国土空间规划体系下实用性村庄规划编制研究——以沂南县朱家林片区村庄规划为例

张 璇 李 纯

（同圆设计集团股份有限公司，山东 济南 250101）

改革开放40多年，中国城镇化高速发展，与此同时，城乡两极差异化问题更加突显，乡村发展总体上处在落后、萧条、衰败的状况。党的十六大提出“五个统筹”，“城乡统筹”位之首位。随后，各地市积极开展了农村社区建设、美丽乡村建设。十九大国家提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”二十字乡村振兴战略要求。2019年5月，《中共中央国务院关于建设国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号）出台，明确村庄规划是“五级三类”国土空间规划体系中的重要一环。《若干意见》明确“多规合一的村庄规划，作为详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”。同月，自然资源部印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号），提出“要整合村庄土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，编制‘多规合一’的实用性村庄规划”。

自此，各省市积极探索国土空间规划体系下实用性村庄规划编制路径。笔者在分析新时期村庄规划与传统村庄规划的差异的基础上，以沂南县朱家林片区村庄规划为例，积极探索编制方法，应对现阶段乡村振兴战略及新时期国土空间规划的新要求。

早在2006年，中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》出台，正式将村庄规划纳入各级政府的工作范畴，重在指导村庄建设工作。2008年，城乡规划法出台，确定村庄规划为法定规划，同时“乡村建设规划许可”制度开始实行。2013年的中央1号文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，第一次提出了要建设“美丽乡村”的奋斗目标，“美丽乡村”建设首次在国家层面明确提出。2018年，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代‘三农’工作的总抓手”。2019年5月，《中共中央国务院关于建设国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）、《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）陆续出台，再次明确且强调了村庄规划的法定地位，“多规合一”的实用性村庄规划编制工作在全国范围内开展。

总体来看，村庄规划 经历了从一开始指导村庄建设，到注重改造美丽乡村建设，到乡村建设五大振兴，再到国土空间背景下“多规合一”、全域全要素管控的实用性村庄规划四个发展阶段，新时期赋予了村庄规划新的职责，下面对具体分析新时期村庄规划与传统村庄规划的差异。

1.1 规划定位的转变——更加明确：由法定规划到乡村地区的详细规划

2008年，出台了《城乡规划法》，虽然确定村庄规划为法定规划，“乡村建设规划许可”制度也开始实行，但大多城市往往忽略村庄规划的法定性，虽较大量的村庄规划已经编制完成，但是实施度极低，虽为法定规划，但对村庄建设的控制和约束效力并未体现。

自《中共中央、国务院关于建设国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台，国土空间规划体系改革正式拉开帷幕，将村庄规划纳入“五级三类”体系，巩固了村庄规划的法定地位，明确村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是实施国土空间用地管制、核发建设规划许可的法定规划。

村庄规划虽然一直是法定规划，但规划定位已经发生较大变化。在原来的规划体系中，详细规划包括控制性详细规划、修建性详细规划；
而在国土空间规划体系中，详细规划不仅包括城镇开发边界内的详细规划，也就是传统的控制性详细规划、修建性详细规划，还包括城镇开发边界外的村庄规划。村庄规划的规划定位发生了重大转变，这一变化，也更利于管理者更直接地指导村庄建设。

1.2 突出强调“实用性”的管理和实施，直接指导村庄建设发展

传统的村庄规划的规划区范围没有明确的规定，不是以行政村为边界，多个村庄规划存在重叠或者遗漏的情况。新时期的村庄规划明确是以行政村为单位进行编制，可以一个行政村单独编制，也可以几个行政村一起编制。

