“双减”政策的议程设置机制分析——基于多源流理论视角

李新玫，王 鐘

（首都师范大学 教育学院，北京 海淀区 100048）

教育政策议程设置是政策决策者从众多的教育议题中，按照一定的条件筛选后确定优先解决的问题清单的过程。[1]P6近年来，中小学课业压力重、学科类课外辅导乱象等现象受到了广泛的关注，成为我国教育政策与教育民生的重点关注问题。中小学生学业负担重的问题严重违背了教育教学规律，有损中小学生身心健康发展。因此，减轻学生学业负担，严格管理校外培训机构成为家长呼吁、学者研究、新闻媒体跟踪报道的热点话题。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），要求减轻中小学生过重的作业负担和校外培训负担，扭转“唯分数论”“唯升学论”的评价导向，从而促进学生全面发展，提升义务教育的质量。那么，“双减”政策涉及的相关问题是如何进入政策决策者视野的？“双减”政策是如何被提上议事日程的，其中哪些因素推动了“双减”政策的出台？约翰·W·金登（John·W·Kingdon）的“多源流理论”对于这些问题具有一定的解释力。本研究运用“多源流”理论对“双减”政策是如何提上政策议程这一过程做出解释，剖析“双减”政策出台背后的逻辑。

“多源流理论”是美国政策科学家约翰·W·金登针对“社会问题是如何进入决策者视野以及政策议程是如何产生的”等问题而建构出来的解释框架。金登认为，只有影响某一问题的多种因素在某一时刻实现完全汇合，这个问题才会被提上议程，而影响因素中的某一种因素的单独作用是实现不了这样的结果的。[2]P190基于这样的认识，金登对“垃圾桶模型”进行了改造，在其所著的《议程、备选方案与公共政策》一书中提出了包括问题源流、政策源流、政治源流的“多源流理论”。

在多源流理论中，问题源流主要是由各种社会问题形成的，各种社会问题在整个社会环境中四处漂浮，但并不是每一个问题都会被提上政策议程。如何引起决策者的注意进而提升到政策议程，取决于这个问题的重要性程度指标、强化问题存在的焦点事件以及问题是否能被合理解决的反馈等因素。[3]P106-109简而言之，问题源流是社会生活中的存在的各类问题，但并不是所有的问题都能进入政策议程，这既与问题自身的重要程度等因素相关，还需要具有吸引力的备选方案和政策建议，而这是由特定领域的专业认识来完成的。[4]在讨论政策源流之前，需要先明晰一个概念——政策共同体，政策共同体主要就是指由某一特定政策领域的专业人员组成的团体，包括学者、思想智库等。政策源流是指政策共同体会就某个或某些问题提出自己的思想和政策建议并且不断进行讨论和修改，而这些政策意见的技术可行性和价值可行性最终将决定这些“漂浮”在“政策原汤”周围的思想和政策建议能否被重视和采用。[5]P110-136即政策专家们对社会问题中的某一问题提出自己的见解看法、政策建议，至于是否能够被决策者所采用取决于政策建议本身的可行性等因素。政治源流由诸如公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果以及政府的变更等因素构成。[6]P137-154金登指出，这三大源流都独具特性，彼此独立，一个社会问题要引起决策者的关注进入政策议程，需要这三大源流在某个特定的时间汇合，而这个特定的时间就是“政策之窗”，只有当政策之窗开启，才能促成社会问题进入政策议程。促进这些不同源流之间融合的人员被称为“政策企业家”。当然，政策之窗的开启需要一些触发机制，比如焦点事件。

运用多源流理论来解释“双减”政策议程设置具有一定的适切性。首先，理论的解释方向与问题相匹配。多源流理论为解释社会问题进入政策议程的过程提供了一套完整的分析框架。以该理论作为分析框架，可以较为清晰地解释“双减”政策相关问题是如何进入政策议程的？这个过程中哪些因素发挥了作用？这些问题正是多源流分析框架所要解释的。

其次，多源流理论引入国内后，被广泛应用于包括法律、卫生、生态、医疗、教育等多个领域的公共政策分析中。许多研究者基于多源流理论分别对我国高校大学生创业贷款政策[7]、异地高考政策[8]、高考加分政策[9]以及校车安全条例[10]的出台等方面政策进行分析，研究结果均证明多源流理论对于我国政策议程设置具有较强的解释力。这从侧面反映出了多源流理论在解释我国政策议程设置中的价值和适用性。另外，还有人专门对多源流理论能否解释中国政策议程设置进行了研究，最终得出结论认为“多源流框架”在解释我国政策过程具有一定的解释力与适用性。[11]

