民事虚假诉讼的检察监督

孙立智，何 妍

（1.湖北文理学院，湖北 襄阳 441053；
2.保康县人民检察院，湖北 襄阳 441053）

虚假诉讼，俗称“打假官司”，其严重妨害司法秩序，侵害他人合法权益，破坏社会诚信体系。2012 年，修订的民事诉讼法增加了诚实信用原则以及对虚假诉讼进行规制的条款。2015 年，法院案件受理制度改革，变立案审查制为立案登记制，但该制度在解决立案难的同时也无形中为虚假诉讼提供了可乘之机。同年，《中华人民共和国刑法修正案（九）》增设了“虚假诉讼罪”，加大了对虚假诉讼的惩罚力度。2020 年新颁布的《中华人民共和国民法典》再次强调，在从事民事活动过程中，民事主体应该恪守承诺、诚实信用，严格遵守诚信原则。从立法来看，无论是民事还是刑事，无论是程序法还是实体法都对虚假诉讼设置了一张严密的网。然而，数据显示，2019 年，人民法院审结虚假诉讼犯罪案件826 件，是2014 年的118 倍；
被认定为虚假诉讼的民事案件2779 件，是2014 年的17.7 倍[1]。2021 年，最高人民法院、黑龙江省高级人民法院针对涉及黑龙江鸿基米兰房地产开发有限公司的63 件系列虚假诉讼案，开出近年来人民法院针对虚假诉讼行为的最大罚单“6300 万元”，号称“天价虚假诉讼案”。种种迹象表明，虚假诉讼在实践中仍处于泛滥状态，仅靠法院规制力度不足，应加强检察机关对民事虚假诉讼的有效监督。2021 年8 月实施的《人民检察院民事诉讼监督规则》为检察机关监督民事虚假诉讼提供了更为详细、具体的法律依据。截至目前，民事虚假诉讼检察监督取得了不错的成绩，但也暴露出一些问题，本文旨在总结问题的基础上提出一些针对性建议，以期对虚假诉讼的防范和规制有所裨益。

虚假诉讼的概念源自对实务中现象的提炼与归总。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十五条、第一百一十六条将虚假诉讼界定为“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、仲裁等方式侵害他人合法权益的”或者“逃避履行法律文书确定的义务”的行为，有学者将其总结为：合谋型虚假诉讼和恶意串通逃避执行型虚假诉讼[2]。为了让虚假诉讼的识别更具有操作性，2016 年，最高人民法院发布了《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》，提出民事虚假诉讼的认定应当结合虚假诉讼的目的、恶意串通、虚构事实、借用合法的民事程序、侵害合法权益五个构成要素考虑，但实务中对这些要素的理解仍有不同。2021 年11 月，最高人民法院发布《最高人民法院关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》，认为单独或者与他人恶意串通，采取伪造证据、虚假陈述等手段，捏造民事案件基本事实，虚构民事纠纷，向人民法院提起民事诉讼，损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，妨害司法秩序的，构成虚假诉讼，这对虚假诉讼的概念界定更加全面。

在刑事领域，虚假诉讼的概念有所不同。2015年，《中华人民共和国刑法修正案（九）》将其界定为“以捏造的事实提起民事诉讼，妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益”的行为。2018 年，最高人民法院、最高人民检察院出台《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》明确规定“以捏造的事实提起民事诉讼”包括单方或者与他人恶意串通的情形，也包括“向人民法院申请执行基于捏造的事实作出的仲裁裁决、公证债权文书，或者在民事执行过程中以捏造的事实对执行标的提出异议、申请参与执行财产分配的”。2021 年3月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》，对“以捏造的事实提起民事诉讼”列举了更具体的事项，认为虚假诉讼犯罪是“行为人单独或者与他人恶意串通，采取伪造证据、虚假陈述等手段，捏造民事案件基本事实，虚构民事纠纷，向人民法院提起民事诉讼，妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益，依照法律应当受刑罚处罚的行为”。

