黄 建
独生子女家庭是特定历史阶段我国推行计划生育政策形成的一个庞大且特殊的家庭类型，为有效控制人口过快增长、促进经济社会发展作出了独特历史贡献。随着时间推移，第一批独生子女的父母已进入老年。一方面，老龄化社会撞上独生子女一代，导致后者养老负担持续加重；
另一方面， “我国家庭结构已转为小型化、微型化；
传统的家庭服务保障功能弱化”[1]，加之人口大流动、代际分离居住及工作赡养的两难，客观上又无法为独生子女家庭提供有效的支持。为此，探索设置并实施独生子女护理假制度是积极应对人口老龄化国家战略的重要举措，也是有效破解独生子女欲尽孝却分身乏术现实困局的关键一招，在保障独生子女家庭合法权益的同时，为家庭养老服务体系、健康支持体系的完善提供有力支援。
截至2021年末，全国60周岁及以上老年人口26736万人，占总人口的18.9%；
全国65周岁及以上老年人口20056万人，占总人口的14.2%[2]。社会老龄人口总量大、增速快、高龄化、失能化的变动特点，给我国医疗卫生和照护服务体系带来强烈冲击。独生子女家庭本质是脆弱家庭、高风险家庭，也是少子高龄化养老困境凸显之典型。我国目前独生子女的人数约为1.8亿，在现有4.5亿户家庭中，独生子女家庭大约有1.6亿户，占比近三分之一[3]。伴随着独居空巢老人、患病老人、失能失智老人总量的持续攀升，并与该特定人群、特殊家庭交织叠加，导致养老矛盾异常突出，老无所依、老无所扶的风险不断加剧。
为破解独生子女家庭的养老困局，国家出台和实施了一系列养老奖励帮扶和家庭照护支持政策，独生子女护理假制度就是其中关键内容，即独生子女父母如因患病住院或失能无法自理而需要照护时，子女所在单位应依法给予相应期限的陪护假，在护理期间其工资福利待遇等保持不变。目前该制度已在十余个省份和多个地市以地方立法的方式予以确立，尽管在主体认定、申请标准、休假时限、权责划分、待遇保障等方面存在差异，但主导思想均是为独生子女家庭养老照护的现实刚需提供“及时雨”“雪中炭”，为化解家庭照料和工作两难冲突提供制度化支持，确保独生子女在不影响工作的前提下能够有时间照护、陪伴患病父母，从而切实体现社会关照和政策温度[4]。制度建构体现了国家对重点家庭养老关切的主动回应，亦是对独生子女家庭特殊历史贡献的高度认可和现实补偿。在充分肯定政策出台价值的立场上，研究者对政策整体运行特点和实施绩效等进行了分析和评估。
第一，从理念认知层面，民众对独生子女护理假制度设计初衷和目标内容等知晓度不高。有高达75.8%的民众对于独生子女护理假政策不甚了解，甚至根本不知晓；
对政策比较了解的占3%，对政策表示非常了解仅占1%[5]。绝大多数民众仅是从网络媒体和亲朋好友的交流中获取到护理假政策出台，以及该政策旨在帮助独生子女能够“常回家看看”，进而“探望照料生病的父母”的信息源，对内涵标准、实现要素等均不甚了了。这与部分民众所在地区客观上并未出台该政策，自身对养老政策主动了解意识不强及信息获取渠道相对单一等有直接关系。同时，政府在政策宣传、讲解和推广方面存在着缺失，导致受益人群、目标群体和关联群体对制度内核的获晓度和领悟力偏低，进而未能为制度实施营造环境和协同落地机制。
第二，从制度设置层面，政策的各自为政与标准差异影响着民众对政策的精准把握和公平享受。独生子女护理假制度处在地方探索和自主设置之阶段，各地均以区域内老年人口分布、养老资源禀赋、价值认知程度及实践可行做法等要素进行考量。在设计口径、主体认定、实施标准和待遇保障上各不相同，导致政策在实际运行中呈现不公平、不均衡、不配套之状况，很大程度降低了政策设定的预期目标与公信度。一是空间分离和地域冲突。独生子女护理假制度没有全国统一标准和规范，但家庭成员异地分离已是当前人口分布和社会发展之常态，必然会出现一些老人养老、患病在有规定的省份而子女工作在未有规定的省份之情形，政策制度无法衔接，甚至能否享受假期本身就存在争议，造成制度红利因“属地”限制而无法落地。二是休假时限和标准安排。不同省份对此规定各不相同。黑龙江、河南、内蒙古和云南等在护理假期安排上“最大方”，时间最长达到20天，而多数省市在10天至15天[6]。在护理休假申请条件上各地存在差别，虽然普遍包含了老人患病住院的基础性要求，但一些地方对老人年龄(年满60周岁)及病患、护理的程度作出了细化和附加规定，一些省份在老人身体健康状态中专门增加了失能或不能自理等标准，如四川、湖北和内蒙古；
