制度创新推进自贸试验区高质量发展

文 庞 磊 云南师范大学经济与管理学院副教授

随着中国（云南）自由贸易试验区建立，中国（云南）自由贸易试验区内贸易占云南省进出口贸易总额比例约有15%，税收收入占比约为10%，取得了长足的发展，促进了全省经济高质量发展。新时代，云南省能否通过自贸试验区制度创新设计，驱动自贸区内与区外产业联动发展，进一步促进全省经济绿色高质量增长？对这个问题的研究，有利于推进全省经济发展质量、效率持续改善，促进产业迈向价值链中高端，实现经济高质量增长。

中国（云南）自由贸易试验区创建以来，立足沿边，树立“国际一流、创新高地、国家苗圃、改革集成”的制度创新思维[1]，大胆试、大胆闯、自主改，在贸易、沿边、跨境、政府职能转变、服务国家战略等方面，取得了一系列制度创新成果和政策经验。

在“制度创新、改革试点任务”双推进方面云南省作出了较大突破，多领域形成首创性制度创新成果，经验案例119 项、评估上报39 项、复制推广18 项，包括：投资管理、贸易便利化、事中事后监管、金融开放创新以及社会治理五个领域，同时，在服务企业、改善营商环境制度创新方面，中国（云南）自由贸易试验区作出以下三个方面的举措，一是加大赋权与改革力度，首批赋权了76 项省级行政职权事项；
二是实施“证照分离”、改革覆盖全面试点，承接的325 项涉及企业经营许可的改革事项中有146 项推行网上办，占比44.92%；
三是建立法治保障体系，调动中国（云南）自由贸易试验区内企业动力与活力，建成法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定责任必须为的法治模式。

2019年中国（云南）自由贸易试验区建立，2020年昆明片区、红河片区以及德宏片区分别出台了相应的优惠政策，为推动自贸试验区实现高质量跨越式发展，加快自贸试验区与综保区、经开区等联动发展，推动全省经济实现绿色高质量发展起到积极作用[2]。

制度创新——投资管理领域。中国（云南）自由贸易试验区积极优化营商环境，加快“智慧政务”建设、推进“一网通办”“一部手机办事通”便利化，推动政务服务事项“掌上办”多项举措。同时，通过加大对区内企业财政支持、税收优惠及税收减免政策，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，积极吸引龙头企业。对外籍自然人经营登记管理创新模式，实施“胞波卡”制度，实现外籍人员“一卡通”式管理，形成工作联动长效机制，实现了地方对外籍自然人营商行为管理手段的优化升级。截至目前，中国（云南）自由贸易试验区外籍自然人注册登记有210 户，注册资金650 余万元，从业人员440 余人。

制度创新——贸易便利化。创新“跨境直通、电子批量”边民互市结算新模式，为跨境经贸往来提供合规便利、安全高效的跨境贸易服务[3]，实施多项贸易便利化措施，包括：经营管理类、进出境贸易类、核查管理类、信用公示类等“放管服”方面的制度与政策，如保税展示交易、国际海关经认证的经营者(AEO) 互认制度、企业协调员制度、先进关后报关、一次备案多次使用等24 项制度与政策，进一步推动与周边国家间贸易便利化。

制度创新——事中事后监管。为推动中国（云南）自由贸易试验区管理便利化，在自贸试验区内建立以政府职能部门+基地+ 协会搭建规范交易的平台，促进全省旅游、住宿以及餐饮行业的规范发展。同时，针对新型业态快速成长过程中线上交易监管问题及局部市场乱象，探索规范有效的事中、事后监管模式，做大云南省旅游产业链市场，积极培育新业态，促进旅游业发展。有统计数据显示，中国（云南）自贸试验区相关举措对旅游、住宿与餐饮行业的推动作用较强，其中，旅游业人数与收入增幅分别为10.3% 和10.6%，增幅均超过10%，同时，带来同产业链营业额的增长，住宿业营业额增幅为9.3%，餐饮业增幅为15.5%，均有较大幅度的增长。

制度创新——金融开放创新。不断推进开放创新，促进跨境公司跨境资金集中运营便利化，通过努力争取国家支持，开展外汇创新业务，对跨国公司资金池宏观审慎管理，进一步提高外汇政策服务实体经济能力和水平[4]。云南省使用的“通汇金”平台，即中缅贸易汇兑结算试点平台，结算总量突破2.7 亿元。中国（云南）自贸区成立以来，自贸区内银行金融服务方面已走在同业前列，结合服务贸易、投融资便利化的实体经济需求[5]，不断优化升级自贸区金融服务，逐步形成了八大领域的自贸区产品服务体系。一是现金管理业务：跨境双向资金池、资金集中运营、跨境理财；
二是交易业务：即期结售汇、远期结售汇、掉期结售汇、货币互换、利率互换、外币兑换、黄金互换；
三是融资类业务：流动资金贷款、跨境联动贷款、贸易融资、银团贷款、并购贷款、内存外贷、外存内贷；
四是同业业务：福费廷二级市场、分账核算间参、大额同业存单；
五是结算类业务：转账结算业务、国际汇款、信用证结算；
六是大宗业务市场业务：黄金国际板、能源交易中心；
七是投行业务：跨境债券发行、自贸区债券发行、熊猫债发行；
八是离岸金融业务：离（在）岸联动融资、全球代发工资、离岸账户监管。

