生态补偿的法治建构——以参与主体为视角

章 蓝 澜

（浙江农林大学文法学院，杭州 311300）

自20 世纪90 年代以来，我国陆续在湿地、耕地、森林等领域开展了生态补偿制度的研究和实践。我国实行生态补偿制度至今，政府在生态补偿制度中处于全面主导地位，并已形成以中央政府纵向转移支付为主、地方各级政府横向转移支付为补充的运转体系。在生态补偿制度推进的过程中，以政府财政支出作为生态补偿资金主要来源的做法逐渐暴露出财政负担过重、补偿标准过低、资金利用率不高、难以实现对受益者精确补偿等弊端。党的十九大报告提出要“建立市场化、多元化的生态补偿机制”。2021 年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，提出要“充分发挥政府开展生态保护补偿、落实生态保护责任的主导作用，积极引导社会各方参与，推进市场化、多元化补偿实践”。引入市场化、多元化的生态补偿制度的目标是使政府、市场、社会公众在生态补偿的法治建构过程中能够形成紧密合力，在进一步提高补偿效率的同时实现补偿公平。[1]本文以生态补偿参与主体为视角，探讨如何在法治框架内推动生态补偿制度的构建，以期对该制度的发展有所助益。

在我国特有的自然资源国有、集体所有的体制下，政府在生态补偿中具有双重角色。其一，政府是生态补偿制度的实施主体。生态系统服务具有很强的公共性，政府是自然资源所有者代表，有义务提供环境公共产品。其二，政府的行政管理职能意味着政府拥有生态补偿工作的管理权、实施权、监督权，担负着生态补偿制度的监督管理者职能。政府的自然资源所有者代表和监督管理者的双重身份，是其在生态补偿实施中处于主导地位的基础。在引入市场主体后，政府还兼具市场秩序维护者的身份。这样的多重身份给政府的角色定位带来新的挑战，政府权力的正确行使也亟须通过法律的规制来引导。

1.1 明确政府的角色定位

生态环境保护具有很强的公益性。生态补偿制度的主要资金来源为政府的财政转移支付，主要根据各种生态要素进行划拨，尤其是针对诸如跨省跨地区的大范围的生态保护，需要大量的资金投入并且往往很难实现盈利，作为理性经济人的市场主体缺少参与动力，此时主要依靠政府的纵向及横向转移支付的手段来实现生态补偿。市场化的生态补偿往往集中于特定区域范围、特定项目，主要特点是能够创造经济效益。

生态补偿制度是以生态效益的增量来表述和调整环境资源的经济价值或资源性价值，在该制度中，环境要素的经济性价值与资源性价值相遇，并以一定良好程度的环境质量标准的维持或提升为归宿。[2]从生态补偿的目标来看，一个当然的结论是，在政府利用环境权利对私主体开发进行管制的前提下，私主体的环境行为未达到相关的环境质量标准或者环境管制标准义务的，应当被排除在生态补偿的对象范围之外。政府和市场是资源配置的两个主要系统，保障两个资源配置系统合作、共同发展是现代法治发展的重要使命，也是多元化生态补偿制度建构的难点之一。市场化生态补偿制度的建设离不开政府的参与。将市场纳入生态补偿制度的架构之中，首先就离不开政府的制度建设，包括但不限于市场准入制度、交易平台的建立、生态价值评估与核算制度、生态产品认证制度以及政府对市场的监督管理制度等等。[3]政府需要为市场的进入搭建制度平台，使得市场有能够发挥作用的空间。

