习近平生态文明思想视域下巢湖综合治理的法治路径研究*

江 海

(巢湖学院 经济与法学学院， 安徽 合肥 238024)

《安徽省“十四五”规划和2035年远景目标》提出，“建设环巢湖生态示范区，实施环巢湖小流域综合治理，高水平建设环巢湖湿地……让巢湖成为合肥最好的名片”[1]。治理巢湖，制度是关键，法治是保障。学界和实务界对巢湖综合治理法治路径的研究尚缺乏针对性和系统性。鉴于此，基于习近平生态文明思想和法治思想，结合巢湖综合治理法治实践，分析巢湖综合治理法治现状、问题和进一步健全的方向，希望对深化巢湖综合治理有所裨益并对其他流域环境综合治理提供法治参考。

习近平总书记2016年、2020年两次视察安徽时都亲临巢湖，并指示“一定要把巢湖治理好”，“让八百里巢湖成为合肥最好的名片”[2]。习近平生态文明思想是巢湖综合治理法治建设的根本遵循，也在巢湖综合治理中展开了生动实践。

(一)习近平生态文明思想是巢湖综合治理法治建设的根本遵循

习近平生态文明思想是为解决日益严重的生态环境问题产生的，具有鲜明的时代特色[3]。习近平生态文明思想的科学理念和丰富的内容及其在视察安徽时重要讲话精神是巢湖综合治理法治建设的根本遵循。

1．“绿水青山就是金山银山”理论是巢湖综合治理法治的核心理念

“绿水青山就是金山银山”的论断是习近平生态文明思想的核心。“良好的生态环境是发展经济的基础和资源，是社会进步的潜在动力和人类绵延发展的持续支撑”[4]。诚如习近平总书记视察安徽时指出的，“巢湖是安徽人民的宝贝”[5]，巢湖流域充沛的水资源、渔业资源、湿地资源、林业资源、农业资源及其所构成的良好的生态环境是巢湖区域乃至安徽经济发展、文旅教育事业的生态基础和后劲。美丽巢湖、生态巢湖更是合肥市“大湖名城、创新高地”的生态支撑。“宁要绿水青山，不要金山银山”，这是对既往环境治理的深刻反思与经验总结[6]。巢湖环境问题是过去粗放式发展产生的问题。“生态文明法治建设的重要目标就是通过统筹自然环境的多重价值与功能、协调多元利益诉求，实现‘绿水青山’与‘金山银山’的利益均衡，以促进人与人的和谐发展为基础，实现人与自然的和谐发展”[7]。巢湖综合治理必须树立绿色发展、保护优先的法治理念，依法治理既存的污染问题，修复生态，同时预防出现新的环境问题，在生态美、法保障的回应中把巢湖打造成河流治理的样板和自然、人文交相辉映的合肥城湖新境。

2．“山水林田湖草是生命共同体”论断是巢湖综合治理的方法论

习近平总书记深刻把握人与生态环境之间的辩证关系，提出了“山水林田湖草是生命共同体”[8]的论断，为生态环境的系统治理提供了科学的自然观和方法论[9]。山水林田湖草系统治理力求对生态系统进行整体保护、系统修复、综合治理。治理好水污染、保护好水环境，就需要“统筹左右岸、上下游、陆上水下、地表地下、河流海洋、水生态水资源、污染防治与生态保护，达到系统治理的最佳效果”[10]。流域正是由山水林田湖草、鱼虾、产业群、人群组成的经济、社会、生态系统。巢湖综合治理就是要求人类的经济、社会活动尊重生态系统内在的生长规律和自然法则，把流域当作一个整体，将体现人与自然整体关系和河流生态规律的河湖同治、水岸同治，将“治污、防洪、生态、交通、旅游”功能一体化的生态系统治理的方案、方法、技术、工程通过立法确立为法律规范，予以权利义务、职权职责配置，依法推进巢湖山水林田湖草系统治理，防治污染，保护和修复生态。

