东营辖区海上风电施工风险分析与海事监管对策思考

聂新锋（东营海事局，山东 东营 257066）

近年来，随着我国能源生产革命和碳达峰碳中和战略的深入推进，海上风电因其资源优越、环保、节约土地、规模大等显著优势，成为当前新能源领域中技术最成熟、最具规模开发条件和商业化发展前景的发电方式之一，已成为许多国家推进能源转型的核心内容和应对气候变化的重要途径。截至2021年底，我国海上风电累计装机5 237台，容量达2 535.2万kW，位居全球第一[1]。江苏、广东、广西等多个沿海省份均陆续发布了“十四五”期间海上风电相关规划目标。海上风电的快速发展，吸引越来越多的施工船舶和从业人员，而作业区远离港口，距离航路较近，在复杂的海上交通流情况下如何履行海事职责，保障海上风电工程的安全建设，一直都是海事部门面临的重大课题。

通过阐述东营辖区海上风电工程，分析目前施工期间存在的问题，从能源部门行业主管、海事部门监管和施工单位管理三个维度出发，围绕落实安全生产主体责任，探索海上风电施工安全监管体系，为保障海上风电施工期间及后期运行维护期间的安全监管提供参考。

2022年2月，山东省出台《山东省可再生能源发展“十四五”规划》，明确打造山东半岛千万千瓦级海上风电基地，聚焦渤中、半岛北、半岛南三大片区，分别为渤中950万kW，半岛北850万kW，半岛南1 700万kW，总装机容量达3 500万kW。其中渤中950万kW总规划中，东营约占850万kW。

根据山东省海上风电发展规划，截至2035年，东营辖区海域预计将在中远海海域建设海上风电场8处，布置1 018台风力发电机，如表1和图1所示：

表1 渤中海上风电基地基本信息（山东省海上风电发展规划）

图1 渤中海上风电基地规划风电场场址分布示意图

目前东营辖区海上风电施工项目已有2个开工在建，分别是山东能源渤中海上风电项目A场址和国家能源集团国华渤中海上风电项目B场址。其中山东能源渤中海上风电项目A场址中心离岸距离约20 km，拟布置107台风力发电机组，配套建设2座220 kv海上升压站，目前已经进入打桩施工阶段。国家能源集团国华渤中海上风电项目B场址中心离岸距离约19 km左右，拟布置59台风力发电机组，配套建设一座220 kv海上升压站，目前处于地质勘探阶段，预计2022年8月完成勘探，进入打桩施工阶段。

截至2022年7月底，东营辖区海上风电工程施工船舶24艘，施工人员达431人。为确保海上风电安全发展，东营海事局组织开展海上风电施工船舶安全检查18艘次，查处缺陷201项，滞留船舶5艘次，滞留率为27.8%超过2021年全省沿海船舶滞留率的10.7%，累计对施工船舶实施行政处罚27起共计35件，处罚金额达27.95万元。可见，海上风电工程使用船舶状况要低于一般沿海船舶，安全隐患不容忽视。

任何事物都具有其自身特征和发展规律，充分认识海上风电场通航安全风险所具有的特点，对于海事监管来说，具有重大意义。结合实际工作情况，对其可能存在的风险分析如下：

（一）船舶作业安全风险

1.施工船舶碰撞风险。东营目前规划的海上风电场址与推荐航路较近，山东能源渤中海上风电A场址和长山水道至滨州的航路最近距离为0.8海里，势必对现行的船舶交通流产生一定的影响；
同时还有内河船舶在渤海湾非法从事海上运输活动，此类船舶普遍船况较差、船员素质较低，未开启船舶自动识别系统（AIS）等导助航设备，难以掌控船舶动态；
另外，部分渔船设备简陋，航海技术差，航行无规律，海上安全观念淡薄；
部分施工船舶航行能力受限，难以对其他船舶实施避碰；
施工时船舶驾驶台无人值守，通讯不畅；
施工区域警示标志不全、航标设置不合理、警戒船舶未履职、未设置夜间灯光警示等问题，都可能引起施工船舶之间、施工船舶与设施之间、过往船舶与施工船舶之间、过往船舶与风电设施之间的碰撞风险。

2.运输船舶存在倾覆、沉没风险。海上风电施工涉及导管或承台基础安装船、风机吊装船、组建运输船、海缆敷设船、配件物质及人员运输船、施工警戒船等多种船舶，如今国内大型起重船及具备海上风电安装作业船舶较少，加之今年风电市场新开工项目较多，大部分起重船和风电安装船档期基本排满，船机设备资源紧缺，存在选用老旧船和改装船的情况。大件运输船舶对船舶稳性要求高，且参与部分施工，吊装设备时可能会发生钢缆断裂等风险。东营海域7至8月份会受到台风和突发强对流天气的影响，11月份至次年2月份期间，东北风6级以上的季风频繁，海上风电施工船舶在6级风以上时无法进行施工，有可能会出现为抢工期冒险运输和作业等情况。

（二）施工作业风险

1.建设单位、施工单位主体安全责任意识问题。东营海上风电工程刚刚起步，从各施工单位的资历来看，部分施工单位没有足够的海上施工经验，不能充分意识到自身施工行为对其他船舶航行的影响，安全意识不强；
对海上风电场施工安全作业区的认识具有局限性，误以为设置了安全作业区就会绝对安全；
对自身主体责任不明，对于雇佣第三方船舶和船员，特别是层层分包后雇佣的船舶疏于管理或难以管理，造成安全责任制落实不到位等情况。

