框架。与危机前强调通过提升使用效率来间接节能不同的是，当前欧盟开源节流措施更多的是推行较强制的消费削减政策，近似于“战时经济”加大配给和政府控制的意味。“重新赋能欧洲”政策文件指出，推进全球范围内取暖温度调低1℃，每年可节约100亿立方米天然气。2022年7月，根据多数成员国的倡议和要求，欧盟委员会发布“为安全过冬节约天然气”政策文件，提出欧盟应从2022年8月至2023年3月期间将其天然气消费量较往年水平削减15%，以“应对俄罗斯部分或完全断气”，防止欧盟天然气耗尽及成员国内部供应突然中断[6]。欧盟委员会提出的节能措施包括降低淋浴或取暖温度、关闭不必要电器、强制减少公共建筑或场所供暖、减少燃烧天然气发电等。在目标实现路径上，欧盟要求成员国“自愿削减”天然气消费量，并根据当前情况更新国家紧急计划来适应欧盟措施。出现“严重短缺”状况时，欧盟将强制执行消费削减目标。欧盟预计节约15%天然气消费量将使冬季消费量减少450亿立方米，以弥补潜在的300亿立方米缺口，从而有助于应对最极端情况。在储备方面，欧盟启动并加强了有关能源储备管理的机制和框架。2022年3月，欧委会提出一项立法提案，要求成员国在2022年11月前保证其天然气库存达到其储气库储量的80%，2023年起这一指标将提升至90%[7]。2022年5月，储气计划经欧洲议会和欧盟理事会通过并生效，将保障能源安全的储备责任义务落实到各个成员国。在石油领域，欧盟提出应按照欧盟及成员国有关规则合理使用石油储备。

2.2 大力挖掘可再生能源潜力

探索替代能源降低某一品种的能源对外依赖，一直是各国能源安全政策的重要一环，自1981年欧共体发布《共同体能源战略发展》起，发展替代能源即成为欧盟能源政策的选项。近年来，欧盟推进绿色低碳能源转型，扩大可再生能源在能源结构中的比重，一定程度上也有通过削减化石能源消费比重来增强能源安全韧性的考量。乌克兰危机爆发后，欧盟对替代能源增强供应安全的重视程度明显上升，而且强调在“特殊时期”，应启用某些在环境领域争议较大的能源来源以渡过危机。一方面，欧盟以能源安全促进清洁能源进一步发展。“重新赋能欧洲”政策文件指出，欧盟应在2021年7月提出的“适应55”（Fit for 55）能源气候目标框架下提出更高的可再生能源发展目标，至2030年生物甲烷产量达到350亿立方米；
可再生能源制氢产量至2030年将在560万吨目标基础上额外增加1500万吨，替代250亿～500亿立方米天然气消费；
光伏和风电装机量在2025年和2030年分别达到当前规模的2倍和3倍，2022年底争取欧盟新增15太瓦时屋顶光伏装机；
将2030年可再生能源的消费目标从占欧盟能源总消费的40%提升至45%；
未来5年安装1000万套热泵设备等，这些规划均指向替代俄罗斯天然气[8]。2022年5月，欧盟发布“太阳能战略”，是欧盟首个全面的发展光伏能源的政策框架，提出以改善市场环境和投资条件、建立欧盟太阳能产业联盟、强化全产业链地位、支持创新和国际化标准构建、增加发电产能和基础设施投资、鼓励居民和中小企业投资等举措，力争至2030年每年新增光伏装机45吉瓦，2022年底屋顶光伏发电19太瓦时，相关目标均比“适应55”政策框架有所提高。