司法实践中，2015 年的上海欧宝生物科技有限公司、辽宁特莱维置业发展有限公司企业借贷纠纷一案中法院认定虚假诉讼为“恶意串通，虚构关系并向人民法院提起诉讼”的行为，这对全国司法实践具有很强的指导作用。2019 年，最高人民检察院发布第十四批指导性案例，确认了虚假诉讼的行为方式包括单方捏造（检例第56 号）、恶意串通、向人民法院申请执行基于捏造的事实作出的仲裁裁决（检例第55 号）、调解书（检例第53号）及公证债权文书（检例第54 号）、在民事执行过程中以捏造的事实对执行标的提出异议、申请参与执行财产分配（检例第52 号）的行为。

综上，虚假诉讼在民事和刑事领域的内涵范围不同，刑事领域包括“单方捏造”和“恶意串通”两种情形，民事领域基本法的规定中仅有“恶意串通”一种。在司法解释和司法实践中，争议点在于民事虚假诉讼的提起是否仅限于“诉讼”的方式，是否还包括申请执行虚假的仲裁裁决、调解书及公证债权文书以及提起虚假的执行异议的行为。虚假诉讼的概念更多源自实务中的认识和总结，因此不同时期对虚假诉讼行为认识程度的不同，不同领域的法律标准不同，都会造成概念的差异，而理论上的不确定性必将导致民事虚假诉讼认定上的不规范，也会给检察院的监督工作带来困扰。基于民事虚假诉讼的内涵与外延始终应该服务于民事审判的公平正义与保护当事人的合法权益，而司法审判对虚假诉讼的界定多采用广义概念，以尽可能涵盖更多样态，因此，本文对民事虚假诉讼也采取广义概念，即虚假诉讼是单独或者与他人恶意串通，采取伪造证据、虚假陈述等手段，捏造民事案件基本事实，虚构民事纠纷，向人民法院提起民事诉讼，损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，妨害司法秩序的行为。而向人民法院申请执行基于捏造的事实作出的仲裁裁决、调解书及公证债权文书，在民事执行过程中以捏造的事实对执行标的提出异议、申请参与执行财产分配的，也属于虚假诉讼。

（一）立法现状

民事虚假诉讼检察监督的相关法律规定主要集中在《中华人民共和国民事诉讼法》和《人民检察院民事诉讼监督规则》中。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条、第二百一十五条、第二百四十二条规定了人民检察院作为法律监督机关，可以对生效民事判决、裁定、调解书、民事执行活动以及民事审判程序中审判人员的违法行为进行监督，可见检察监督及于整个民事诉讼活动。这自然也包括民事诉讼活动中发生的虚假诉讼，但其中调解书的抗诉理由为损害国家利益、社会公共利益（以下简称“两益”），使得未侵害“两益”的虚假诉讼获得的调解书能否进行检察监督存在争议。《人民检察院民事诉讼监督规则》对民事虚假诉讼检察监督的范围做出了更为明确、详尽的规定。其中，第三十七条规定了人民检察院对虚假诉讼等妨害司法秩序行为可以依职权启动监督程序，并且不受当事人是否申请再审以及两年的监督期限限制。第七十五条规定了人民检察院可以对通过虚假诉讼获得的调解书进行监督，使未侵害“两益”的虚假诉讼获得的调解书能否进行检察监督的争议得到了解决。第一百一十九条将申请执行、撤销仲裁裁决或者申请执行公证债权文书存在违法、错误的情形也纳入了监督范围，参照审判人员违法行为监督和执行监督的程序进行监督，拓展了检察监督的广度和深度，与前文所述的虚假诉讼的概念相对应。另外，这监督规则还明确了对当事人提出审判、执行人员违法行为监督申请案件的受理不受穷尽法院救济前置程序的限制，为打击审判人员参与虚假诉讼非法行为的特殊类型指明了出路。

此外，2021 年《最高人民法院关于开展虚假诉讼整治工作的意见》对虚假诉讼的研究更深入、规定更细致，不但从概念的界定上进一步统一了法检两院对虚假诉讼的司法认识，而且梳理了虚假诉讼的特征，提示了虚假诉讼的重点领域。这一意见的颁布对检察机关开展虚假诉讼监督工作有明显的积极影响。

（二）实践现状

近年来，民事虚假诉讼案件频发，2016 年至2020 年连续五年的最高人民检察院工作报告中，均将虚假诉讼监督作为民事检察工作的重要内容进行总结报告。2019 年，最高人民检察院公布了以虚假诉讼监督案为主题的第十四批指导性案例，具体公布了检察机关从发现线索到解决问题的监督全过程，为民事虚假诉讼的有效监督提供了可供参考的范本。同年6 月，最高人民检察院部署开展为期两年的虚假诉讼领域深层次违法行为监督专项活动。2020 年7 月，最高人民检察院向最高人民法院发送“五号检察建议”，切实加强了对人民法院实行民事虚假诉讼的监督。