另外传统村规划村域内部的地类划分不明晰，农林用地分类过粗，存在性质不明的用地分类。而新时期的村庄规划强调全域全要素的管控，不存在规划空白。

以行政村为前提、以全域全要素为基础的村庄规划编制成果，更便于村庄规划的管理、项目的建设实施，也更便于指导村庄的建设发展。

1.3 规划内容的转变——由注重村庄内部建设到坚持全域全要素空间管控

传统的村庄规划更加关注村庄内部的建设情况，注重农房建设、村居环境、道路、供水、排水、供电、垃圾收集等农村生活、农业生产等基础服务设施等各项建设的用地布局和建设要求，用地分类的划分侧重生活、建设用地方面，对生产、生态方面关注较少。新时期的村庄规划坚持底线思维，在落实永久基本农田保护与生态保护的相关内容的基础上，坚持村民主体地位、尊重村民意愿、反映村民诉求。除了注重农房建设、村居环境、基础设施等生活空间的建设外，也更关注生产空间、生活空间的发展，更加注重全域全要素空间管控，以期实现生产、生态、生活三生空间的融合。

规划村庄位于朱家林田园综合体范围内，而朱家林田园综合体是全国首批国家级田园综合体，和其他村庄相比，基础条件比较好。因此，村庄规划的目的是通过对朱家林田园综合体核心区的细化研究，指导项目的建设落地，从而带动村庄的发展。

作为有一定产业发展基础、居民点建设也已有所提升的村庄，规划的重点首先应该是抓住村庄永续发展的核心点——产业的谋划；
但前提是充分摸清现状、尊重民意，同时要遵守新时期村庄规划的原则，全域全要素管控，探索生产、生态、生活三生空间的融合发展。

2.1 基础调研详实，尊重民意

朱家林片区位于沂南县岸堤镇镇区北部，处于沂南、沂水、蒙阴三县交界处，是沂南县的西部门户。片区处于缓坡丘陵地带，整体地势为西北高，东南低。村庄坐北朝南，形成了北靠长岭，南望平原的地形特征，但山体资源利用率较低。

产业方面，片区一产基础良好，成熟项目众多。但是，通过调研发现，当地村民很少参与经营、管理，收入来源仍以外出打工、务农为主，由于当地产业带动性较弱，片区人口外流、老龄化现象比较普遍；
同时，人口外流也导致空闲宅基地较多，空闲宅基地已超30%。

调查者也以问卷调查的方式，更深入地了解了村庄现状以及发展诉求。了解到村民对朱家林片区的建设满意度比较高，但其中东北村、大峪庄村两个自然村的基础设施现状比较差，急需要完善；
村民收入以种植和外出打工为主，需要植入“接地气”的产业，来带动当地村民共同致富。

2.2 坚持产业引领，带动发展

规划坚持产业引领，带动村庄发展，提出了“核心引领，明确村庄发展主题，错位发展”“串珠成链，定制精品旅游线路，联动发展”两大发展战略。

产业选择方面，提出四大策略，分别是：植入绿色生态旅游产业，与区域红色旅游产业互补发展；
植入乡村气息、“接地气”产业，提高村民参与度，体现乡愁美学；
凭借“北靠长岭，南望平原”的生态优势，植入康养度假产业，打通银发市场；
坚定朱家林文化产业核心定位，吸引创客返乡发展。形成了朱家林文化创意、柿子岭理想村落、大峪庄康养度假、东北村民俗文化四大核心引领，明确了一村一品的村庄发展定位。同时，结合村庄发展主题，植入支撑产业，串珠成链，形成亲子游、体验游、文化游三条主线，联动发展。最终形成了“一核引领，两带三心 ，多点联动”的产业布局。

2.3 优化三生空间，重构格局

规划对生态空间、生产空间、生活空间的农用地、建设用地、自然保护保留用地进行梳理，优化全域空间，重构格局。

2.3.1 生态空间铺底

规划首先通过单因子道路交通、地形高程、地形坡度、用地类型、水文流量等叠加分析，确定权重、赋分，得出生态敏感性分析，分值越高，生态敏感性越高；
同时落实生态保护红线规划、土地利用总体规划，将规划区划为自然保护区、自然修复区、田园种植区、适宜建设区，并对每类空间从控制要点、控制规则、控制措施等方面提出了管控规则。