而一些省份在护理规格上作出了特别要求，如重庆要求老人患病住院治疗且需要二级以上护理标准等。三是申请条件和享受主体。不同地区的政策口径、范围不尽相同，多数省份将护理假的启动主体限定在独生子女这一特定群体上。如河南要求在申请护理假时需提供“独生子女服务光荣证”，集中体现了制度设计对独生子女家庭的补偿关照之初衷。随着近年来政策出台的省份增多，制度的受益主体和覆盖面亦有不断拓围之势，目前已有一定数量的省市将护理假的主体从独生子女扩展至需要赡养照护患病老人的非独生子女，即只要存在老人患病住院或失能情形，赡养人所在单位均应按照政策制度要求给予相应的护理假期。在后续的假期安排上分为两种模式：一种是无差别规定，即无论独生还是非独生子女其假期待遇不予区分、同等享受；
另一种是差别规定，即主体虽然拓展，但在政策安排和落实方面仍向独生子女群体倾斜，独生子女可享受更长的护理假期。四是待遇保障和范围设置。各地规定存在诸多差别，如湖北在政策中仅要求用人单位提供便利，并未明确用人单位在员工护理期间工资待遇发放的义务和标准，内蒙古自治区的政策制度规定基本类似。有些省份对此待遇保障等作了较为明确和具体的规定，即统一规定陪护期间内工资福利待遇保持不变的基本要求。有些省份将待遇内容标准尽数明确列举，如广西规定，护理期间的工资、津贴、补贴和奖金，其用人单位均不得扣减等。
第三，从制度实施层面，适用频次较低且绩效反差较大。从制度执行整体效果看，独生子女护理假制度实施呈现不平衡、不对称的特点。各地成功适用的个案偏少，且制度在不同的用人单位中落实的效果差异显著，制度适用的频度和实效非常有限，与其出台的预期严重不符 。各地独生子女护理假制度在党政机关、事业单位落实情况普遍优于企业，特别是私营企业，表现在诸如申请条件、审批过程、制度配套、待遇保障等多个环节。各地对政策执行和监管主体的定位、职责标准不统一、不明确，造成了制度实施中的随意和阻滞。如有些省份将老年人权益保障工作的责任主体确定为地方政府序列的卫生健康委员会，而有些省份将其职责模糊规定为地方政府负责老龄工作的相关机构，实践中究竟如何确定监管主体，如何科学划分权责内容和分工关系，如何体现制度的强制性，如何评估监管效果，如何进行责任追究等诸多问题缺少明确的答案，客观上造成现行政策制度执行的弱化、虚化和异化。
独生子女护理假作为一种新型的制度安排，其治理能量的释放取决于地方党政部门和独生子女家庭的双向认同。一方面，制度要深度“统合”至地方治理体系特别是养老服务政策框架之中获得充分的“角色”认同和持久的行动资源；
另一方面，制度要“主动”将其自身的价值、优势在家庭养老服务体系中充分展示，凸显其在破解独生子女家庭养老困局中的关键效能，以此获得独生子女家庭和群体的全面认可，在此基础上形成科学交互，做到有为有位有威，实现制度的良性循环。然而，就目前上述双重维度分析，客观仍存在着相应缺陷。
1.制度协同和资源汲取力偏低。家庭养老是人类社会最古老也是最基本、最富生命力的养老方式，这是孝道传统、代际亲情维系、原居养老选择偏好，以及国家财政承受力、养老模式适配度等综合因素使然。对于这种成本最低、经济社会效益最佳的养老方式，国家从宏观层面为之搭建一整套支持、援助的政策制度体系。独生子女护理假制度作为其重要的组成部分应被统合吸纳，并与各养老友好支援系统合作协同，进而持续彰显其独特的治理功能。然而，受全社会对家庭养老角色、子女照护社会价值隐性化等认知缺陷的影响，尤其是现有政策制定过分关注老人个体而忽视家庭整体支持导向偏差的制约，导致家庭支持立体化体系的构建目标模糊，体系要素残缺，政策制度间协同度、关照度偏低，独生子女护理制度运行其中往往处于孤军奋战的状态，在制度和资源的各项补给上难以为继[7]。护理假落地必需的综合性资源和支持匮乏：一是行政支持匮乏，如家庭照护的地位确定、独生子女政策与家庭救助支持的价值阐释、护理假的制度属性界定、制度执行的行政安排等；