3．完善的法制和严密的法治是巢湖综合治理的前提和保障

习近平总书记在视察安徽以及全国环境保护工作大会等许多场合强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[11]这一论断，“涵盖了生态环境治理指导思想和生态法律制度等诸多构成要素，体现了生态法治的社会精神文明价值取向”[4]7。“人与自然和谐共生的现代化需要法治”[12]，以法治理念、法治思维、法治方式实现生态文明建设目标，就是以环境保护的法律规则为基础、自觉履行环境管理职责、义务，保障环境权益和提供良好生态产品，实现经济与环境保护协调发展、人与自然和谐相处。从法学的角度说，巢湖综合治理是一系列活动的总称，它以习近平生态文明思想为指导,以政府、企业、公众等法律关系主体通过巢湖综合治理立法、执法、司法、法律监督等为法治实践,推进巢湖综合治理体系完善和法治能力提升,进而实现经济高质量发展,满足人民对美好生态环境的需要。这一立论是分析、评估、重构巢湖综合治理法治体系的逻辑进路。

(二)习近平生态文明思想指引下巢湖综合治理法治建设的生动实践

党的十八大以来，安徽省在习近平生态文明思想指引下，进行了较为系统的巢湖综合治理立法、执法、司法等法治实践。

1．科学立法，构建巢湖综合治理完备的法律制度体系

安徽省遵循习近平生态文明思想和法治思想，努力构建符合安徽省情的地方性环境保护制度体系，夯实巢湖综合治理法治基础。

2014年和2019年，安徽省人民代表大会常务委员会两次修订《巢湖流域水污染防治条例》。修改后的《条例》以习近平总书记“山水林田湖草是生命共同体”的生态整体观为指导，坚持环保优先原则，健全源头预防、过程控制、末端治理等制度措施，加强行政问责，推进生态系统修复。2018年，合肥市人民政府印发了《巢湖综合治理绿色发展总体规划》(2018—2035年)，《规划》确定了巢湖综合治理主体、对象、任务、目标、责任、保障等重要内容，具有很强的前瞻性、针对性、科学性和可操作性。这些组成了巢湖综合治理的综合性法律规范。

2017年，环巢湖生态示范区建设领导小组制定实施了《关于加快建设绿色发展美丽巢湖的工作方案》等具体实施办法和巢湖治理八期工程的具体推进规划。2018年，安徽省人民政府印发了《关于在巢湖实施湖长制的指导意见》《巢湖流域河流水质目标控制体系》《安徽省级巢湖湖(河)长制2018年度考核办法(试行)》等文件。至此，责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的巢湖管理保护工作机制基本形成。2018年，安徽省人民政府专门制定《巢湖综合治理攻坚战实施方案》，规定了巢湖流域各干、支流水质目标体系，细化工程任务，落实责任单位，明确治理达标销账的时间节点[13]。2017年，合肥市编制了《环巢湖湿地公园群建设总体规划》，保护和改善巢湖湿地生态系统，维护其生物多样性。2019年、2020年合肥市人大常委会通过《关于加强环巢湖十大湿地保护的决定》《合肥市河道管理条例》，以巢湖湿地和合肥市河道为治理对象，明晰了各部门职责。这些组成了巢湖综合治理的专项性、配套性法律法规。

2.严格执法，协同推进巢湖污染防治和生态修复

巢湖流域严格执行《巢湖流域水污染防治条例》《巢湖综合治理绿色发展总体规划》等法律法规，协同推进污染防治、山水林田湖草一体化保护和修复。

在管理体制上，2012年，安徽省人民政府设立了巢湖管理局，配置巢湖流域一级保护区污染防治、资源、水利、修复等专门、统一的管理权，实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，加强流域协调。2014年，市级、县(区)级成立环巢湖生态示范区建设领导小组，分别负责巢湖综合治理的统一指挥和建设任务，使巢湖治理实现了总体谋划、多层次推动……全方位统筹[14]。至2018年，全面建立了省、市、县、乡、村五级湖(河)长制，覆盖巢湖全流域、干支流，依法履行“河流污染防治、资源保护、岸线养护”等职责。各位河长既组织本河流的治理，又在河流综合治理中进行部门协调和区域协调。

巢湖综合治理各执法主体依据规划、环评、总量控制等环境保护制度，运用许可、检查、监测、行政处罚等执法手段，分步实施巢湖综合治理八期工程，督促或协同推进巢湖水岸同治、干支流同治、农村面源污染和入湖总氮总磷控制、湿地等环湖生态屏障修复、引江济巢工程及生态廊道同建、城市饮用水保护、工矿点位退出修复转型发展。

