供给侧改革背景下的基层图书馆社会化运营*——从《政府购买公共图书馆运营服务研究》说起

周玲元，梁昌机

（南昌航空大学 经济管理学院，江西 南昌 330063）

基层图书馆指的是隶属于我国区县级及以下行政区的公共图书馆，位于整个图书馆系统的末端，以其分布的广泛性与服务对象的宽泛性，在保障公民文化权益、提供公共文化服务、提高群众文化素养方面具有不可替代的作用，是我国公共文化服务体系的重要组成部分［1］。目前，我国基层图书馆主要由当地财政拨款支撑，再由政府派遣工作人员进行管理和运营。然而，受制于财政压力和人员编制等一系列问题，我国基层图书馆的实际建设情况并不如意，基层图书馆难以产出能够满足公民精神文化需求的文化产品与服务［2］。2021 年 6 月，由文化和旅游部印发的《“十四五”公共文化服务体系建设规划》明确指出“要使公共文化服务供给方式更加多元。政府主导、社会力量广泛参与的公共文化服务供给机制更加成熟”，这表明国家对公共文化服务领域供给侧改革提出更迫切的要求。总体来看，目前我国基层图书馆社会化运营正处于启动和规范阶段，但不少案例均表现出较好的经济与社会效益，这说明基层图书馆社会化运营具有较大的潜力。若要系统全面地对基层图书馆社会化运营进行深入研究，由易斌等作者（以下简称作者）所著的《政府购买公共图书馆运营服务研究》一书无疑是极具参考价值的。该书以公共文化服务供给侧改革为背景，分为六章，主要从基层图书馆社会化运营的国际经验、发展现状、国内实践、完善路径进行深入研究与探讨，在基层图书馆社会化运营理论与实践方面具有较强的指导意义。

2.1 针对性强

国内关于图书馆社会化运营的研究众多，但对于适宜社会化运营的图书馆的类型和特点定位不足。作者从职能、资金、人员3 个角度明确了哪些图书馆适宜进行社会化运营。从职能角度看，肩负为政府决策、经济文化建设服务的省级、地级市公共图书馆，有科研任务的高校图书馆等，社会化运营会削弱这些图书馆服务的专业性和职能作用。从资金角度出发，有充足的财政支持、能满足公民文化需求的图书馆不适宜社会化运营。从人员角度来看，有“历史包袱”，原有人员尚未得到妥善安置的图书馆则不适合进行社会化运营。因此，社会化运营的对象是资金不足、服务层次和专业性相对较低的基层图书馆。《政府购买公共图书馆运营服务研究》一书在公共文化服务供给侧改革的背景下对基层图书馆社会化运营进行研究，目标明确、针对性强，为政府向社会力量购买基层图书馆运营服务提供参考。

2.2 实践价值

除去完善的理论体系，作者在书中专设一章对国内图书馆社会化运营实践进行描述，所选案例的购买类型和购买方式多样，承接方的类型既有公司企业，也有民间文化机构。社会化运营的图书馆既有之前已经投入运营的图书馆，又有新建的图书馆。运营结果既有续订合同的，也有中止合同的。作者对每个案例进行个案分析，剖析其中的问题并给出解决方案，这些案例代表性强，对基层图书馆社会化运营而言极具参考价值。在外包绩效评估与公民满意度调查这两个方面，基于图书馆的价值追求，书中设计了多套合理可行的调查问卷和评估指标体系。问卷调查既有对公民的，也有对图书馆馆员的，评估指标有对运营服务承接方的，也有针对政府有关负责人的。因此，该书对于社会化运营实践具有很强的指导意义。

3.1 基层图书馆社会化运营背景：政府职能的转变

20 世纪60 年代开始，政府公共服务供给的新公共管理理论、公共物品供给理论逐渐兴起。其中，新公共管理理论以社会与经济价值为导向，倡导转变政府的角色，将政府的政策职能和管理职能进行拆分，使政府着力于执行政策职能。公共物品供给理论认为政府在公共服务方面的单一供给模式并不适用于所有的公共物品，应该根据公共物品的不同，引入社会力量，采用混合供给的供给模式。自党的十六大起，我国政府也一直在积极谋求自身职能的转变。作者正是基于这样的背景来对基层图书馆社会化运营进行论述。