二是经济支持匮乏，如政府专项经费支持、照护期间的待遇保障等；
三是法律支持匮乏，即护理假申请主体适格性、程序安排、权利救济保障、监督管理等；
四是社会支持匮乏，如照护期间社会力量介入和衔接协助，与各养老模式的融合对接及其他支持包括社会宣传、舆论引导、生态营造、孝道传统文化等匮乏，无法为独生子女护理假的实施和推广营造良好生态。
2.角色边界和文化认知偏差。独生子女护理假制度在角色边界厘定和文化整合度上仍有缺失。一是缺乏对护理假的设置价值和功能范畴的精准认定。我国自20世纪70年代末启动的计划生育政策是符合国情的战略决策，其实施有效缓解了人口过快增长与经济、社会、资源、环境之间的矛盾冲突[8]。随着多年政策实施，催生了数量庞大的独生子女家庭，尤以第一代独生子女(出生于20世纪80年代前后)为典型，他们结婚成家、渐入中年，其父母基本步入老年，需要直面社会急剧变化、快速老龄化且代际鸿沟扩大的客观现实。经济赡养压力持续加大，工作繁忙难以兼顾父母生活照料和精神慰藉，护理假的出台是对计划生育政策衍生问题的回应治理。当然，对于护理假制度本质，亦需要加以科学厘定，制度价值要充分肯定但不宜无限放大，且不能奢望单个制度便能“一揽子”解决由来已久且复杂多变的养老难题。护理假制度能够支持独生子女在父母生病治疗和患病期间为其提供生活照料和精神陪伴，能够应急性、暂时性缓解家庭养老照护的问题，实现家庭责任的回归和代际情感的反哺。但真正要实现后续的各类家庭护理和照料，全面解决独生子女父母养老的难题尚需全社会营造环境，构建完整的家庭照护体系。如何弘扬互助保障之传统，强化医护养护资源的供给，推动社区居家和机构养老协同等多方面的综合配套，其本质属于社会文化层面的“系统工程”。二是缺少从社会文化、心理层面对护理假制度运行失灵的深度挖掘。其一，全社会在尊老、孝老、敬老的文化氛围营造中，对相关制度的宣传和推介度不够。独生子女尤其是年龄较小的独生子女群体对制度关注度偏低，甚至对制度价值和内容等全然不知，更无从谈及后续的申请和享受。其二，相关独生子女的父母尚未进入高龄期且身体状况尚可。护理假申请的前置条件通常是父母年满60周岁且身体患病住院治疗或需要照护，这也使得他们对护理假的需求和申请并不迫切。其三，舐犊情深和对子女工作辛劳的体谅。大多数中国老人除非到了寸木难支、难以为继之际，通常即使生病住院也不愿打扰和为难儿女。其四，在职场竞争异常激烈和家庭赡养抚育双重负担压迫的现实下，独生子女由于担心调整岗位、失去工作，在申请休假时反复权衡各种利害关系，使得护理假落实受到阻滞。
全面规范独生子女护理假的主体结构和运行逻辑是制度常态化实施的保障。目前，独生子女护理假缺乏统一的上位立法和制度安排，在资源禀赋、养老诉求、家庭分布、经济社会效益等因素存在差别的背景下，各地政策图景中的角色关系和功能设计必然标准不一、边界不明，导致制度执行结构失衡、刚性不足。根据制度要素的构成关系，独生子女护理假政策制度的利益相关方包括四类：一是政策启动方(监管者)，主要指省级党委政府及负责老龄工作的相关部门；
二是政策申请方及受益者，包括独生子女群体及独生子女父母等；
三是政策执行方，主要指相关用人单位；
四是政策配合与辅助方，即各种社会力量，如工会、商会、企业家协会及研究人员、媒体等。上述任何一方出现缺位、越位和错位，都将影响到制度运行的整体质效，甚至导致独生子女护理假成为“纸上假期”。
1.全过程统筹规范不足。独生子女护理假制度主要遵循现实倒逼—地方探索—相互借鉴的生成路径，缺乏统一的顶层设计和宣介机制，导致制度目标、执行计划、落实标准及监督反馈等难以科学集成形成闭环。出现政策解释主观随意和制度推进碎片化、单向度等情况，进而延伸到在制度运行的全过程，如制度实施“前端”往往存在主体范围、申请标准、执行程序界定混乱。而制度执行的“后程”发生监管目标模糊、监督主体不明、权责分工不顺，如此均会造成相关义务主体规避、异化和漠视制度安排，难以实现制度预期。因此，党政部门在独生子女护理假制度设计、实施和监控的全景中，其主导性、统合性角色均有待进一步强化和彰显。