需要注意的是，多源流理论是基于对国外政策议程设置过程的分析而提出的，由于政治体制的不同，国内外的政策议程设置模式并不完全一致。因此，多源流理论在解释我国政策议程设置问题时也存在一定的局限性。比如，金登认为，三大源流在汇合前是彼此独立、互不干涉并且没有先后顺序之分。但在我国政策环境中，三大源流的相对独立性较弱，边界并不明显，各源流有先后顺序之分，[12]有时甚至会表现出一定的关联特点。比如，我国的专家学者也有可能是“两会”代表。这种情况的出现意味着我国政策源流和政治源流并不是相互独立的，很多时候是交织在一起的。因此，在运用多源流理论解释我国的教育政策议程设置时要根据我国的情况进行调整。与西方政党制度不同，我国一直坚持的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，在这样的政治制度下，金登政策源流中的选举结果以及政府变更等因素不符合我国的国情或在我国作用有限。在此基础上，参考已有研究对于政策源流的本土改造，一般选取公众情绪、执政党的理念或政府的行政理念作为政策源流分析的对象。[13]因此，在运用多源流理论解释“双减”政策议程设置时，主要从“公众情绪”和“执政党的理念或政府的行政理念”这两个方面来作为政策源流的分析。

多源流理论认为，问题源流、政策源流、政治源流这三大源流汇合最终才能使问题进入政策议程。那么，“双减”政策议程建立的过程中，相对应的“三大源流”分别是什么？它们在何种意义上促进了“双减”政策议程的建立？

（一）问题源流：学生课业压力重、校外学科类辅导问题严重

学生课业压力重的情况在我国是个老、大、难的问题，一直伴随着我国教育的发展与改革。新中国成立初期，教育发展比较落后，那时的教育主要借鉴前苏联教育体系，强调对科学知识的学习，形成了“填鸭式”的应试教育模式，一味地追求对科学知识的学习，强调学生在最短的时间内学习到更多的知识。在应试教育不断发展的局面下，教育促进人获得全面发展的丰富内涵被窄化为以“智育为上”的知识教育，具体体现为对成绩、分数、升学率等一系列指标的崇拜。这样的教育理念及提高教学和学习质量的迫切意愿势必会给学生带来过重的学业负担。1954年，我国学生学业负担重的问题就已经出现，这一定程度上损害了学生身心健康发展，也阻碍了我国教育事业的发展。因此，在1955年7月，我国颁布了最早的减负令《关于减轻中小学生过重负担的指示》，要求各学校从实际出发减轻学生负担。自此以后的60余年里，我国又相继颁布了《关于减轻中小学生课业负担过重问题的若干规定》《关于在小学减轻学生负担的紧急通知》《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》等减负政策。这些政策都明确要求减轻中小学生过重的学业负担，强调教育要以培养学生的创新精神和实践能力为重点，要重视学生身心发展特点，遵循教育规律，为学生创造生动活泼的学习环境，使学生能够积极主动地进行探索学习和发展。但直到今天，学生学业负担过重的情况依然存在且愈演愈烈，甚至在此基础上又出现了辅导机构“割家长韭菜”并扰乱教育市场的问题。

2018年12月凤凰网关于《2018中小学生减负调查报告》显示，有近40%的家长认为孩子的学业负担重，并且由于学业负担过重，中小学生的睡眠情况也受到很大影响。调查显示，能够睡到自然醒的中小学生不到三成，被叫醒的学生竟然高达近八成，更为严重的是，有三成左右的中小学生根本无法保证八小时的睡眠时间。在问及辅导班报名情况时，报辅导班与不报辅导班的样本比例为31∶19，可见报辅导班是更多家长的选择。讨论到导致学生学业负担重的原因时，一半多的家长认为升学压力大或学校应试化教育追求升学率是造成学生学业负担重的主要原因。此外，还有一部分家长认为学校教学效率低、效果差，只重视作业数量而忽略作业质量是学生学业负担过重的主要原因。由此可见，家长对于学生课业负担重等问题十分关注，报辅导班已经成为普遍现象，并且大多数家长认为是学校追求升学率或者作业偏多造成学生课业负担重。除此之外，2020年和2021年人民网两会调查结果显示，“教育现代化”“教育改革”成为网民投票选出的两个最为关心的问题。在教育改革举措方面，“中小学生课业‘减负’”成为投票最高的选项。并且有网友表示孩子的家庭作业已经成为了家长的家庭作业，辅导作业逼疯了父母。还有网友表示应确保义务教育阶段的高质量发展，重要的是质量而不是数量。综上所述，中小学生学业负担重已经成为社会公认迫在眉睫需要解决的问题，家长通过频繁地搜索和评论表达着自身的教育焦虑以及对“减负”和提升教育质量的强烈呼吁。