3．创新司法，助力巢湖综合治理生态功能

公正司法是环境法治最有力的手段。巢湖流域坚持绿色发展和预防、惩治、修复并重的司法理念，推进环境司法改革，强化环境司法对包括巢湖综合治理在内的环境保护的促进和保障功能。2020年9月，合肥辖区内(含巢湖流域大部分区域)环境案件由合肥市铁路运输法院集中管辖，归口审理。安徽省高级人民法院设立专门的环保法庭，实现包括巢湖流域在内的环境案件司法专门化。检察机关行使法律监督职能依法提起环境民事公益诉讼。各地方人民法院在审理非法捕捞水产品、非法采矿、滥伐林木、水污染等环境案件中，借鉴外域环境司法的恢复性司法理念，创新性适用植绿放流、生态公益劳动等教育、修复措施。

2021年，第四次中央环保督察组巡查安徽时充分肯定巢湖 “碧水”“安澜”“富民”三大综合治理工程[15]。2022年，合肥市成功入选“世界湿地城市”[16]，这是巢湖综合治理展示在世界面前的最好名片。

巢湖综合治理是攻坚战，也是持久战，巢湖综合治理法治建设同样也是一个有待不断适应综合治理实践需要的发展过程。梳理其中存在的问题是进一步健全巢湖综合治理法治体系、机制的基础。

(一)规划步调不一致，难以形成综合治理整体格局

环境保护规划是根据一定区域一定时期环境资源数量、质量、可持续状况，对为满足该时期本区域经济社会发展需要而对环境保护、资源开发、空间布局等所作出的整体安排。它涉及经济、社会、生态可持续发展的方方面面，牵一发动全身，所以环保规划必须保持整体性、先行性、稳定性。巢湖综合治理涉及众多行政区域及其产业，影响区域内外的各类环境要素，而目前涉及巢湖综合治理的各地、各类经济发展整体规划与专项规划各行其是，与正在实行的诸如《巢湖流域水污染防治条例》《巢湖综合治理绿色发展总体规划》(2018—2035年)等法律法规在理念、效力范围、措施、处置机制、资金等保障、考核等方面各有侧重，难以形成综合治理的系统性、协同力、高效度。

(二)未能提标减排，加大污染治理力度

环境标准制度是衡量一个国家或区域环境治理的能力和决心的重要标志。《巢湖污染防治条例》确立了“统一规划、统一环评、统一监测、统一考核”的污染防治综合治理措施。就其中的环境标准而言，《条例》提出“根据本区域、流域实际，制定严于国家标准的本省标准”。但巢湖流域环境污染程度严重于其他流域，区域污染总量控制和截污入湖的治理任务也较其他流域更紧迫，巢湖流域仍然执行国家标准，并未根据本区域、流域环境污染的重点污染物、关键性指标、约束性指标制定严于国家标准的本省标准，即提标减排。这将在一定程度上延缓流域污染防治的进程和治理效果。

(三)生态补偿制度实施不全面，难以激发公众参与综合治理

《巢湖流域水污染防治条例》《巢湖综合治理攻坚战实施方案》等法律法规中提出大力实施全流域生态补偿，以物质补偿和精神补偿等方式有序引导流域各地减少排污，改善水质，保护生态。但巢湖流域生态补偿没有得到很好的实施。在入湖的众多支流流域中，只有烔炀河流域试点流域生态补偿，没有将生态补偿拓展到湿地、林业、矿山等生态要素上。补偿的资金来源仅限于政府转移支出，上下游之间、城乡之间的社会资金没有依法依约流转，形成横向生态补偿机制。整体上，巢湖综合治理生态补偿机制法治化水平不高。环湖一公里内禁养、禁产、禁建以及化肥农药类农产品投入限制等治理措施都会损失，流域范围内尚未建立健全相应的生态补偿机制，这有违生态公平和社会公平。

(四)环境司法威慑力不足，绿色司法功能有待加强

环境司法案件进入司法程序的极少，威慑力发挥有限，警示作用不足。环境案件在原告资格、立案标准、举证、管辖、诉讼费等方面都有不同于其他类案件的“高难度”要求，民众可能无法或不愿意通过司法维权。再者，流域环境司法专门化程度有待提高。虽然合肥市由合肥铁路运输法院来管辖环境案件，但该法院受理环境类案件的数量少、案件的繁简程度不一、环境案件与非环境案件并存。检察机关提起环境民事公益诉讼和行政公益诉讼案件也不多。究其原因，一是环巢湖区域在“设区的市级人民政府民政部门登记的环保社会组织”这一符合环境民事公益诉讼的组织极少；
二是人民政府虽然可以作为环境民事公益诉讼主体，但他们可能与被告之间往往有千丝万缕的联系，于是采取观望的态度或指望检察机关“抛头露面”；
三是检察机关作为法律监督机关或被授权担任环境民事公益诉讼起诉人，但各地人民检察院行使这一职责的主动性、积极性不高。