作者在第一章与第二章中将基层图书馆社会化运营的源动力归结为两点，一是服务型政府建立的不断推进。从2013 年出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》到2018 年发布的《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，这些政策不仅为社会力量参与基层图书馆运营提供了坚实的政策基础，更为社会力量参与图书馆社会化运营创造了良好的环境。二是经济的发展使人民群众对于公共文化服务需求的日益增长。随着我国小康社会的全面建成，人民的生活水平普遍得到提高，与之相配的公共文化服务体系却不够完善，难以满足群众多样化、多层次的文化需求。如何使用有限的投入，产出相对较高的公共文化服务水平和质量，是目前急需解决的问题［3］。基层图书馆社会化运营核心在于以企业对资金和人力的高效运用来实现图书馆高效能、低成本运作。但国内学者对此态度不一，作者认为全盘借鉴国外经验必不可取，但有必要进行尝试，走出一条适合中国国情的基层图书馆社会化运营之路。

3.2 基层图书馆社会化运营的探索：国际经验及国内发展现状

20 世纪70 年代，随着在社会福利方面支出的增加，英美日等发达国家难以维持在公共文化服务方面的支出，政府开始意识到有必要将市场机制引入公共文化服务中，以此来改善政府低效供给的现状。

作者在第三章中对英美日三国基层图书馆社会化运营的特点做出总结。美国公共文化建设最主要的特征是公民参与。美国拥有世界上最为发达非盈利组织，公民通过参加非盈利组织来参与公共文化的建设。美国政府主要以补贴与税收减免的手段来间接支持非盈利组织的运作，形成以社会力量为主、政府组织协调为辅的提供各种公共文化服务的格局。英国政府在公共文化服务出资方面独具一格，政府的资助金额一般只占30%左右，其余由个人赞助、企业赞助、国家彩票组成，多元化的出资方式大大降低了英国政府的财政压力。日本政府因基层图书馆最初的“委托管理制度”难以保障公共服务的公益性和均等性，而后转为“指定管理者制度”，然而又产生新的问题，即图书馆服务的专业性和可持续性大幅退化，目前这一制度正在实践中不断检验和完善。由此也可以看出，社会化运营弊端也很明显，需要实践来不断地检验和完善。

作者在第四章与第五章中主要描述了我国基层图书馆社会化运营现状。最早的实践是在广州市和无锡市进行的，总的来说取得较好的成绩，但也暴露出很多问题。主要分为4 个方面：法律问题、委托方问题、承接方问题和受益方问题。首先是法律问题，我国目前并没有任何针对公共图书馆外包运营的专门法律或者详细条款，相关法律法规的缺失导致社会化运营的实践中涉及外包服务范围、招投标程序、监督和评估等方面难以有所依据。其次是委托方问题，作为委托方的政府如果对新公共服务理念不够清晰，对图书馆社会化运营容易陷入两种状态：“不积极不愿意”和“甩包袱”。这两种态度直接导致政府对外包的图书馆没有足够的监管力度、缺少科学的评估机制，使运营效能大打折扣。对于图书馆服务承接方而言，图书馆馆员队伍建设的难度增大，原有的员工难以适应新的企业管理节奏，新员工待遇低、人员流动性强等因素导致图书馆的可持续性发展受到很大的挑战。不仅如此，由于企业本身的逐利性，一旦缺乏监督，很难保证服务质量，更有甚者，出现层层转包的情况。这些行为不仅严重地扰乱图书馆外包的市场秩序、更难以保证图书馆服务的公益性。作为图书馆服务受益方的公民普遍存在“搭便车”的心理，对待参与公共事务管理态度不够积极，不愿意花费精力参与公共文化服务的供给互动。另一方面，参与渠道少，缺少话语权等一系列问题，使公民成为公共文化服务的被动接受者。

3.3 基层图书馆社会化运营的推进：国内实践与路径完善

作者在书中的第六章结合我国的国情提出我国基层图书馆社会化运营的完善路径。

（1）完善相关法律制度。我国对于基层图书馆社会化运营缺少法律的规范，仅依靠中央和地方政府出台的文件。从长远来看，这些文件缺乏法律约束力和强制性，并不能为基层图书馆社会化运营提供必要的法律支持。《中华人民共和国政府采购法》难以将基层图书馆运营产生的复杂法律问题涵盖在内，需要人大立法完善配套法律，将图书馆外包的范围、程序、外包方式、承接主体与服务对象等现实问题纳入法律规范中。地方政府也需要从制度出发，完善地方配套制度，建立健全公众参与制度，健全监督和评估制度，将图书馆社会化运营标准化、制度化。