2.3 重拾传统能源供应保障作用

欧盟在将当前能源供应危机视作“紧急状态”背景下，一定程度搁置过去将能源低碳化、绿色化作为其“不可逆”发展路径的态度，将保障供应安全摆在比应对气候变化和实现“碳中和”更重要的位置，允许各国重新启用煤炭、核电等在欧洲有争议性的能源。欧盟在“为安全过冬节约天然气”政策文件中，明确提及“当前欧盟和成员国的家庭、发电和工业部门应当首先考虑以其他能源替代天然气的可能性”，而“有必要临时部署柴油和煤炭等碳密集程度更高能源替代天然气”，与过去欧盟强调淘汰煤炭、压缩化石能源使用的论调大相径庭[6]。而一贯高调支持应对气候变化的欧盟委员会副主席蒂默曼斯更表示，为替代俄罗斯天然气，启用煤炭“不是禁忌”[9]。德国财长林德纳表示，德国政府需探索填补该国能源供应缺口的“所有途径”。在煤炭方面，奥地利宣布为完成“煤改气”的电厂重新配置煤炭发电，荷兰取消该国为煤电厂提出的“满负荷35%”的运行上限，德国经济部启动紧急法案，允许该国仅存的16座煤电厂重新启动或延长其预定的永久关闭时间点后继续运作，并于2022年8月正式启动，捷克、希腊、波兰等国也采取支持煤电发挥作用的举措。在核能方面，不仅支持核能发展的国家提出大力发展核电替代天然气，长期保持坚决弃核立场的国家也不顾社会和政治上的争议谋求暂时改变政策，德国政府表示将“评估核电厂延长服役时间是否有利于能源安全”，总理朔尔茨在2022年8月首次公开表示“推迟德国既定弃核时间是可行的”[10]。在能源危机背景下，法国2022年大选期间所有候选人一致支持推动法国核电产业扩大，总统马克龙则摒弃此前其倡导“2035年将核电发电比重降至50%”的目标。2022年7月，法国政府宣布将法国最大能源企业法国电力公司的国有化计划，财长勒梅尔表示此举很大程度上意在推进法国核工业振兴计划以保障能源安全[11]。此外，欧盟还注重内部能源潜力挖掘，欧盟能源安全学者呼吁，荷兰政府应推动因开采造成地震而持续减产的格罗宁根气田增产至每年80亿～170亿立方米，在“俄罗斯天然气断供威胁下拯救欧洲”[12]。

目前，欧盟能源政策的调整方向和手段服从于与俄罗斯地缘政治对抗和解决短期内能源供应和价格危机，以能源与俄罗斯渐进式“脱钩”为导向，以能源来源多元化、发展替代能源和开源节流为主要政策手段。这些调整反映了欧盟能源政策正从经济和环境导向转向供应稳定和服务地缘政治的目标。当前，欧盟能源政策调整客观上取得一定进展，但将面临更多的挑战和掣肘。

3.1 欧盟能源政策调整的进展

从“脱俄”作为能源外交的目标看，在欧盟主动“脱钩”和俄罗斯对美欧制裁的反制措施共同作用下，俄罗斯在欧盟能源进口市场中的份额已经从第一大来源国的水平上大幅下降。欧盟委员会主席冯德莱恩2022年9月在欧洲议会演讲时表示，当前来自俄罗斯的天然气占欧盟进口天然气的比重已经降至9%。“布鲁盖尔”研究所公布的数据显示，截至2022年9月27日，2022年俄对欧输气共590亿立方米，仅为上年同期的53.3%，占欧进口天然气总量的比例从36.9%降至19.5%，2022年第38周欧盟从俄进口6亿立方米天然气，为欧进口总量的9.1%[13]。在石油禁令出台后，欧盟虽然仍给予部分国家俄罗斯管道石油进口豁免，但进口量逐步下降已成定局。2022年9月底“北溪”管道遭袭事件发生，断绝了俄罗斯在短期内恢复向欧盟出口能源的基础设施依靠。国际能源署署长法提赫·比罗尔指出，俄罗斯“永远失去了欧洲市场”。

从应对冬季能源断供危机方面看，欧盟在乌克兰危机爆发初期大幅度增加天然气特别是液化天然气进口来应对突然供应中断的挑战，虽然在短期内因需求急剧上升付出较大经济代价，但随着欧盟储气量超过“达到储气设施容量80%”目标甚至达到95%，加之欧洲秋冬季气温高于预期，使液化天然气在欧洲短暂出现供大于求局面，市场从极端不理性的方向有所回归。荷兰TTF天然气期货价格从2022年8月底每兆瓦时350欧元的水平不断下跌，至2022年11月初已降至每兆瓦时110欧元左右，达到2022年3-4月的水平。欧盟委员会还评估认为，西班牙和葡萄牙率先通过施加补贴方式，要求天然气供应商按照一定价格水平向发电厂卖气的做法，对控制两国的电价起到良好作用，也有意向把相关经验在整个欧盟内推广。