(五)法律监管不严格，导致法律实施不全面

巢湖综合治理仍然存在法律监管不严的问题，主要表现在以下几个方面：第一，巢湖市为获取建设用地指标，2018年以来，假借“残次林”土地整理名义毁林造地面积超1 400亩[15]。对其决策和执行缺乏监管，使这一典型的牺牲环境换取一时经济增长的行为反而成为“政绩”。第二，有的部门以发文件代替监管。肥东、肥西、巢湖等地因为测土配方施肥和农药减量工作达不到考核要求，虚构测土配方施肥数据，部分乡镇配方施肥用量甚至大于当地化肥施用总量[15]，而本地的农业管理部门并未发现这一问题。第三，公众参与巢湖综合治理的决策听证、环评论证、环保绩效考核路径不畅，知情权、监督权行使不够充分。

可见，巢湖综合治理法治存在制度不够完备、执行不够有力、监督不够到位等问题。其表层原因是巢湖综合治理涉及面多且广，法律关系复杂，法治体系和法治能力不足以支撑区域、流域生态文明法治要求。其深层次的原因是缺乏科学治湖理论的指导，但某些方面还存在着对习近平生态文明思想和法治思想的认识不够深刻，贯彻还不够坚定、不够彻底的问题。

《安徽省“十四五”规划和2035年远景目标》提出“坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界”[1]。在习近平生态文明思想视域和法治体系和法治能力现代化目标下，巢湖综合治理还需要在以下方面不断完善和创新。

(一)优化规划，统筹巢湖综合治理的整体设计

巢湖综合治理应当优化综合治理规划。其一，向内看，协调、整合好安徽省“十四五”规划的环保内容以及《巢湖综合治理绿色发展总体规划》(2018—2035年)、环巢湖各行政区划内环保资源开发农业湿地城乡建设规划中关于巢湖综合治理的相关理念、目标、任务、保障等内容，使其纵向统一、横向协调、部门协作，避免相互冲突。以巢湖流域的环境容量和环境资源承载力为基础，明确巢湖流域生态功能区定位，打造“生态绿色屏障”，依法规范环巢湖生态产业布局，彻底转变巢湖流域沿岸的产业结构模式。其二，向东看，发挥环巢湖区位优势，融入长三角生态绿色一体化发展示范区拓展和延伸的区块链，打造在长三角具有重要影响力的践行“两山”理念的产业样板和生态样板。

(二)推进流域生态补偿等市场机制法治化，激发社会治理的积极性

流域综合治理生态补偿是以污染者付费、受益者补偿为原则，支持公众大力参与、政府进行引导、以市场力量为主的方法，对为环境污染防治、生态保护作出贡献或利益受损者进行补偿的制度、机制。它有利于激发社会力量参与，增加筹资，进行综合治理，实现环境公正和社会公正。以往也有通过流域生态补偿协议进行生态补偿的先例或尝试，但更多还局限于个别区域、流域，缺乏广泛性，其法律关系和效力的确定性还不高。“流域补偿协议的法治化建构与全面依法治国、依法行政的战略布局和最严密法治保护生态环境的长远需求走向完全一致”[17]。《安徽省“十四五”规划和2035远景目标》提出，“升级建设新安江—千岛湖生态补偿试验区，把‘新安江模式’推广到全省重点流域和森林、湿地、耕地、空气等生态领域”[1]。巢湖综合治理应进一步完善巢湖流域内环境资源产权制度，完善巢湖流域内山、水、林、田、湖、草各类资源优化配置制度，逐步实现森林、湿地、水流、耕地、空气等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态补偿全覆盖。总结烔炀河流域生态补偿试点经验并推广到巢湖流域其他支流和区域。借鉴其他流域治理经验，将政府与政府之间、上下游民事主体之间以及域外主体对域内主体之间的横向生态补偿协议纳入法治化轨道。