就监督数量来看，人民检察院于2019—2021年提出的民事诉讼监督意见中涉及虚假诉讼的整体数量分别为3300 件、10090 件、6786（2021 年1月—9 月）件。其中，2019 年全国检察机关对民事生效裁判、调解书提出抗诉的案件中涉及虚假诉讼的有1775 件，同比上升172.1%；
对民事审判活动提出检察建议的案件中涉及虚假诉讼的有875件，同比上升140.4%；
对民事执行活动监督提出检察建议的案件中涉及虚假诉讼的有650 件，同比上升39.2%[3]。2020 年，全国检察机关对民事生效裁判、调解书提出抗诉的案件中涉及虚假诉讼的有1785 件，同比上升0.6%；
提出再审检察建议的案件中涉及虚假诉讼的有5933 件，同比上升29.3%；
对民事审判活动提出检察建议的案件中涉及虚假诉讼的有1260 件，同比上升44%；
对民事执行活动监督提出检察建议的案件中涉及虚假诉讼的有1112 件，同比上升71.1%[4]。2021 年1—9 月，全国检察机关对民事生效裁判、调解书提出抗诉的案件中涉及虚假诉讼的有1188 件，同比下降11%；
提出再审检察建议的案件中涉及虚假诉讼的有3970 件，同比下降10.7%；
对民事审判活动提出检察建议的案件中涉及虚假诉讼的有1020 件，同比上升16.7%；
对民事执行活动监督提出检察建议的案件中涉及虚假诉讼的有608 件，同比下降10.1%[5]。数据显示，2020 年是近年来虚假诉讼检察监督数量最多的一年，其中再审检察建议是最主要的监督方式；
2021 年检察监督的数量总体下降，说明2020 年检察监督工作初见成效，但对民事审判活动提出的检察建议数量同比不降反升，说明民事审判活动中涉及虚假诉讼的情况比较严重。

就虚假诉讼中检察院与其他监督主体的作用来看，虚假诉讼的监督及提起主体包括检察院、法院、当事人、案外人。由于虚假诉讼的侵害主体多为当事人，故当事人最易发现虚假诉讼，且具有最强的揭发动力，毫无疑问是最主要的虚假诉讼监督人。为比较其他主体在虚假诉讼监督中发挥的作用，笔者在裁判文书网上以湖北省为地域范围，以“虚假诉讼”“民事诉讼法第一百一十二条”“民事诉讼法第一百一十三条”为搜索条件，随机筛选了78 起案件，并对其中发起虚假诉讼监督程序的主体进行记录，得出了图1 的数据。其中法院通过再审监督虚假诉讼乏力，第三人撤销之诉、案外人异议和执行异议之诉等程序对虚假诉讼规制效果有限，检察院通过检察建议和抗诉的方式使法院启动再审程序的比例占33%，仅次于当事人通过上诉和再审救济自己权利的比例，可见在对民事虚假诉讼行为的打击中检察机关起到了举足轻重的作用。

图1 湖北省虚假诉讼案件中发起再审程序的主体分布图

尽管检察院在民事虚假诉讼的监督中已经成为主力军，并取得了较好成绩，但虚假诉讼在实践中不断蔓延的现状，不断复杂的形态仍使得检察院不得不面对如何更有效规制和监督虚假诉讼的挑战，积极思考如何克服现有问题，构建完善的虚假诉讼检察监督体系。