（二）政策源流：“两手抓，抓主要矛盾”的政策建议

义务教育阶段学生课业压力重、课外辅导的“影子教育”进一步加重了学生和家长的负担以及全社会呼吁素质教育等一直都是学术界重点关注的教育问题。专家学者分别从教育学、社会学等不同的领域和角度进行探索，指出了现有的教育模式的弊端、形成原因并提出了相应的政策建议。起初，这些政策建议主要围绕着校内减负进行。为减轻中小学阶段学生负担，学校将放学时间提前到三点半，并且规定不留或少留作业，与此同时，大量校外辅导机构的涌现，使学生在三点半离校后转身迈入校外辅导机构大门，这就造成了后来“校内减负，校外增负”的情况。经过一系列的探索和实践，如今的政策建议可以概括为“两手抓，抓主要矛盾”：两手抓，一抓义务教育阶段学校课后作业繁重导致学生课业负担压力大的问题；
二抓校外学科类辅导机构违背学生身心发展规律进行“填鸭式”教学，造成学生和家长的“教育焦虑”的问题；
抓主要矛盾，即减轻学生和家长的负担和压力，提倡素质教育，促进学生全面发展。“两手抓”的政策建议对于解决中小学生课业压力中的问题具有技术可行性和价值观念的可接受性。在2020年5月份的全国政协十三届三次会议上，108位全国政协委员共同联名，提交了《关于落实健康第一的教育理念，为中小学生松绑减负的提案》，建议要转变社会育才观念，减负增效，将孩子的身心健康排在教育的第一位，在提高学习效率的同时真正实现素质教育的口号。

正如李普曼所言：“公众在日常生活是很少关注或接触公共事务和公共政策的，更别说亲身体会，因此，我们对于公共政策和公共事务形成的观点或看法，是由他人对公共政策或公共事务的描述以及我们自己想象的拼凑而成的”。[14]P65来自社会各界的108位政协委员、专家学者的政策建议在互联网上引起共鸣，专家学者之间、专家学者与公众之间形成了利益相关者的聚集，使得政策和建议受到越来越多地关注，从而形成了关于学生减负的系列舆情、舆论。这使得专家学者提出的关于学生减负的对策建议有更大的机会在政策原汤中凸显出来。

（三）政治源流：党和国家治理“教育资本化”的决心及“以人为本”的教育理念

上已述及，多源流理论是舶来品，用来解释我国的教育政策议程设置过程时需要根据我国的国情进行改造。在我国政治源流主要指向的是公众情绪和党的执政理念两个方面。

公众情绪是社会网络舆情的一个组成部分，指的是社会公众对关乎自身利益的事件或者自己关心的特定事件的关注并且因此产生的各种各样的情绪。公众情绪在根本上是对现实情境的一种反应，是某种刺激的结果，体现了公众的价值取向和利益诉求，具有一定的普遍性，它会在一定程度上影响国家和政府的行为。从新中国成立初期对识字教育的诉求到对完善基础教育和普及九年义务教育的诉求，社会大众不断通过制度化的渠道或非制度化的渠道表达着自己的教育诉求。时至今日，随着网络的发展和公众权利意识的日益觉醒，我们逐渐习惯于通过各种网络渠道表达对现有状况的不满。2020年，“内卷”“鸡娃”等网络流行词语顺势而生，而且频繁上热搜，成为了专家学者研究的对象和舆论当红热点词语。2020年12月4日，“内卷”一词甚至入选《咬文嚼字》2020年度十大流行语，其表示一种非理性竞争，甚至是举全家之力，将资源和关注倾注到一个孩子身上，造成了“教育焦虑”。根据百度指数的数据分析平台显示，在2021年8月25日，“内卷”一词的日均搜索指数为14886、最高峰值高达88726。由此可见，由于学生课业负担重的问题一直没有解决，家长对于当前情况不满的情绪日益发酵。在互联网的支撑下，当足够数量的公众对此现状进行思考时，公众情绪就被聚集起来。而当公众情绪发展到一定强度时，就会形成大范围的高热度的社会网络舆情。一方面学生和家长通过舆情表现出面对课业压力、校外学科类辅导压力内心的焦灼，以及身处一个“卷”的环境中，不想“卷”，但不得不“卷”的无奈。另一方面网络社会舆情也承载着公众对当前问题不满的表达以及对出台相关政策的呼吁。与此同时，在互联网上，一些知识分子、专家学者也会发表自己的看法和意见，努力促使公众情绪和网络舆情成为影响政府政策议程设置的重要因素，对政治源流的形成提供民意支援。