2.关键要素设置脱节。独生子女护理假落地最核心的两个支撑元素在于“给时间”和“保待遇”。从现实情况看，除去政策宣传不足和相关群体不关心之因素，独生子女要享受制度的“红利”必须“仰仗”所在用人单位对上述两要素的支持和履行。作为独立的运营和利益主体，各单位必然会在制度执行中“精打细算”，通过各种方式选择、躲避、变通甚至抵抗，以降低自身的经济成本和管理压力。护理假通常比带薪年假还要长，且需要连续休满，岗位长时间空缺，造成组织内部资源调度和补位难度增大，影响工作流程正常运作和项目任务推进，对中小型企业而言受创程度和风险更甚。按照制度要求用人单位在护理假期间将员工视同正常出勤，严格保障其经济等各项待遇，这也必然会给用人单位造成成本开销，引发后者对政策的排斥和抵触。因此，对于上述实际问题要从制度层面予以统筹和配套设计，建立全社会责任分摊、成本共担及激励补偿的机制，平衡各方利益结构，切实减少政策执行的阻力。
3.制度红利获取困难。作为制度的受益者——独生子女及其父母，他们最大的心愿和诉求是有效且便利地享受到制度红利，但目前制度层面依然存在着较大的调整和优化空间。如各地对独生子女护理假的申请 “门槛”普遍存在过高过多的情况，具体包括对父母的资格(如需提供独生子女父母光荣证)、年龄标准(父母年满60周岁)、身体患病状态(患病住院治疗、失能、不能自理等)、护理等级(二级以上护理)等多重标准的设置。作为一项优惠性、倾斜性的制度，其设计的初衷应当更多地落在制度内容的便利履行和特定群体的充分获益之上，以昭示制度的价值导向和示范效应。基于此，对相关条件的要求宜从宽、简化处理，减少请假手续，提高获益效果，真正体现政策有效性和公平性[9]。同时，如果独生子女所在单位无视护理假之规定拒不履行或在执行制度时有意折损或象征性操作，也应从法律层面构建救济维权的体系。对于独生子女家庭而言，护理假政策得以执行的先决条件是对独生子女父母病情真实性和严重性的认定，应在制度层面就相关责任认定主体和认定依据等加以规范，严格审核休假员工提供信息和证明材料，严防以盗用护理假之名而行与照护父母无关之行为。
4.制度运行尚有缺陷。制度统筹规范和弹性安排存在不足，如照料老人和生病护理的需求，绝非是独生子女群体遭遇的个别问题，而是所有家庭和老年人面临的共同难题，只是在独生子女家庭中矛盾表现更为尖锐。未来的制度设计中应当加以综合考量和兼顾。目前，一些省份已经将护理假的适用范围拓展至非独生子女家庭，但多数地方仅赋予子女申请年休假和事假之权利，并无规定其享受工资福利不变的待遇。又如，护理假运行的基本逻辑是独生子女向所在单位申请，用人单位作为责任主体履行义务。而针对那些自谋职业的独生子女或非独生子女遭遇到相同的家庭境遇时，权益又当如何维护和补偿，是否有必要拓展政策和制度适用的范畴，更多体现国家对家庭养老照护体系的支持及护理假制度的普适、普惠力度。再如，依照目前各地的护理假制度的安排，最多不过20天左右的时间，如此时长对于子女照护患病住院治疗甚至生病不能自理的年迈父母而言，客观上存在着严重不足。照护期结束后即后护理假制度的延伸设计更为关键，特别是如何与后续的社会化养老模式有效对接联动等。唯有系统串接各类机制的不同要素，方能切实解除独生子女养老照护的后顾之忧。
5.社会力量协同不足。独生子女护理假制度的顺利推行有赖于社会组织和社会力量的广泛参与、配合补位，但目前各类社会力量协调、维权、居间的作用发挥有限且整体协同能效偏低。与护理假制度运行关联相对紧密的社会力量主要包括：工会组织、行业协会商会组织、老年研究组织、志愿服务组织、新闻媒体、研究人员等。工会组织作为维护职工合法权益的社会团体，应支持并保障符合条件的独生子女充分享受护理假期，当各种变通、选择或拒不执行制度的行为发生时，要大力支援职工，为其发声、维权，并监督用人单位严格执行相关待遇标准。行业协会商会作为企业的自组织化机制和“俱乐部”组织，要组织企业会员学习、把握相关制度内容要求，协调制度运行中的利益冲突，理性、规范地向政府部门表达和反馈各类诉求。目前无论是代表劳方的工会抑或是代表资方的协会商会等组织其组织化代表、协调、维权等作用均未能充分彰显。学界虽然对护理假政策和制度的出台价值和运维要素等进行了正面阐释和类型化分析，但对于政策执行阻滞的成因缺乏分析，不能提供有效的应对之策，尤其是针对护理假政策和老年护理体系、养老服务体系的整合性研究付之阙如，理论上难以对实践中产生的难题给予精准识别和回应。新闻媒体在政策制定和制度推行中通过宣传解读、案例推介、问题分析和对策提供等方面进行了相应报道，但在宣传的范围、力度和深度上仍然有所欠缺，尚未能对政策落地及优化完善塑造强有力的舆论环境和压力，未有效将各政策利益相关方的诉求进行统筹表达，对政策执行中阻力消解作用有限。