（一）虚假诉讼线索来源匮乏

司法实践中，检察机关发现虚假诉讼行为的线索来源主要有以下几种。一是案外人或当事人的举报。大多数恶意串通的虚假诉讼表面看来只是当事人双方的纠纷解决，但实际上往往会侵害到他人利益，此时利益受损的案外人如果缺乏程序的救济性，便会向检察机关举报。如检察院发布的第十四批指导性案例第54 号案件，债权人不服法院制定的债权分配方案，向检察院提出高某所涉部分债务涉嫌利用虚假公证申请法院强制执行的嫌疑；
检察院接到举报后，根据债权人提供的线索对高某所涉债务进行清查，发现七起虚假公证案件线索。在单方捏造事实进行虚假诉讼的案件中，权益受损害的被告或者第三人也有可能会向检察院进行求助。二是在检察院部署开展的虚假诉讼监督专项活动过程中发现，如第55 号案件。但由于专项活动具有时限性、地域性，故此线索获取方式不稳定。三是检察机关在办理刑事案件或其他履职过程中主动发现线索，如第52 号、56 号案件。尤其是第52 号案件，当事人恶意串通、虚构债务，骗取法院支付令，并在执行过程中通谋达成和解协议，通过以物抵债的方式侵占国有资产。此类虚假诉讼由于没有具体受害者，若非通过刑事案件，检察院很难发现线索，因此其具有偶然性。四是其他部门的线索移送。但由于没有明确的制度规定，此种移送尚不能进行制度化、常态化运作。综上，检察机关发现民事虚假诉讼的线索来源机制具有被动性、偶然性、非规范性、非常态化等问题，对虚假诉讼检察监督的启动助益不够。

（二）检察监督力度不足

1.监督阶段以事后为主，前期监督不足

就检察机关虚假诉讼的监督范围来看，主要集中在民事生效裁判、调解书，民事审判及执行三个方面，其中对生效法律文书的监督占据主要地位，如图2、图3 所示。就监督结果来看，绝大多数虚假诉讼都是在再审程序中得到纠正，以上充分说明当前检察监督以事后为主。虚假诉讼的检察监督介入时机是学界和实务界讨论焦点，主要围绕诉中监督是否存在越位之嫌进行。有学者认为，对虚假诉讼的规制应优先适用当事人自己申请和审判机关自我纠错的机制，在穷尽审判监督救济途径之后，再启动检察监督机制，否则将有销蚀法院内部监督以及民事救济程序之虞[6]。就检察监督权的谦抑性来讲，此种观点并无不妥。但从现实来看，当前虚假诉讼泛滥，全靠事后监督既可能造成当事人利益损失难以弥补，也会造成司法资源的极大浪费。因此，司法实践中，有部分法院自行展开了虚假诉讼事前和事中监督的尝试，如泉州市洛江区检察院和广东省高级人民法院。

图2 2019 年民事虚假诉讼检查监督具体情况图

图3 2020 年民事虚假诉讼检察监督具体情况图

理论和实践认知的不同，制约了诉中监督立法的发展和工作的广泛推进。立法仍将重心放在虚假诉讼的认定和事后救济上，对检察监督能否及如何进行前期监督并未明确提及，尽管检察机关有权对民事审判活动和执行活动进行监督，可以推出法律并未禁止的事前或事中监督，但缺乏明确具体的规定显然不利于引导检察院的前期监督。此外，就实践而言，检察院也很难有前期介入的理由与契机。一方面绝大多数情况下检察监督的启动还是依赖于当事人、案外人的举报，而此类举报多发生于事后；
另一方面诉讼前期检察院无法获得有效案件信息，不能也无法主动支配更多的精力大范围地对法院的受理、审理、执行过程进行同步监督。

2.监督方式以检察建议为主，刚性不足

检察院的民事虚假诉讼监督方式主要分为抗诉和检察建议，两者最主要的区别在于适用范围和效力不同。检察院对法院审判、执行活动中的虚假诉讼监督只能采用检察建议的方式，对民事生效裁判、调解书的监督在2019 年还是以抗诉的方式提起（见图2），到了2020 年则转变为以检察建议为主的监督格局，抗诉的提起未达到五分之一的比例（见图3）。虚假诉讼的检察监督方式由抗诉转向检察建议，一方面与检察院近年来对检察建议方式的重视度有关，另一方面也是因为检察建议更具有灵活性。但检察建议的广泛适用可能带来的一个负面影响则是监督的刚性不足。目前针对检察院发出的检察建议，《中华人民共和国人民检察院组织法》规定有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院，但对如何配合，不予配合有何后果，书面回复应具备哪些内容等问题均未提及，缺乏实际可操作性，并且即便对检察建议存在消极对待现象，检察院也缺乏后续跟进监督措施。由此可见，检察建议效力与监督目的明显不相适应，影响民事检察监督效果。虽然实践中检察机关还会采取纠正违法通知、与其他监督方式相结合进行监督，但总体监督力度不足，难以对民事虚假诉讼达到制裁和威慑的效果。