3.2 能源供应挑战依然严峻

虽然欧盟一定程度上“摆脱对俄罗斯依赖”，但其能源高度依赖进口的局面并未改变，能源供应格局的急剧转向正在引发新的挑战。从供应上看，欧盟所看重的“可靠来源”实际上并不像其设想的那么稳定，美国拜登政府曾表示大幅扩大美国向欧盟出口液化天然气的数量，近期却表示要将天然气优先供应本国，挪威首相否认该国有能力大幅增加对欧盟输气，卡塔尔也曾表示“没有国家能够替代俄罗斯天然气”。在2022年9月德国总理访问卡塔尔期间，双方仅签署了阿联酋阿布扎比国家石油公司在2022年增加提供13.7万立方米液化天然气的协议，对于德国的短缺情况而言仅仅是杯水车薪。中东非洲地区安全和政治动荡也将给欧盟能源供应安全带来更多不确定性。此外，全球主要能源生产国对于欧盟的限价措施并不认同，挪威石油和能源部长警告说，挪威反对欧盟为天然气交易设定动态价格上限的提议。欧洲一些人士认为，在全球天然气仍处于供大于求的状况下，若欧盟实行限价措施，只会让供应商将销售目标市场转向亚洲等地，荷兰、匈牙利等国均坚持这一观点。

与此同时，欧洲的能源供应挑战将出现更大的不确定性。2022年11月，国际能源署的报告称，欧盟在2022年夏季迅速补充储气库取决于诸多偶然因素，这些因素的消失或使得2023年夏季欧盟面临高达300亿立方米的供需缺口，同时2023年全球液化天然气供应增长幅度可能远低于俄对欧输气的下降幅度。国际能源署署长法提赫·比罗尔表示，欧洲将在2023年冬天面临更加严峻的挑战。

3.3 欧盟短期内仍将继续承受能源价格冲击

能源进口多元化和进口价格下降之间并没有必然联系。当前国际能源价格高涨是地缘政治危机和供求关系失衡共同造成并相互影响的结果，各国在这种市场环境下必然选择经济效益最大化的决策。即使是2022年8月以来欧盟天然气价格出现一定下跌，但目前能源价格仍处在高位，自2022年初至2022年11月荷兰TTF天然气平均价格超过130欧元/兆瓦时，是2016-2020年平均水平的8倍[14]。在液化天然气市场上，亚太地区需求旺盛，欧盟国家需要支付比俄罗斯管道气多得多的溢价才能够获得现货，俄罗斯还谋求与卡塔尔等国构建天然气出口国合作机制。在石油市场上，沙特阿拉伯领导的欧佩克和俄罗斯等非欧佩克国家组成“欧佩克+”体制，共同防范油价过度下跌，并且有效抵制了美欧的增产要求，欧盟获取能源订单的价格估计也只能随市场行情而波动。在欧盟石油、天然气、煤炭供应均从俄罗斯转向其他国家的趋势下，欧盟势必在未来承受越来越高的能源进口成本，例如2022年1-9月欧盟天然气进口总量（3026.9亿立方米）与2021年同期（3001.5亿立方米）持平甚至略高的情况下，俄罗斯天然气的减少意味着欧盟进口更加昂贵的液化天然气来弥补缺口，反映在能源进口数据上，2022年1-7月欧盟能源进口金额达到4566亿欧元，同比增长151.8%，甚至达到2021年全年水平（3808亿欧元）的1.2倍。在此背景下，能源危机对通货膨胀的影响将持续。2022年10月，欧盟和欧元区通胀率已经高达10.7%，能源通胀率涨至41.9%，为西方国家内部通胀问题最严峻的经济体。一些过去高度依赖俄罗斯能源，却激进谋求与俄罗斯能源“脱钩”的国家受冲击最为明显，其中爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚等国的通货膨胀率分别达到22.4%、22%和21.8%，也给欧洲经济带来较大影响。

3.4 欧盟能源政策可能牺牲其长期环境和气候目标

在欧盟能源政策更聚焦于保供应、稳经济的背景下，应对气候变化、促进能源和产业的低碳清洁转型等中长期目标可能因此而被牺牲。从欧盟能源结构看，随着控制天然气消费成为当前欧盟能源政策重心，为服务于这一目的，煤炭等过去被视为肮脏、被淘汰的能源将成为天然气的“备胎”而逐渐被启用，在可再生能源产能波动时，天然气稳定电力和能源体系的调节作用被煤炭所替代，进而欧盟的温室气体排放、化石能源消费量等将进一步出现反弹，使其能源消费发展趋势与近几年来迈向“碳中和”的路径相背离。与此同时，欧盟绿色转型可能难以获得较大的投资支持力度。在当前地缘政治危机、能源危机和经济民生压力愈发严峻的背景下，欧盟各国不断扩张财政政策，更多用于应对短期经济挑战的能源补贴乃至增加防务开支方面，针对可再生能源和绿色转型等中长期经济竞争力的投资遭到较大挤压。

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