中国（云南）自贸区内金融产品包括三种业务形式，一是跨境结算、汇总：境外机构境内银行账户（NRA 账户），包含外币NRA 账户，境外机构（含中国港澳台注册）可在云南分行开立外币或人民币银行结算账户；
统筹资金管理，NRA 账户可以帮助企业实现境外资金归集，便于企业资金在岸集中管理，可办理定期存款；
资金划转便利，NRA 与OSA、境外账户资金直接划转，提高业务效率。二是境外项目贷款：助力企业“走出去”海外投资、项目建设、工程承包及大型设备出口融资，“走出去”企业在境外获得全方位人民币融资支持。企业可以在自贸区交行云南省分行开立NRA 账户办理业务，人民币资金在境外使用、汇划便利。三是离岸直贷：紧抓当前国际市场价格窗口，发放低利率离岸外币贷款，境内企业结汇用于企业经营周转使用。

制度创新——社会治理领域。云南虽然具有沿边的区位优势，但边境地区的情况较为复杂，不同国别、不同民族与不同语言使得双边贸易、边民互市情况区别于其他自由贸易试验区[6]。因此，中国（云南）自由贸易试验区通过建立沿边地区涉外矛盾纠纷快捷处理机制，及时解决外籍人员间与边境居民间矛盾纠纷等问题，实现多种调节，相互衔接，有效维护边境稳定。

依据《中国自由贸易试验区制度创新指数》表述，采用AHP 层次分析法，以及制度创新“存量+ 增量”的评估机制，运用集体会评和逐项考核的方法，对我国各省（自治区、直辖市）自由贸易试验区创新制度与政策进行综合评估，从而得出各省（自治区、直辖市）自贸试验区的创新程度指数。根据中山大学自贸区综合研究院给出的创新指数测评依据，该指数较好地给出了我国各省（自治区、直辖市）自贸试验区的创新程度，能够系统评估我国各省（自治区、直辖市）自贸区改革创新与制度创新的综合性指数[7]。文章对我国2013—2019年成立的18个自由贸易试验区数据进行了创新指数测度与评估，云南作为与广西、黑龙江等同一批被批复建立自由贸易试验区的沿边省份，可以看出，我国对沿边开放自贸试验区的战略定位与重视程度。

中国各省（自治区、直辖市）自由贸易试验区创新指数得分——省际层面。通过2019—2020年度总指数数据省级排名情况，得到各省（自治区、直辖市）自贸试验区的制度创新程度，其中上海排名首位（第1 位），河北排名末位（第18 位），云南排名第16 位。具体排名：上海、广东、天津、重庆、四川、福建、浙江、湖北、河南、陕西、海南、辽宁、江苏、山东、广西、云南、黑龙江和河北。

可以看出，中国（云南）自由贸易试验区排名在第16 位，虽然云南省实施多项制度创新与政策创新的举措，然而，创新程度排名仍然靠后。笔者分析具有以下三方面的原因：一是云南自贸试验区建立仅一年时间，创新举措具有滞后效应；
二是我国各省（自治区、直辖市）对自贸试验区的建设均存在较高程度的重视，均有较大程度上的制度创新；
三是云南地处沿边，自贸区建设前就存在“边民互市”的双边贸易，自贸区的建立一定程度上推动了双边贸易的进一步发展，然而其对经济增长的推动作用较弱。

中国各省（自治区、直辖市）自由贸易试验区创新指数得分——城市层面。通过2019—2020年度总指数城市排名情况，说明各城市自贸试验片区的制度创新程度，中国（云南）自由贸易试验区三个片区，昆明片区、红河片区及德宏片区，得分分别为73.21 分、69.30 分和68.78 分，排名依次为25 名、39 名和41 名。从得分和排名的角度可以看出，云南省自贸试验区三个片区制度创新程度仍然处于靠后的状态，急需加大制度创新，驱动经济高质量增长，通过加强三个片区各领域制度创新程度，增加原创性的政策措施。

综上所述，可以看出，中国（云南）自由贸易试验区结合沿边区域特色从投资管理、贸易便利化、事中事后监管、金融开放创新以及社会治理五个维度进行了制度与政策创新，旨在推动全省经济高质量发展[8]。然而，通过统计分析、研究发现云南在制度创新上程度较弱，原创性制度创新较少，需从以下四个方面进一步增加制度创新与政策举措。一是清单式管理，以政府权力清单和企业负面清单，实行市场准入管理和健全事中事后监管。二是征信制度管理，以促进征信市场发展，强化企业信用公开为目标，探索建立采信第三方信用和服务的制度安排。三是健全行政执法监督制度，在地方事权范围内加强地方与中央相关部门的沟通配合，实现信息互通、协同研判、执法协助，优化知识产权发展环境，进一步对接国际商事争议解决规则。四是建立政府服务体系，全面推进知识产权、科研院所、高等教育、人才流动、国际合作等领域管理体制改革，为创新人才发展、企业主体创新投资、科技成果转移转化、创新要素自由提供全方位的政府服务。

此外，支持中国（云南）自由贸易试验区高质量发展的政策措施健康快速发展，应立足沿边，以大开放促大发展，聚焦跨境贸易、跨境电商、跨境产能合作，融合跨境金融、跨境物流和跨境旅游合作，注重制度创新集成性、引领性和带动性，全方位打造有机衔接国内国际双循环的重要开放平台。

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