（三）民事检察调查核实权刚性不足

民事虚假诉讼行为的证明标准采用“排除合理怀疑”，高于普通民事诉讼证明标准，这对虚假诉讼行为的调查取证提出了极高要求。目前，检察机关调查核实权是检察院履行检察监督职责的重要手段，《人民检察院民事诉讼监督规则》在第四章“审查”专章中完善了调查核实工作机制，为检察监督加足马力。其主要包括完善案件审查范围，确立全面审查原则；
增加允许调阅法院卷宗副卷，但是要在确有必要以及做好相关保密措施的前提之下进行；
设计了较为清晰的听证流程，以便检察机关向当事人以及其他案件相关人员了解情况；
明确检察机关向银行业金融机构行使调查核实权的四种法定情形，并对技术性证据专门审查问题作出衔接性规定等。但实践中民事检察调查核实权仍存在刚性不足的问题。

实践中，检察机关行使调查核实权的方式主要是调阅法院的案件卷宗、询问有关人员与走访相关部门了解情况和获取文件资料[7]。民事虚假诉讼具有很强的隐蔽性和复杂性，往往案件涉及的人员数量庞大或者金额巨大，或者两者兼具，仅靠卷宗审查就能发现线索并最终查获的可能性极低。一些审判人员在案件以外实施的贪污贿赂、枉法裁判等行为更不可能在卷宗呈现出来，所以检察机关不仅要调取案卷进行审阅，还要搜集工商登记材料、银行转账流水记录等资料，询问案件有关人员，才能查明事实。此时调查方式的有效性很大取程度上决于被调取、被询问对象的配合度，但《人民检察院民事诉讼监督规则》第六十三条规定检察院在行使调查核实权时不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施，该规定使得检察机关搜集和固定证据的压力加大，被调查对象的配合度难以得到保障。另外，当关键证据的调取、有关人员和部门的询问遭遇不配合时，《人民检察院民事诉讼监督规则》第七十一条给出了对拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的与案件有关的单位与个人，人民检察院可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议，责令纠正的保障路径，但是一则向上级主管部门协调需要耗费的时间成本太高，容易耽误调查核实工作的正常进行[8]；
二则不隶属任何单位的个人无法适用此条，对非体制内的单位提出的检察建议作用也不明显；
三则有关单位或上级主管部门消极对待检察建议时，检察院也无其他制裁手段。最后，针对检察监督缺乏强制性措施，《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》做出了“曲线救国”方案：允许人民检察院建议人民法院对故意制造、参与虚假诉讼的民事诉讼当事人和其他诉讼参与人采取罚款、拘留等强制性措施。然而，实践中，要说服法院运用司法程序采取强制性措施支持检察机关办案，难度仍然很大。

（四）检察监督合力尚未形成

民事虚假诉讼难发现、难取证决定了检察院的监督不能单打独斗。目前检务实践和理论都已注意到这个问题，最高人民法院发布的《最高人民法院关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》第二十一条提出公检法和司法行政机关等职能部门之间应当从信息共享、线索移送、刑民交叉案件协调惩治、联席会议等方面强化配合协调，形成整治合力，该规定为检察院的协作监督体制的建立提供了很好的指导。然而，该规定过于笼统，仅能为实务提供宏观方向引导，缺乏具体可操作性。例如：信息共享中什么样的信息应当共享？线索移送中，是确定构成刑事或民事虚假诉讼的线索才移送还是有迹象表明即可移送？移送线索时需提交哪些书面材料？线索移送后对方应如何处理？刑民交叉案件具体协调程序如何进行？司法行政机关主要有哪些等。