（2）明确运营内容和范围。在对公共图书馆进行社会化运营时，需要以科学的态度对外包适用性进行分析。我国适合社会化运营的图书馆基本都是缺乏充足的财政支持，人员编制也不足的基层图书馆，服务层次较高、肩负学术或者决策任务的图书馆进行社会化运营会导致其专业性降低。其次，尚存人员安置问题的图书馆也不适合社会化运营。对于适合进行社会化运营的基层图书馆，为了保证图书馆的服务质量，将所有服务都交给运营商是不合适的，如负责沟通协调和监督管理的馆长职位、图书馆文献资源的采购等重要的服务就应该由政府负责。除此之外，区县级的图书馆适合交给具有技术优势和管理能力的公司运营，而街道图书馆更适合交由成本低、灵活性高的社会组织运营。

（3）强化政府保障责任。政府责任是指执行图书馆社会化运营任务的基层政府所必须履行的职能和义务。基层政府必须抛弃“不积极不愿意”和“甩包袱”这两种态度，积极适应自身角色的转换。首先是财政资金的保障责任，政府应该将外包服务的资金纳入财政预算，以此来保证服务的稳定性和可持续性。在实施社会化运营之前对外包费用进行合理的测算，做到既不忽视承接方合理的利润需求，又不造成财政资金的浪费。在引入社会力量参与供给的同时，政府要承担运行管理保障的责任，确保购买程序科学规范，保证全程信息公开透明，避免出现项目转包等问题。对于即将外包出去的图书馆，还需要建立完善的问责机制，对失职的工作人员进行问责。对于作为弱势方的公民，政府应该拓宽公民参与公共文化供应服务的渠道，激发公民参与的兴趣和意识，使公民的意愿可以充分、准确地得到表达。

（4）健全绩效评估机制。绩效评估机制的建立和完善能够有效对图书馆的运营成效进行衡量，从而推动图书馆社会化运营规范化和标准化水平的提高。以政府为单一评估主体难以保证评估结果的客观公正，形成包含政府、专业机构、社会人士的多元化评估主体结构是非常有必要的［4］。同时，评估对象除了承接方，作为委托方政府也应该纳入被评估对象，以确保其职责的正常履行。在进行评价时，指标体系的建立要坚持公共图书馆的价值导向（服务运营、事业发展、社会效益），将定量指标与定性指标结合来进行全面客观的评价。对于评价的最终结果，政府和承接方需要根据结果发现问题，调整工作任务和目标，以此为公民提供更好的服务。

（5）支持社会组织发展。社会组织具有公益性、志愿性、非营利性等得天独厚的优势，这也决定了社会组织未来将是公共文化服务供给的主导力量。但是在现阶段，我国社会组织数量少、规模小且不成熟，难以承担公共文化服务的供给重担。要营造适合社会组织成长的环境，首先要通过立法保障社会组织具有承接公共文化服务供给的合法地位，确保社会组织有和企业竞争的入场券。其次是加强引导与支持，包括拓宽社会组织资金来源、鼓励专业人才进入社会组织就业、加强对社会组织的规范管理等。社会组织本身也应该重视自身人才队伍建设，不断提升自我管理水平和专业能力，从而提高自身对公共文化服务的供应能力和供应质量。

《政府购买公共图书馆运营服务研究》基于公共文化服务供给侧改革的背景下，对基层图书馆社会化运营进行深刻的探究，在吸取国内外实践经验的基础上，提出基层图书馆社会化运营的完善路径。但也有研究不足之处，主要表现为以下两点。

（1）图书馆服务的直接提供者是工作人员，服务质量与图书馆工作人员的服务态度密不可分。只有综合素质较高的馆员团队才能提供高质量的服务，才能承担起推动基层图书馆不断发展的责任［5］。政府在考虑如何低成本、高效率地为公民提供图书馆服务时，也不能忽略图书馆服务的直接提供者。而外包的图书馆工作人员存在流动性大、员工归属性差、工资福利较低、缺乏长远发展等问题，这些会对图书馆服务质量造成直接影响，从而影响整个图书馆社会化运营过程。对如何保障处于社会化运营图书馆中工作人员的福利待遇和职业发展这一问题，书中并未进行深入探讨。