2.施工人员安全教育问题。海上风电工程作为新兴产业，尤其近两年项目较多，经验丰富的“熟练工”相对匮乏，大多数施工人员都是由陆转海参与施工，对海上风电施工条件与环境特殊性及不同施工环节风险隐患认识不足，对施工过程中相关的规章、要求和注意事项重视不足，有可能出现操作期间人为因素导致的重大事故。同时，施工船舶的船员在满足适任条件的基础上，也要熟悉风电施工技术规范和要求，了解船舶参与施工期间的注意事项。

（三）环境污染风险

鉴于东营海域的海上风电场距离陆地距离5.5～36海里之间，根据《船舶水污染物排放控制标准》，如表2所示：

表2 距离最近陆地3海里以外海域船舶生活污水排放控制要求

施工船舶由于大部分都在安全作业区（距离陆地5～36海里）活动，难以达到4节船速的要求，期间产生的船舶生活污水必须收集处置。由于船员和施工人员缺乏环保意识和防污染专业知识，施工期间船舶产生油污水如未能及时按规定接收、处置，将有可能造成海洋污染。

海上风电建设工程具有施工船舶多、人员多、工期长、风险高、安全管控难度大的特点，单纯依靠施工单位现在的“重合同、轻管理”的模式很难有效管理多方船队和作业人员，需要依靠更高效的管理体系，应引入行业监管和部门监管，从而有效降低船舶作业安全风险、施工作业风险以及环境污染风险。

（一）施工单位安全监管建议

建章立制落实企业安全生产主体责任，在现有制度上，建立并落实海上交通安全专项制度：例如安全例会和交底制度；
施工水域船舶交通组织制度；
施工船舶安全管理制度；
出海人员安全管理制度；
应急培训及演练制度；
动态报告制度；
通航安全重大风险辨识与评估管理制度；
施工船舶准入和退出机制；
船舶污染物收集与处置机制。

应加强人员安全教育培训力度，提高管理人员、施工人员和船员的安全意识。对于自升式、坐底式、插桩式起重平台和起重船吊机应为海工吊，禁止陆地用履带吊上船作为主作业吊机使用。用于海上施工作业的设备应持有产品合格证、主管机关认可的定期检测或校验证书。从事重大件施工材料运输的船舶，应选用尺度、吨级满足条件的专用运输船舶。重大件货物的装卸、系固、绑扎均应按照相关规定进行。

应合理编制施工通航安全保障方案，制定施工作业通航安全限制条件：包括导助航设施及警示标志；
设置电子围栏；
提前选好船舶避风位置；
妥善安排施工作业区活动水域的警戒工作等。

（二）海事部门监管建议

针对水上交通监管难度高、船舶不适航、船舶防污染等问题，海事部门要立足中心工作，做到主动服务，有效监管。

1.加强海上风电工程施工船舶预警预防工作。指导施工单位设立导助航设施、设置电子围栏、安排专人盯屏，并引导靠近作业区的船舶合理调整航向，同时向施工作业船舶发出相关提醒，强化施工船舶预警预控，建立施工船舶台账，分类分级落实船舶避风措施。密切跟踪气象海况信息，及时分析研判，并通过短信、微信、电话、VHF等方式通知施工船舶及项目部管理人员，由企业包保责任人落实包保责任制度，及时反馈船舶采取的避风措施。

2.重新评估辖区资源和应急救助力量。针对预计入场施工船舶数量，应重新梳理港口、锚地等避风资源和应急救助力量的分布，评估是否满足辖区海上风电工程船舶的防台需求。主动对接施工单位，提前商定施工船舶的避风位置，确保大风防抗期间，有序撤离作业区。

3.补充完善海上防台应急预案。制定专门的海上风电工程船舶防台工作要求，补充完善防台应急预案，提前勘定避风海域，尤其对于无动力船舶，应确保台风来临前，到达避风位置，坚决做到“除必要值守人员外，一律撤离回岸”。

4.精准掌握施工动态，做到“底数清情况明”。将海上风电工程安全放在首要位置，采取“一项目一台账，一船舶一档案，一季度一调度，一月度一通报”和专人负责的方式，畅通与施工单位的沟通渠道，保持施工动态及时更新。

5.强化船舶检查保安全。通过对入场施工船舶实施审批审查、准入检查、现场抽查、远程核查、电子巡查等安检措施，合理使用海巡船艇、无人机、油田守护船等资源，全面掌握作业区的施工船舶实际情况，确保船舶适航、船员适任。

6.梳理辖区船舶污染物接收单位资源，为施工单位提供船舶污染物的接收处置方案，加强监督检查力度，确保不发生海洋污染事故。

（三）能源部门监管建议

作为行业主管部门，应牵头建立海上风电安全监管联席工作制度，针对海上风电现阶段施工和后期运维安全管理，制定联合治理工作办法，比如联合执法、定期通报等，形成齐抓共管的良好治理氛围。应督促建设单位、施工单位落实安全生产主体责任，开展风险分级管控和安全隐患排查治理双重预防体系建设，识别、管控并消除安全生产隐患。定期检查管理制度、教育培训、资金投入、应急管理等制度的落实情况。

海上风电工程涉及面较广、施工周期长、参与作业船舶数量多、人员多、安全风险高、管理难度大，通过结合东营海域实际情况，探索以地方政府牵头，建立行业监管、部门监管和企业管理为主的联合管理机制，明确管理责任，降低安全风险，推进共建共治共享的海上安全综合治理格局不断巩固与提升，保障海上能源开发，维护海上交通安全形势的持续稳定。

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