《最高人民法院关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》发布后，为了更好地落实该规定，多地公检法纷纷召开了联席会议共商协作举措，然而，能够形成制度化规范文件的并不多。通过网上搜索仅发现浙江、贵州、安徽、福建分别出台了关于防范和惩处虚假诉讼的意见或指南，虽然这不一定囊括全部，但显然还有不少省份仍处于实践探索阶段，未能上升到经验总结、提炼立法的高度。此外，已有的地方立法在《最高人民法院关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》基础上进一步具化了协作流程，如明确了人民法院、人民检察院履行职责过程中发现虚假诉讼犯罪线索依法向公安机关进行移送所需书面材料，以及接收案件的公安机关审查后的具体处理方式和相关时限要求[9]，但对证据如何共享等还不够明确，且总体缺乏保障性措施。最后，《最高人民法院关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》中明确列举的公检法、司法行政机关，通常还延伸到公证、仲裁、鉴定等方面的相关机构，这是一大进步，但是否能涵盖全部协作主体尚不足以定论。综上可见，虚假诉讼监督的多方协作体系尚未完全建立，就立法而言，还缺乏统一、详尽、高效的立法性规范；
就实践而言，各地探索还存在地域性差异，呈碎片化状态。

（一）完善案件线索发现机制

1.重视当事人、案外人提供的线索

单方捏造型虚假诉讼的对方当事人和双方串通型虚假诉讼的案外人往往都是虚假诉讼可能侵犯的对象，实践数据也证明绝大多数的虚假诉讼再审程序提起主体都是当事人和案外人。因此，线索机制中当事人、案外人的举报毫无疑问是最重要的线索。检察院应当规范化、多元化、便利化地设置举报路径，适当降低对举报线索的审查标准。此外，一些与案件关联度不是特别密切的个人或组织，如媒体、群众提供的线索也可以纳入考虑范围之内。最后，可以通过开展法制宣传、法律咨询、以案释法、普法短视频、采写案例报道等方式加大对虚假诉讼的宣传力度，最大化地发动群众的力量。

2.加强内部与外部线索移送机制

一是建立检察机关内部线索移送机制，规范和细化虚假诉讼线索的发现、受理、移送、查办等环节的职责分工和协调配合。一方面，检察机关各业务部门在履行职责过程中发现民事虚假诉讼线索的，均应及时向民事检察部门移送；
另一方面，各级各地检察机关之间也应当加强联动，在办案过程中发现适合其他检察院监督的线索应及时移送。

二是建立检察机关与公安、法院、司法行政单位、公证、仲裁、金融机构等其他部门的外部线索移送机制。一方面要通过规范化文件让各单位线索移送机制制度化、常态化，另一方面要积极探索建立各主体相关信息共享机制和信息互通数据平台。以检法合作为例，浙江省绍兴市人民检察院自主研发的民事裁判文书智慧监督系统，以裁判文书为依托，根据指令提取要素信息，自动归类、整理，筛选出所需要的案件，最终从30 余万件民事裁判文书中快速有效发现监督线索1000 余件，有效破解法律监督案源线索匮乏这一源头难题[10]。以此为鉴，信息共享的前提是在最开始的环节就需要各部门做好信息研判、分类与录入并对外打开端口。互相协作共同研判与虚假诉讼相关信息的范围是重要前提，在此基础上还要设计出合理有效的数据筛选路径。

3.聚焦重点领域，把握虚假诉讼及当事人的行为特点

虚假诉讼检察监督案多人少，大范围筛查耗时耗力，盲目筛查无异于大海捞针，而实践数据表明，虚假诉讼案发领域比较集中，特点比较鲜明。因此，若能聚焦重点领域，把握典型特征来筛选线索往往可以取得事半功倍的效果。从案件类型来看，民间借贷纠纷案件、分家析产案件、离婚案件、劳动争议案件、破产纠纷案件等案件是民事虚假诉讼聚集地，以民间借贷为例，2020 年全国共查处虚假民间借贷纠纷1772 件，占查处的民事虚假诉讼案件的53.09%；
从案件特点来看，虚假诉讼普遍具有诉讼主体合意性强、对抗性弱、诉讼程序简便等特征；
从当事人的行为表现来看，《最高人民法院关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》列举了“当事人的自认不符合常理”“当事人身陷沉重债务负担却以明显不合理的低价转让财产、以明显不合理的高价受让财产或者放弃财产权利”“当事人亲历案件事实却不能完整准确陈述案件事实或者陈述前后矛盾”等虚假诉讼常见的表现。因此，检察机关应重点关注具有以上类似情况的案件，分析研究已有的监督案例，熟悉高发领域和区域，保持对重点领域、异常行为的敏感度，提高线索发现机制的针对性[11]。