独生子女护理假制度的优化必须以新时代国家养老服务体系规划之整体要求和实施框架为指导，在家庭养老服务政策支持体系构建中，精准找寻自身融入之“切口”，并与相关制度体系形成协同联动之格局，持续弥合现有制度运行的空档、断点，发挥其独特治理功能。“嵌入性理论”为独生子女护理假制度的优化提供了理论支持，即通过嵌入性分析框架解读并塑造独生子女护理假在养老服务网络治理中的角色定位和结构关系。结构性嵌入和关系性嵌入框架是嵌入性理论的经典分析框架[10]。关系性嵌入重在呈现治理网络的宏观、整体性及相关政策、制度安排在其间的节点布局和功能属性；
结构性嵌入旨在强调中观、微观层面特定的社会关系，即展示由角色定位和动态交互而产生的结构属性和博弈规律。二者彼此联动共同呈现新制度生成、运行中立体化、分镜头的动态图景。独生子女护理假作为养老服务新的制度设计，其通过“结构”和“关系”的多维“镶嵌”，得以实现宏观外部资源、公共政策、支持方式的科学组合，并将之科学链接至微观的制度运行和主体互动的全程中，最终实现独生子女照护与老人养老诉求的有效契合，持续增强家庭养老保障能力。
独生子女护理假制度的价值在于有效回应了国家和家庭养老的双重诉求。对于国家而言，家庭成员提供养老是成本最低、效果最好的选择；
对于老人而言，受传统思想和“家本位”文化的影响，能够在自己年老、生病治疗和病后康复中获得家人的照料护理、亲情陪伴和精神安慰是绝大部分老人最喜欢的养老模式。为此，要从制度层面为独生子女真正回归家庭、照顾年迈生病的父母提供平台保障，解决儿女在工作压力和孝道责任平衡中的困境，唯此方能真正提升制度持续优化和全面落地的主动性。
1.角色厘定与嵌入。
独生子女护理假制度以家庭养老支持体系构建的总体框架为引领，以孝道文化为基础，以回应老人生病治疗照护“硬需求”为核心，统筹兼顾老人家庭养老“软需求”，旨在推进生病照料、病后护理、亲情陪伴、精神安慰等多重目标，平衡国家、组织、家庭和个人间的多重权责关系，进而形成子女照料、医养护养与养老意愿的优化组合。为此，必须从国家层面对独生子女护理假进行统一立法，对护理假的性质、内核及在家庭养老支持体系中的定位、价值等给予科学界定。从理论层面，子女护理假作为国家对特定家庭的补偿机制，在维护老人合法权益及平衡家庭养老与就业安排等功效，已然涉及国家和公民(权力和权利)间的宪法关系，完全超越了地方性公共事务治理的立法层次和范畴。从实践层面，提升立法层次，统一规范能够有效解决当前各地政策标准不一、执行差异明显、主体履行不均衡等现实困境，尤其能够破除主体跨区性与政策属地性之间的冲突，切实防止制度空转、迟滞和失灵。因此，建议在高位阶法律《中华人民共和国老年人权益保障法》中就家庭赡养和养老服务的相关内容作拓展，明确将护理假制度纳入家庭养老支持体系的基本框架之中，为其统一规范提供上位依据和接口。在此基础上，可将护理假制度增补至《中华人民共和国劳动法》之中，作为劳动者权益保护的关键领域，并将其标准、内容、程序、法律责任等加以规范。同时，在法律中严格规定照护期间工资待遇保持不变并足额发放，彻底改变现行劳动法中产假、病假、丧假均有明确标准、待遇保障而唯独赡养标准客观缺失的状况，从而保证“生老病死”全链条均获得法律保障[11]。在统一的法律规范下，独生子女护理假还要深度“嵌入”家庭养老支持体系之中，特别是纳入经济、文化及社会保障等宏观政策架构，从而为立体化消解制度运行的各种困境提供保障。