(三)严格执法，提高巢湖综合治理法治实施效能

“法治的生命在于实施”，严格执法是巢湖新一轮综合治理法治的重中之重。为提高巢湖综合治理法治实施效能，在落实好现行制度机制的同时，应重点加强以下执法环节。

第一，健全流域水污染防治监管、监测预警制度。各级环保监管机构要坚持落实“双随机、一公开”①制度，加强对企业执法检查和接受群众监督，持续加强巢湖源头污染防控和减排，坚持水域和陆域污染协同治理。特别注重一级保护区、巢湖水源涵养区、湿地群、重要入湖河流等区域的污染防治。坚持污染总量控制，巢湖管理局全面履行统一规划、统一监测、统一标准、统一环评，特别是对“总磷、总氮等关键性指标的入湖入河污染物排放总量和浓度监控”。安徽省和合肥市应结合“碳达峰、碳中和”的总要求以及环巢湖经济、生态协调发展的目标，适时修订巢湖水污染物排放标准，提标减排，对总氮、总磷、化肥、农药等关键性指标实行更加严格的排放标准和使用要求。

第二，加强综合执法协调。环境综合治理涉及众多部门、领域、行业、人员等，参与部门的法律依据、程序、执法目的各不相同，处置措施的形式、强度、法理依据及其救济、执行等也差异较大。为提升综合执法的能力和质效，巢湖综合治理需要进一步优化跨部门综合执法、跨区域执法、跨级别综合执法，形成点、线、面、体相结合的水污染防治体系和切合巢湖实际的综合治理模式。加强环保部门在综合执法中的主动性，省级环保主管部门或共同上级政府协调巢湖综合治理纠纷和项目推进，合肥市要履行好“总负责人”的环保担当和发挥好“总负责人”的协调作用。探索河长、林长、湖长、田长、路长“五长合一”模式，统一发挥“总长”在巢湖综合治理中的召集人、协调员、总监督人作用。

第三，赋予乡镇环境执法权力，将环境执法向基层延伸，向农村、农业延伸。农业面源污染是巢湖综合治理重点，也是难点，有时还是盲区、“扶贫区”。所以，巢湖综合治理执法应当进一步向乡镇延伸，向农村、农业延伸。其一，赋予乡镇人民政府一定的环境执法权限和环境行政处罚权，便于其在本乡本土有针对性地开展环境执法。其二，加强乡镇环境保护执法能力，扩大乡镇执法队伍编制，培训乡镇执法人员执法业务，适时提供技术指导、装配执法设备。其三，对于涉及环湖面源污染、典型农业污染等案件，由环保分局与乡镇环境保护机构开展联动执法，发挥各自所长，实现功能互补，共同促进环湖治理、乡村环境治理。

(四)强化绿色司法，助力巢湖综合治理

十九届四中全会强调，“完善生态环境保护……司法制度，完善生态环境公益诉讼制度”。环境司法还需进一步强化和创新机制，助力新一轮巢湖综合治理。

1．发挥人民检察院法律监督作用，适时提起环境公益诉讼

环境公益诉讼是救济被污染的环境、修复生态、预防环境违法犯罪、推进巢湖综合治理的有力手段。适时提起环境公益诉讼是人民检察院发挥法律监督职能的路径。

环境行政公益诉讼是推进巢湖综合治理法律实施和污染防治、生态修复的重要司法路径。在环境行政公益诉讼方面，检察机关需要进一步完善的是，“应加强检察建议的说理、明确侵害行为对环境公益所产生的巨大危害、突出行政机关不履职的责任等，增强检察建议的履行性和实效。同时，对于检察建议……应实时跟踪行政机关的动态，必要时督促行政机关对检察建议进行回复，要求其汇报拟采取的行政行为具体情况及实施效果等”[18]。这样，环境保护的行政机关才会明确。人民检察院提出的不仅是温和的“检察建议”，而且是其行使法律监督权的重要手段。