（二）加大检察监督的力度

1.加强事前、事中监督

诚如部分学者所说，检察机关在民事诉讼中主要承担的是监督职责，所以事后监督应该成为主要监督方式，否则将会对法院的审判权和当事人的处分权造成影响。但同样也应该明确，依据法律规定检察机关可以对民事诉讼审判及执行活动进行监督，这种监督应是全过程的，并不限于事后监督[12]。因此，检察机关可以对虚假诉讼进行事前和事中监督，但应当遵循适度原则，兼顾处分权、审判权和监督权三者的平衡。

检察机关的事前监督主要集中在审查受理环节。由于此时案件尚未被录入到数据库中，检察院无从知悉，故此时的监督应主要由法院提请介入。例如，泉州市洛江区人民检察院联合公安、法院会签的《关于防范和打击虚假诉讼的若干意见》规定：案件存在虚假诉讼嫌疑，但法院无确实证据证明是虚假诉讼的案件，且经法院释明当事人仍坚持诉讼的，法院可以通过向检察机关发出《提请介入建议书》邀请检察机关提前介入监督，检察机关通过应邀对庭审活动进行现场监督、向当事人发出《检察官风险告知书》等形式，在无法查实是否存在虚假诉讼的情况下，对当事人释法说理，使其形成心理压力，促使其主动撤诉[13]。泉州市洛江区人民检察院的做法是事前监督的典型范例，但该规定实际操作性和实效性仍有待考证。例如，法院提请介入的标准如何具体化，若标准过低是否又会造成司法资源的浪费？检察机关发出的风险告知书是否比法院发出的风险告知书对当事人更有威慑力？

检察机关启动事中监督可以基于以下两种情形，一是当事人或案外人的举报，二是法院主动邀请。这两种情形下的监督权如何启动，目前均无明确的法律规定，建议未来在平衡审判权、监督权和当事人处分权的情况下做出明确的立法规定。在当事人或案外人举报时，可以根据举报内容区分对待，如果向检察院举报的仅是当事人的虚假诉讼，且未曾向法院举报，检察院可将举报情况反馈给法院，由法院进行后续调查，并将调查结果反馈给检察院，此时的审判权优先，监督权谦抑。若已向法院举报但未获法院回复，或法院拒绝受理举报，检察院可向法院发出检察建议，并根据法院回复情况决定是否继续监督，此时的检察权对审判权构成适度监督。若当事人或案外人举报的内容涉及审判人员参与当事人虚假诉讼，则检察院必须启动检察监督程序，对违法审判行为的监督正是检察权监督的应有之义。在法院主动邀请监督模式中，应考虑检察监督的必要性，合理设置法院邀请启动事由。其一，如果法院发现正在审理的案件涉虚假诉讼且有可能损害国家利益、社会公共利益的，可以邀请检察机关启动监督，这是基于检察权在“两益”保护中的主体地位，广东省高级人民法院出台的《关于强化审判管理防范和打击虚假民事诉讼的通知》中有类似规定。其二，法院发现正在审理的案件可能涉虚假诉讼刑事犯罪的，可以邀请检察机关启动监督，这一方面是因为审判权只能居间消极裁判，无法对犯罪行为主动调查，另一方面基于检察院在刑事诉讼审前程序中的主导责任。

2.提升检察监督的实效性

在充分行使调查核实权的基础上，灵活运用抗诉和监察建议等监督方式，加大检察监督力度，提高法院对民事虚假诉讼检察监督的采纳率。《人民检察院民事诉讼监督规则》第一百二十四条规定了检察机关认为人民法院做出的处理结果仍有错误的或者人民法院未在合理期限内回复的，可以按照有关规定再次监督或者提请上级人民检察院监督，这是对《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条关于上级检察院有权对下级法院的再审裁判进行抗诉之规定的细化，加大了对民事错案的监督力度。在具体措施上，检察机关对于符合进行检察监督的情形，应该根据调查核实的实况提出抗诉或检察建议，同时要做好案件的全程跟踪工作，督促法院对案件进行再审改判，确认违法行为是否得到了纠正、当事人的权利是否得到了切实保护，促进检察监督的实效，而不是提出了抗诉或监察建议就万事大吉，或者为了监督而监督。2021 年10 月29 日，最高人民检察院印发4 件民事检察跟进监督典型案例。在李某莉与朱某文、朱某惠民间借贷纠纷跟进监督案中，原审判决未能有效区分物权行为与债权行为，对检察机关的再审检察建议不予采纳，检察机关认为法院的回复不当，于是向徐州市人民检察院提请抗诉，最后法院启动再审并进行改判。数据显示，2020 年，全国检察机关共受理生效裁判结果监督的跟进监督案件有1150 件，同比上升1.2 倍，审查后提出抗诉的有74 件，同比上升2.5 倍。2021 年1 月至9 月，受理生效裁判结果监督的跟进监督案件有1107件，同比上升79.4%，审查后提出抗诉的有60 件[14]。可见，跟进监督并不是在做重复的工作，而是实现监督实效的重要步骤，是实现权力纠错和权利救济的重要机制。