另外，党和政府一直以来坚持“以人为本”的教育理念，比如，2012年党的十八大报告提出把“立德树人”作为教育的根本任务，2017年党的十九大报告中提出要“办好人民满意的教育”，2018年全国教育大会提出要“坚持以人民为中心发展教育”，这都体现了“以人为本”的教育理念。

然而，近年来，学科类辅导机构发展如日中天，自从2006年新东方在美开启中国教育机构上市先河，学科类辅导机构赴境外上市融措资金的举动便一发不可收拾。2021年，包括掌门教育、火花思维、猿辅导在内的近20家培训机构蜂拥而至，赴外上市，完成融资。一时间，教培机构成为资本市场的宠儿，中小学生也就此成为教培机构的“宠儿”，学生在课后参加辅导班几乎成为“理所当然”的事情，而这给学生在校内课业繁重的基础上又增加了额外的课业压力。显然这不利于中小学生的全面发展，也违背了教育“立德树人”的根本任务。不仅如此，中小学阶段是建立人生价值观的重要时期，一些辅导机构在资本的加持下，甚至推出一系列违背社会主义核心价值观的课程体系，很容易使中小学生形成畸形的观念，不利于中小学生思想观念的健康发展，甚至会危害到国家的长远发展。许多资本为了“割家长韭菜”，推出了一系列所谓的“促进学生全面发展”的课程，在资本以及社会焦虑、内卷的多重原因加持下，“剧场效应”愈演愈烈，家长不得不“心甘情愿”地出钱。随着这种现象的不断蔓延，课外辅导收费变得越来越高。落在家长身上的经济压力越来越大的同时，教育质量差距也越拉越大。高收入家庭会投入更多成本教育子女，而低收入家庭则无法负担高昂辅导费，持续加剧教育的不公平现象，造成社会阶级固化，而这明显是与我国“办好人民满意的教育”的教育理念背道而驰的。除此之外，从国家宏观层面来看，国家发展需要刺激消费，但是社会内卷带来的教育焦虑会使家庭消费大部分用在教育方面，造成教育的资本市场一家独大，其他产业也会受到影响。因此，无论是“教育资本化”，还是中小学学业压力过重，显然都是与党和政府的教育方针、理念相背离的，所以对这些问题进行治理是势在必行的。

对于社会问题如何能被提上政策议程，金登认为尽管有些社会问题的问题源流、政策源流和政治源流都已经存在并且演变成熟，但如果没有政策之窗提供机会，社会问题就很难被提上政府的议事日程，而政策之窗的开启则需要某个触发机制或者政策企业家的推动。格斯顿认为：“一种触发机制就是一个重要的事件（或整个事件），该事件把例行的日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应，公众反应反过来成为政策问题的基础，而政策问题随之引起触发事件。当一个事件把一种消极状况催化为要求变化的政治压力时，就会因触发机制的持久性而发生性质改变。”[15]P23简而言之，当公众普遍对某一重要事件产生共有的、普遍性的消极反应和情绪时，这种消极的情绪反应会成为政策问题的基础，从而形成触发机制。在“双减”政策颁布之前，社会公众对学生负担重、辅导机构割韭菜等问题已经产生极大的负面情绪，并且以互联网为载体，这种消极情绪不断传播、得到普遍共鸣，从而形成了“双减”政策的政策之窗开启的触发机制。除此之外，以人大代表、政协委员、专家学者等组成的政策企业家也纷纷就“减负”给出相关的政策建议和价值立场，政治领袖对某个问题的关注、新闻媒体的连续报道，都有可能成为政策问题的触发机制。在“双减”政策议程设定的过程中，公众消极情绪被汇集点燃，形成社会舆情，加之专家学者、政策企业家推动以及政治领袖的关注和新闻媒体的不断报道为“双减”政策的三条源流的汇合提供了机会，从而形成触发机制，使得政策之窗开启。