2.文化融入和协同。高龄少子化的趋势、家人两地分隔、子女生活工作压力大等因素的综合作用，导致老人不可避免地遭遇晚年生活的孤独和凄凉，叠加老人患病治疗和亟须护理之境遇，造成独生子女家庭不堪重负。对于生病甚至重病的老人而言，子女能够在身边、床边、周边给予生活照料、亲情陪伴和精神安慰是任何医院、机构和社会护理都无法取代的，代际间的亲情反哺对于老人才是最为充分和有效的物质和精神利益保障。为此，要把弘扬孝亲敬老纳入社会主义核心价值观宣传教育，建设具有民族特色、时代特征的孝亲敬老文化[12]。通过宣传引导，让全社会深刻认识到“孝道是家庭提供良好养老服务的基础”[13]。从文化层面重塑、加固孝道责任，激活对护理假制度的认同意识和推行资源。独生子女护理假固然无法解决独生子女家庭所有的养老和照护问题，但给孝道回归和亲情慰藉创造了现实平台，为独生子女提供了看护、陪伴父母的制度条件，能够有效满足父母身体康复和心灵抚慰的内生需求。通过这一制度安排亦能让独生子女在照料中进一步体会父母的辛劳和不易，持续强化感恩与报答之情，纾解疲于工作无法尽孝床前的愧疚心态和习惯性重幼轻老的角色偏差。党政部门应以护理假制度的实施作为实现老有所养的关键“切入”，借势大力宣传独生子女家庭为国家改革发展作出的牺牲和贡献，并积极引导社会成员和相关责任方科学、全面地认识护理假制度设计初衷和价值定位，“小题大做”并“推而广之”，让全社会共同强化养老孝老之责任，强化“善待老人就是善待自己”“服务今天的老人就是服务明天的自己”之文化信念，促使其主动履行法律义务，从而为独生子女护理假的实施提供各种支援和便利。针对中国式父母“宁可自己受累，也不麻烦子女”“报喜不报忧”的良苦用心和护犊之情，既要充分理解，亦要科学引导。积极创造平台和创新机制确保子女能够“常回家看看并尽孝床前”，从制度、文化层面弥补老人“不敢声张”“不敢生病”的资源缺失。同时，帮助父母更新观念，特别是支持和鼓励他们大胆、主动地维护自身的养老合法权益，“理直气壮”享受国家政策帮扶和子女护理陪伴之待遇，从而达到“既不拖累子女，又不亏待自己”的现实目标。
“结构性嵌入”是护理假制度中各主体、各要素之间形成彼此关联、通力合作的治理格局，最终在良性关系互动持续增强彰显护理假的制度功效，切实传递政策温度。为此，要聚焦独生子女护理假的设计初衷，构建党政主导、社会参与、全民行动的护理假运行的共治机制。
1.资源优配。本着问题导向和人本关怀的基本立场，各地党政部门应科学评估现时态中照护制度执行绩效，并对制度运行的信息资源、经济资源、人力资源、制度规则、资源供给等进行全面审视，从而为国家层面的统一规范、实施和社会保险制度的优化进行资源储备和标准打造。向全社会及时宣讲独生子女护理假的推行信息和政策变化，确保各责任主体充分知晓并监督其协同落实。多元化获取各主体对制度执行的建议诉求，统筹考虑并加以分类处置，持续调适和修正制度运行的职责内容、治理结构，建立完备的政策投入和奖惩机制。
针对护理假执行中政府管理角色缺位的情况，要明确责任部门并增配相关治理资源，分工负责、协同配合对护理假实施的全过程进行监管。建议明确由国家卫健委作为护理制度的主管主责部门，统揽政策规划、推进和监管工作；
国家卫健委下设老龄健康司作为专责部门，负责组织、拟订护理假的制度实现举措和实施细则，协调各有关部门在制度执行中的权责关系，切实维护护理假实施中的老年人和子女的合法权益，层层进行责任设置和加强工作指导，督促检查各省级老龄工作部门对制度的组织落实；
护理假跟踪调研和过程监测等建议由国家卫健委综合监督局协助实施，省级以下相关工作亦可依据该分工模式层层压实责任。因劳动者(子女)护理休假制度从性质上归属劳动法和社会保障法之范畴，故人力资源和社会保障相关部门拥有对该制度执行监督管理和监察的职权。以此，科学构建权责清晰和合作共治的新型监管格局，立体化保障护理假制度的有效落实。