2.3.2 生产空间优化

规划落实永久基本农田保护规划，优化了农田布局，并针对永久基本农田与实际耕地空间不匹配的情况，进行了生产空间用地整理工作，明确了各类调整用地规模、性质，保障产业项目落地实施。

2.3.3 生活空间提升

规划提出了盘活村庄宅基地的策略，通过整合零碎、闲置宅基地，采取自愿有偿退出或租赁等多种方式，植入新功能与业态。

提出四大提升举措，分别是便利出行，疏通道路；
功能置换，植入新功能与业态；
更新住宅，提高村民居住环境；
见缝插绿，提升村民生活质量。

2.4 提升居住环境，精致生活

规划对村庄宅基地进行了甄别，从保留整治、改造提升、拆除重建、新增新建四个方面，提出了居民点建设导则，指引村庄建设，打造精致生活。

2.4.1 保留整治

规划以保留整治为主，对村民住房、村居环境等进行综合整治。

2.4.2 改造提升

以功能置换为前提，进行特色改造，重点对大峪庄自然村西北部村居、东北村自然村北部及村委会主街村居进行改造提升，共计127处居住用房；
改造应保留原有石墙灰瓦等特色要素、乡村风情和古朴韵味，进行创意改造。

2.4.3 拆除重建

规划引导村内部分建筑质量较差对的房屋拆除重建，共包括86处居住用房。

2.4.4 新增新建

规划保留村庄肌理，以“针灸”的方式，新建民居建筑、大峪庄民俗文化馆、东北村乡村大舞台等经营性建筑，为村庄注入新鲜活力。

3.1 坚守底线管控，优化全域空间格局

规划应坚持底线管控，统筹协调生态保护、农业生产和村庄建设的不同需求，优化生态、生产、生活三类空间格局，协调形成互不交叉重叠的生态保护红线、永久基本农田保护线、村庄集中建设边界等控制线。细化并协调这些空间要素的关系，优化全域空间格局，实现乡村地区山水林田湖草全域、全要素空间管控。

3.2 强化产业引领，提升乡村振兴实效

产业振兴是乡村五大振兴的关键、乡村发展的动力，只有夯实了产业根基，让乡村具有“造血”功能，才能激发村民自身的内在动力和蓬勃活力，最终实现乡村振兴。因此，村庄规划应强化产业引领，结合村庄实际，植入“接地气”的产业，培育“职业村民”，带动当地村民共同致富。

3.3 挖潜盘活存量，更新村庄功能布局

随着城镇化的推进，大量农村人口转移到城市，农村“空心化”现象严重，宅基地闲置情况非常突出。盘活农村闲置宅基地，推动宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，可为乡村振兴提供新动能。盘活、用好农村宅基地，因地制宜更新村庄功能布局。既是对农村生活、居住方式变革的适应，也是推动乡村振兴、助推农村产业发展的重要举措。

3.4 探索留白机制，预留弹性发展空间

村庄发展是动态持续的过程，存在诸多不确定性因素，为应对未来发展的不确定性，在村庄规划中应积极探索留白机制，“空间留白+产业留白+指标留白”并行，合理预留可持续发展的弹性空间。规划管理部门也应积极探索留白空间的启动机制和动态调整机制，严格把控规划建设。

国土空间规划体系下的村庄规划已从最初的只关注农业发展问题，转向对三产融合发展路径的探索；
从单一的人居环境改善，扩充到村庄全域全要素空间的重构和环境治理。而作为新时代的规划人，应从村居环境建设、全域全要素管控两个维度，积极探索编制“能用、实用、好用、管用”村庄规划的路径，实现从宏观的政策性引导到微观的具体建设实施，真正体现出作为乡村地区的“多规合一”详细规划的现实意义。

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