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，在无合适原告提起环境民事公益诉讼并经过一定诉前程序后，“人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼”。这说明人民检察院在环境民事公益诉讼起诉顺位上是“间接性、补位性、后位性”的[19]。因此人民检察院在提起环境民事公益诉讼时，首先，在环境刑事附带环境民事公益诉讼中保持司法“谦抑性”。人民检察院不能为简化诉前程序，冲锋在前，替代其他公益诉讼主体在公诉同时直接就环境民事公益部分包办了事。其次，要穷尽诉前程序，环境侵权和环境民事公益诉讼公告尽可能广泛充分，以让符合原告资格条件的环保社会组织、适格的人民政府及时了解环境公益案件司法进展情况，并适时提起公益诉讼，以免人民检察院直接既作为法律监督者又作为诉讼提起人参与同一诉讼，这也是在履行人民检察院监督职责。再次，在提起环境民事公益诉讼时，人民检察院应将《民法典》中的环境损害赔偿、生态修复、惩罚性赔偿制度，与先前进行的刑事诉讼部分相衔接，在个案中合理确定罚金、惩罚性赔偿金、生态损害赔偿金的数额、归属和使用等，以充分发挥环境诉讼修复、赔偿、惩罚的功能。最后，在检察机关作为公益诉讼提起人开展公益诉讼结束后，尤其是对被告判处了实行一定“绿色行为”的案件，人民检察院应继续发挥其法律监督的作用，进行回访，检查被告人“绿色行为”有没有履行完毕及履行的绿色效果，不能公益诉讼结束就不再关心该公益了。

需要强调的是，在巢湖综合治理中，人民检察院作为法律监督者在环境公益诉讼中更应当发挥积极作用，因为环巢湖区域具备环境民事公益诉讼所需具备特定资格的原告极少。所以，人民检察院应当充分“诉前公告”，保障其他适格主体的诉权，必要情况下，及时依法提起环境民事公益诉讼，以更好地发挥其法律监督作用和作为补位诉讼人的救济作用。

2.发挥人民法院司法能动性，推进巢湖综合治理

人民法院要依据《民法典》，以严格的司法手段创新适用生态环境损害赔偿制度，保护环境权益，改善生态环境，倡导生态修复性司法，如植绿放流、公益劳动等。运用好“长牙齿”的环境保护法律，如按日处罚制、惩罚性赔偿，惩罚环境违法犯罪行为，督促相关主体履行环境职责和环境义务。从速处置综合治理的工程、职务、侵权等案件，依法严厉惩治挤占、挪用、截留、私分、虚报、冒领综合治理资金等违法犯罪行为，保证综合治理项目实施。开展巡回庭审，发挥环境司法的法治宣传教育作用。

3.加强司法联动，保障司法公正和环境正义

提高环境司法效率和强化生态环境司法公正，要“加强环境执法与刑事司法衔接，建立联动机制，改变环境执法与环境司法‘分而治之’的僵化局面，进而形成两者之间的有效合力与制衡”[20]。通过信息共享平台，确立案件线索发现制度和案件移送制度。流域行政机关在执法过程中发现有环境刑事案件、环境公益诉讼案件线索应当移送相关司法机关进行处理；
司法机关之间发现应当由其他司法机关管辖的案件应当及时移送，而不是通知当事人另行起诉或控告[21]，从而，避免涉嫌综合治理环境犯罪的案件故意不移送的情况，防止以罚代刑。另外，加强司法部门与行政执法部门之间的衔接，保障巢湖综合治理的“司法建议”、生态修复等公益措施在行政机关的支持和监督下得到良好执行。

(五)加强监督和追责，倒逼综合治理法治有效实施

十九届四中全会通过的《决定》提出，建立生态文明建设……严格落实企业主体责任和政府监管责任。这也是巢湖综合治理法律监督的方向。一是完善巢湖综合治理重大工作依法决策程序，如决策环评、信息公开、“严格执行专家论证、社会风险评估、合法性审查”[22]。健全重大政策、重大项目、重大资金使用合法性审查机制，防止再出现诸如环湖一公里内违建、风景名胜区违建、只顾环保执法不注重对民众补偿等现象。二是健全环境质量目标和治理任务目标相结合的双目标考核机制。将项目指标完成情况和环境质量保障指标相结合并纳入各级人民政府和负责人考核体系，尤其建立健全入湖(含主要支流)污染物浓度和总量双控考核制度以及环湖环境质量双目标考核，提高环保任务完成成效。建立健全问责机制和责任追究机制。三是将综合治理的大中企业、污染防治和生态修复项目、治理工程等纳入执法监督正面清单。问题清单限时保质销账，全面追责，倒查追责。四是健全公众参与制度和机制。环巢湖综合治理不仅在重大决策上向社会公开决策信息，还要吸纳公众参与听证、论证，以向社会宣传巢湖综合治理法律、政策、决策，健全具有法律效力和可操作性的制度、机制和程序，以便于公众行使知情权、监督权等。培育专门性环境保护社会组织，充分发挥具备特定资质的环境保护社会组织对环境法治的监督作用和在环境公益诉讼中对环境利益救济的主体作用。

注释：

①即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。

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