2.制度联动。在精准认知独生子女护理假价值和功能的基础上，对现有的制度进行统合研究和优化。目前各地“20天左右的”护理假更多的只是对特殊家庭老人生病治疗照护的应急性安排，虽然能够一定程度缓解家庭困境和照料缺位，为亲情慰藉提供机会和可能，但无法从根本上化解独生子女父母家庭照护难题。为此，需全社会合作共治，尤其是在政府统筹下，推动家庭养老、社区居家养老和机构养老良性互动，并通过市场化和社会分工的制度协同配合。独生子女护理假制度的优化必须放在更加广阔的养老服务视野之中，通过它 “撬动”整个家庭服务支持资源乃至不同养老模式间的多元供给和联动配置，并为短期应急照料和后续长期照护提供对接机制和联动平台，包括疾病医疗、康复护理、长期照护的有机融合；
照护资源社区嵌入式服务机制、养老机构兜底服务保障机制的补充植入，以及目前探索建立的长期护理保险制度(互助共济、责任共担的多渠道筹资机制，公平适度的待遇保障机制)，老人优待制度、巡访关爱制度等衔接联动。
3.社会协同。要积极吸纳和广泛动员各种社会力量参与、支援护理假的制度实施，推动社会力量与党政部门携手合作，共同营造全社会关爱老人、关注独生子女父母，支持家庭养老、鼓励回归家庭照护的环境氛围。社会组织、养老服务组织、志愿者、社工队伍要在老人生病照护、陪伴慰藉的强烈诉求与子女无法照料、陪护有限的冲突间寻找切入点，既为子女照护提供组织化、专业化的平台行动资源，又为子女护理假结束后父母长期照护提供支援和帮助，从而切实为护理假制度良性运行发挥弥合、贯通之功效。同时，以工会、商会、企业家协会、专家学者及媒体为代表的社会力量应当加强合作、共同行动。工会作为“职工之家”应当始终秉持代表、维护职工合法权益的基本立场，积极协调、推进和监督护理假制度的有效实施，依据法律规定坚定为职工提供组织化维权支持。行业协会、企业家协会和商会作为代表资方的民间性组织，应当在政府部门、企业之间发挥咨询、协调、维权和监督等作用，双向输送并协调打通政府政策安排和企业政策执行间的信息和堵点，引导企业积极履行社会责任、规范管理行为、合理化解制度运行中的阻力。相关研究组织和人员应当始终秉持护理假制度设置的价值初衷，扎根中国现实国情，客观、公允地评估护理假实施的效果，深度分析政策设计目标和实际执行的差距成因，并就护理假运维模式、适用范围、程序标准、体系配套等进行优化，提供科学的政策和法律建议。新闻媒体应当广泛、深入报道护理假制度的价值功能和运行成果，凝聚全社会关注、关爱家庭、特殊家庭和孝老敬亲的共识，推介护理假运行中的典型案例和成功经验，为构建新时代家庭养老服务体系提供舆论支持。同时，针对护理假实施中存在的问题和困境，也要如实加以报道分析，积极向相关部门表达、发声，为制度完善和落地建言献策。
加快推动制度构建、实施和保障的统一性、公平性，就必须对目前各地政策制度的科学性、规范性和明确性等进行全面衡量和总结，就主体范围、申请程序、休假时限、待遇标准、权利救济及监督查处等各要素进行深入研究，切实消除权利跨地域性和政策属地性的冲突。
第一，主体界定。护理假设计的初衷是为独生子女家庭养老提供特殊的救济，是政府为缓解独生子女群体在工作和赡养发生严重冲突时的制度援助。然而，生病住院、病后照护和精神慰藉是每个家庭和年迈父母的共性刚需，这一点在不同家庭并无本质区别，只是在紧张程度和迫切性上有所差异。更何况如果仅仅将此特别休假照护权赋予独生子女，还可能会导致用人单位对后者在入职中加以“特殊考虑”及在工作中的“另眼相看”，造成事实上的不公平和身份歧视。为此，建议护理假在统一立法之际，将适用对象扩展至所有子女，即让每个子女都能享受到休假权利。当然，可以在休假期限长短、国家帮扶标准、保险责任分配、后续照料资源优待等方面向独生子女家庭合理倾斜。
第二，期限安排。该问题不可一概而论，应当结合父母病患程度、护理需求、自理能力及医护资源禀赋等予以细化设置。根据现实国情，结合国外护理假制度的实践经验，总的建议是适当增加护理假的时长，尤其是延长出院后居家康复护理照料时间，这也是直面我国人口老龄化进程持续加快及失能失智老人数量激增之现实要求[14]。为此，可在未来立法中进行弹性化设置，采用“基数+”的方式，首先设定一个统一的基数，以便老人在患病住院治疗期间能够得到照护陪伴，建议为20天。在此基础上综合家庭状况、父母康复情况及照护等级等，或延长、追加护理假期限，或赋予子女弹性工作时间等，以便其有更加充足的时间进行统筹安排、寻求各类资源支持，做好病后医养康养的衔接，保证后续侍亲和工作安排间的平衡。当然，对于那些没有固定用人单位、自主创业的但需要照料患病父母的子女，要体现法律和制度的普惠和周全，应创新机制从人力资源投入、家庭补助补贴、社会替代性照料、激励奖励服务等方面予以帮扶。