（2）在对基层图书馆社会化运营路径完善时，作者提出培养与发展社会组织的观点并进行深入的探讨。诚然，基层图书馆社会化运营最终的主力将是具有众多优势的社会组织，然而目前我国有能力承接图书馆运营的企业数量并不多，有实力的社会组织更是寥寥无几。与企业相比，社会组织的发展和成型需要较长的周期，在未来一段时间内，基层图书馆社会化运营的承接主体仍将是企业。政府如何给予承接图书馆外包任务的企业一个良好的发展氛围，使得文化类企业无论在数量、规模，还是专业程度上得到科学的发展是目前亟待解决的问题。在这一点上，书中并未太多涉及。

随着公共文化服务供给侧改革的不断深入，基层图书馆社会化运营的实践在我国将会越来越多。基层图书馆社会化运营的成功，不仅有助于实现基本公共文化服务的均等化、提高图书馆服务的供给效率，同时也可以促进政府探索并实现自身职能的转变。对此，基层图书馆社会化运营研究的不断推进，不仅可以为公共文化服务供给侧改革提供理论基础，亦可加深对供给侧改革实践中问题的理解。

5.1 供给主体的多元化

长期以来，政府作为我国公共文化服务的唯一供应主体，存在着投入高、效益低等特点。在基层图书馆社会化运营方面，企业具有资金利用率高、服务效能高等特点，同时也存在逐利性等缺点。社会组织由于其公益性、非盈利性，是基层图书馆社会化运营的理想承接方，然而社会组织的专业性和服务水平在没有明确规范的情况下难以保证［6］。单一的供给主体很容易出现“失灵”的情况，多种供给主体共存更有利于保证公共文化服务的优质供应。在未来，越来越多图书馆将出现不同服务由不同的供给主体供给的情况，也有可能出现某个较为复杂的服务流程由多个供给主体配合完成的情况。因此，政府在基层图书馆服务供给多元化中应扮演“主导”角色，所谓“主导”并非指提供大部分的供给服务，而是扮演“监督者”的角色，通过政策和法律对承接方进行规范和监督，形成“以政府为主导，多种供给主体共存”的供给格局。

5.2 供给对象的多元化

随着市场经济体制的逐渐成熟以及文化体制机制改革的不断深化，公共文化服务领域内供给内容、形式单一化与现实需求多元化间的矛盾日益突出［7］。在实现基础公共文化服务均等化的同时，公民的多元化需求往往被忽略。图书馆长期以来提供的服务较为宽泛，缺乏进一步的细化。在知识经济的21 世纪，公民不再满足于被动地接受服务，而需要图书馆有能力提供公民所需要的个性化服务。由政府运营的基层图书馆很难有精力和积极性去满足公民的个性化需求，而基层图书馆社会化运营恰恰提供了一个契机。企业在有偿提供个性化服务方面具有较高的积极性，社会组织由于贴近群众，在倾听群众心声、响应群众不断变化的服务需求方面具有不可替代的优势。因此，基层图书馆社会化运营的过程，也是图书馆服务模式从宽泛到个性化、多样化的转变契机。基层图书馆社会化运营带来的将不仅仅是供给主体的多元化，提供的服务、供给的对象也将呈现多元化。

5.3 供给结构的最优化

供给侧改革的核心思想之一就是增加有效供给，补齐发展短板，满足群众对高质量文化服务的需要［8］。随着我国政府在公共文化事业上投入的财政经费逐年增加，公共文化服务的供给总量不断上升，然而，供给效益却并未与供给总量同步增长，主要表现为无效供给过多和有效供给缺位。公共文化服务在供给主体、供给内容、供给方式和供给质量方面难以匹配公民的需求是造成这一现象的主要原因。为了提高供给效率，对供给结构进行调整是必要的。作为公共图书馆体系的基层层级，基层图书馆数量众多，且没有承担其他的社会职能，相对来说灵活度高、可调整性强、调整成本低。在宏观层面，中央可以出台一系列政策来对供给侧结构进行科学布局和均衡配置。在实际运营中，地方政府可以根据当地公民的需求，向承接方指定图书馆服务的供给内容、方式等，利用基层图书馆社会化运营来减少无效供给、增加有效供给，使得供给结构达到最优化。

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