除此之外，党的十九大报告中提出要加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育，努力培养担当民族复兴大任的时代新人，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》也明确指出要建设高质量教育体系。全面贯彻党的教育方针，坚持立德树人，进一步明确了党和政府的教育方针以及教育事业的发展理念。然而，当前中小学生负担太重还是义务教育最突出的问题之一，应试化、功利性问题没有根本解决，导致学生作业和校外培训负担过重，家长经济和精力负担过重，严重违背了党和政府的教育理念。因此，对中小学负担重的问题出台相应政策加以规范是十分必要的。另外，如上所述，金登认为问题源流、政策源流、政治源流，这三大源流在汇合之前是保持独立的，三者之间不存在关联。但我国不同于其他国家，在我国的政治体制下，三大源流很难保持独立性的特征，甚至有时会出现关联的特点。如此所述，在我国，政策企业家可能既是学者也是“两会”代表，这样政策企业家就会活跃在政策源流和政治源流中。他们一方面可以针对特定问题提出具有可行性的政策建议，另一方面又能够对这些政策建议进行筛选呈递，这就对政策议程设置具有很大的推动作用。

综上所述，社会大众关于“减负”问题的舆情指数不断上涨、消极情绪不断涌出，以网络为载体，这些负面情绪与专家学者及政策企业家的政策建议相交汇，成为“双减”政策议程设置的触发机制，加上党的教育理念和教育方针强有力地指向，问题、政策、政治三条源流就此汇合，开启了“双减”政策的政策之窗，关于中小学学业负担重的问题与解决方案进入到了政策议程中。

多源流理论作为一种解释政策议程设置过程的理论，对于分析政策议程设置机制具有较强的适切性。经过本体化修正和拓展的多源流理论更能够对中国公共政策议程的设置机制做出合理解释。

首先，在我国政治体制下，“双减”政策的问题源流、政策源流和政治源流这三条源流的独立性相对较弱，并且随着时间的推移在不断变化和交织。从问题源流来看，有关“双减”政策问题以及所产生的舆情不是零散无序的，而是聚集在一起，数量越来越多强度越来越大的，并且其中不乏专家和学者的声音。从政策源流来看，关于“双减”政策的建议方案的不断修改推进，就不仅具有高度的可行性而且在网络上与社会舆情相呼应，问题源流与政策源流相融合。从政治源流来看，问题源流和政策源流的汇集必然会引起党和国家的重视，与此同时，党和国家的教育方针、理念等也必然会对教育政策的出台产生直接影响。新时代以来，随着党的教育方针对“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”这一教育根本目的明确与强调，中小学课业负担重的现象越来越显示出其与当今教育改革趋向的相悖性。这一现实矛盾的出现，对于实现三流汇合，进而对于“双减”政策的出台起到了很大的推动作用。

另外，随着我国民主政治建设以及社会经济和科学技术的不断发展，人民群众实现当家做主的途径也在不断扩宽。如今，社会大众可以在网络上表达自己的观点看法和政策诉求，形成网络舆情。而网络舆情在政策议程设置中担负着“聚焦社会热点问题，承载公众的政策诉求”的重要作用。在此，网络舆情的出现，不仅可以促进问题源流、政策源流与政治源流的交汇流动，而且，根据多源流理论，舆情和国民情绪能够对政策议程设置直接产生影响，加之政策企业家的推动作用为政策之窗的开启提供了机会，使得“双减”政策成功出台。在此背景下，“双减”政策的出台，不仅为解决义务教育阶段学生学业负担重等问题提供了保障，也在一定程度上促进了我国教育高质量发展，加速了我国教育现代化进程。

总的来说，多源流理论为分析“双减”政策的议程设置机制提供了合理的解释框架。基于多源流理论来分析“双减”政策的议程设置机制，可以帮助我们进一步深化对“双减”政策出台背景以及过程的理解。但是，我们还应认识到，“双减”政策的出台涉及到多方面因素的综合作用，仅仅从多源流理论视角来分析是不够的，还需要从更宏观更深远的角度进行分析。这为我们深化“双减”政策议程设置机制研究提出了更高要求。

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