第三，程式设计。对于护理假申请程序和法律救济等需要调整和完善。一是精简程序、降低门槛。取消“父母年满60周岁”的限制，减少请假手续，提高制度的公平性。同时，对于护理假的申请标准、满足要件及被照料者病患程度等不宜规定过于严苛和细致。如要求父母生病必须住院或处于治疗“期间”，或在生病治疗的同时附加要求老人生活不能自理，以及需要二级以上护理等条件，会在实践中阻碍子女护理假的申请和享受。二是畅通维权渠道。针对单位拒不履行护理假制度及采用如辞退、减薪、降职、调岗等相威胁休假等情形的，应当从法律层面构建严密的救济体系，充分保障职工的检举、申诉、控告等权利，并在统一立法时强化与劳动法、劳动合同法相关规定及政府监管、保障制度的有效链接。三是创新评定方式。建议采用政府与社会相结合的新模式对护理假申请主体和享受对象适格性加以评估，即由政府部门设定专门机构统筹管理，统一组织对老人身体健康状况及患病治疗情况鉴定评价，其间应引入或委托专业化医疗机构或社会力量，确保认定的权威性、科学性和客观性。对于实践中发现的出具假证明、发生假照护、假生病、假住院的情形，应参照国外的做法并结合国内的监管体制，通过政府设定的专门审查委员会或由专业机构评定分析，一经核实，应视主观故意和情节严重程度对其予以经济、社会信用、职业发展等多重惩处[15]。
第四，执行标准。现时态中护理假制度在不同性质组织中发生的申请难度、执行效果显著差异和失衡状况，究其根源在于带薪休假背后的成本分摊和利益博弈。为此，国家和各级政府应当主动担当创新，直面解决制度运行造成的公共责任和成本增加，决不能将用工成本、经济负担简单转嫁给用人单位和劳动者的任何一方。一方面，通过税收优惠和补贴补助方式，对严格落实休假制度的单位进行减税降费、退税奖励的激励，用以弥补企业被抬高的人工成本和运作成本。建立持久、稳定的财政投入机制，将护理假经费纳入政府公共财政预算，对用人单位给予相应的财政补贴和补偿。政府应加强与企业联动机制的构建，依据财政补贴的安排，科学引导企业平衡经营生产和制度实施。另一方面，加大对社会保障政策和制度的创新力度，构建成本分摊和多元费用共担的公共机制。通过市场机制拓展资金来源，分散用人单位独自全部承担费用、损失的客观压力，维系政府、用人单位和独生子女个人之间的权责平衡。加快推进目前已试行的家庭长期护理保险制度，并与独生子女护理假制度有效联动。借鉴国外长期照护保险险种和保险费责任划分模式，立足我国养老实情，推出全民护理保险，科学确定政府、用人单位和个人保险筹资的分担比例，推动全社会共同承担养老护理尤其是特殊家庭生病护理的公共责任。
第五，监督追责。要对用人单位违反护理假相关法律法规的行为进行追责严惩。加大对违法处罚的力度并对违法主体设置综合性的惩戒措施，提高目前劳动保障监察条例对违反规定仅处以2000元以上20000元以下罚款之标准，通过增加用人单位的违法成本和经济代价，倒逼其严格执行制度。同时，针对用人单位无正当理由不予批准符合条件的员工休假，或采用各种方式折损休假内容、减少休假时间，或发生以要挟等手段迫使员工不敢休假等违法行为，可借鉴目前福建的相关规定和做法，对违法单位严格追责并令其承受综合性法律惩处后果，可以责令用人单位严格履行法律义务，限期给付工资报酬并加以罚款处罚；
将用人单位列为工资支付失信单位并进行常态化重点监管。如果失信情节严重，则将其纳入人社部门、行业主管部门拖欠工资“黑名单”之列，使其在招投标、市场准入、融资授信行为等方面受到严格约束，而其单位负责人或法定代表人在评优评先、职称评定等方面会受到影响[16]。当然，对于那些积极并严格依据护理假制度履行法律义务的用人单位，法律上亦应当确立守信激励制度，给予相应的资源奖励和待遇优待，从而在制度设计上树立惩劣奖优的鲜明导向。
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