（三）完善调查核实权的有关规定

检察监督中调查核实权实施的最大阻力就是因缺乏强制力而导致的调查核实对象的不配合，由于当前理论界和实务界对调查核实权是否应当具有强制性仍存在较大争议，短期内通过修法赋予调查核实权强制力不太可能。因此，如何通过其他路径强化调查核实权的有效实施是关键。对此，可以考虑根据调查核实对象的不同类型化分析解决路径。作为调查核实对象的有关个人或单位通常包括两种情况：一种是虚假诉讼行为主体，包括实施主体和受侵害主体；
一种是了解情况的其他人或单位，类似于证人。第一类主体中实施主体的配合度通常较低，此时如果虚假诉讼可能涉刑事犯罪的，可以借助侦查手段弥补调查核实权的不足，如果不涉及犯罪无正当理由拒绝配合的，可以建议法院采取拘留、罚款等强制性措施，法院不采取强制性措施且未合理回复理由的，可由上级检察院向同级法院再次提出建议。第二类主体中拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的，如果是行政、事业单位或国有大中型企业、金融机构等，以及以上单位的职工，检察院向该单位或者其上级主管部门提出检察建议，责令纠正一般效果较好。但对于没有隶属单位的个人，或非体制内一些单位拒不配合时，检察建议就无用武之地了，此时，建议参考民事诉讼中证人不出庭时的处罚措施可以对其进行罚款。

（四）完善虚假诉讼监督协作机制

虚假诉讼监督协作的核心是建立公检法三方的制度化、常态化合作机制。《最高人民法院关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》第二十一条指出公检法应当从信息共享、线索移送、刑民交叉案件协调惩治、联席会议等方面强化配合协调，由于检察机关具有民事审判监督和刑事追诉双重职能，其理所当然应当成为协调机制的中枢，对检察机关进行合理的履职安排，可以有效实现三方合作。第一，建议检察机关建立虚假诉讼附随性审查机制。在对正在进行的和已形成判决的民事审判进行监督时，将审查是否存在虚假诉讼作为一道必经程序。在附随性审查过程中，将发现虚假诉讼涉嫌犯罪的线索和证据材料及时移交给具有追诉权的机关并对审判机关提出建议。第二，完善检察机关的双向移送机制。一方面，法院在审理民事案件时发现虚假诉讼犯罪线索的，可以将线索及相关证据材料移送至检察院，由检察院移送给公安机关。检察院以“中间人”的方式协调是其民事监督和侦查主导双重职责使然。另一方面，公安机关在侦查过程中，检察机关在审查起诉或自侦中发现虚假诉讼线索或相关证据材料的，应当及时移送至法院。该制度的构建，应该对移送内容、移送期限、反馈方式、责任追究等内容形成具体规定，才能最大限度地激发检察机关的协调动力与公安机关的办案积极性。第三，利用互联网、大数据研发虚假诉讼信息共享平台。第四，定期召开联席会议，对公检法三方合作中积累的经验和存在的问题进行总结和反思。第五，可考虑在各地实务举措和地方立法的基础上总结和提炼普适性经验，并将这些经验上升为全国范围内统一适用的、具有较高法律效力、更具有操作性的规范性文件。

虚假诉讼监督协作还需要加强检察院与其他主体的协作，包括司法行政部门、公证处、仲裁机构、鉴定机构、金融机构、律师协会、人民调解委员会等。该合作机制的建立检察院须先与各主体召开联席会议，共同探讨双方在虚假诉讼监督领域可以合作的范围，重点梳理其他主体在职责范围内可能发现的虚假诉讼的线索和证据等。此外，各主体还要商讨协作的方式和流程，形成制度化、常态化的合作机制。

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