1.2 加强对政府权力的监督与制衡

由于缺乏法制化、可操作性强的生态补偿资金管理与分配机制，政府对生态补偿的制度功能又缺乏准确且清晰的认识，因此政府虽然是生态补偿制度实施过程中的主导者，却无法令生态补偿制度发挥应有的作用。在生态补偿资金的使用方面，地方政府往往将中央政府拨付的专项生态补偿资金用作建设特定项目的筹备基金，统筹用于环境污染治理项目的情况也并不罕见，生态补偿资金成为地方争取中央资金拨付的一个“名头”。对此，应当进一步推进生态补偿制度的设计，通过“法律制度＋实施细则＋政策”并行的方式为生态补偿的法治化建构提供制度保障，对政府生态补偿决策、实施的全过程进行监督，避免政府行政权力的滥用。生态补偿的范围、对象，补偿资金的使用与分配机制都应当由法律法规予以明确，政府不得随意创设补偿项目。在生态补偿的决策、补偿资金的使用过程中引入第三方评估机构与生态补偿项目的评价机制，通过专家论证、评估等多种形式来确保生态补偿项目的合目的性与必要性，避免因政府的主观随意使生态补偿制度偏离轨道。对于政府违反生态补偿资金的支付、未按要求使用生态补偿资金的法律责任的追究也是规制政府权力的重要手段。

市场化生态补偿机制将市场化运作与生态化实践相结合，在生态补偿中发挥市场对资源配置的决定性作用，通过多元主体提供多元化的补偿方式，优化生态补偿的制度结构。探索生态补偿的市场化，核心是如何在生态补偿项目中引入市场机制，形成生态产品与服务的市场化供给模式。[4]如何在市场化生态补偿的机制建构中理顺市场与政府的关系，发挥政府的作用，保障市场主体的合法权益，切实有效地推进生态保护和环境治理，使得市场功能更好地释放，是生态补偿法治建构绕不开的话题。

2.1 探寻市场参与的边界与范围

构建多元化、市场化的生态补偿体系，如何划分政府与市场在生态补偿领域的参与范围是首先需要解决的问题。生态补偿中市场主体的参与并不意味着政府职能的弱化，相反，这对政府的行政管理水平提出了更高层次的要求。[5]建立市场化的生态补偿机制，就是要寻找市场决定作用与政府调节作用之间的平衡点，发挥市场与政府在生态补偿中的最大作用。

尽管政府的资源配置行为是以保障公共利益、弥补市场失灵为目的，但当政府的职能定位模糊不清或是政府权力过度膨胀时，市场在资源配置上的优势将大打折扣。通过法律法规来明晰政府权力的边界，在法定的政府职能之外的，都交由市场来自由调控，能有效防止行政权力的滥用。但现实情况是，在生态补偿中政府与市场并不是非此即彼的关系，政府与市场的作用往往是互相融合、互为补充，并没有一个清晰的范围界定，更多的情况是两者组合间的选择以及各种资源配置方式的选择。[6]建议通过明确政府权力清单的方式规范各级政府在生态补偿方面的权力，将政府权力清单之外的剩余权力归还市场。若能通过市场实现全部价值，则无须政府补偿的介入，政府可通过激励机制的设立来鼓励市场主体参与生态补偿。通过权力清单的设定可以找寻政府与市场之间合作的利益交汇点和驱动力。[7]

2.2 保障市场主体的合法权益

通过建设法律法规来保障市场主体的合法权益，是充分发挥市场资源配置作用的必要前提。放权给市场并不等同于放手给市场。市场的核心机制是交易，而交易的本质是权利的转移。生态保护市场中的交易标的是生态保护主体提供的生态系统服务，而市场中交易的对象必然是交易主体的权利，因而就必须明确生态保护主体对其所提供的生态系统服务的权利。[8]在生态补偿制度中引入市场主体，首先需要解决的问题是市场主体对生态环境拥有何种权利，方能进一步讨论如何在交易机制中加入对市场主体的权利保护问题。并且，由于生态补偿项目涉及金额往往较大，为减少交易风险，增强对社会资本的吸引力，可以搭建公开透明的投融资平台，并在其中实时动态更新生态保护信息与政府的相关政策制度，避免产生信息壁垒。此外，市场自由度是衡量市场主体权益保护程度的另一重要指标。[9]可以通过政策先行的方式，在政策思维和法律思维间努力寻找契合点，逐步将条件成熟的市场规制方法升格为法律，再通过立法上的转变，使得市场主体拥有更多的经济自由权，在提升自治能力的基础之上增强市场主体参与共治的能力。某些企业内部或行业内部的自律规则也可以为国家立法提供借鉴。市场主体可以依据法定权利对抗行政主体不当的行政干预行为，在自由的市场环境中实现自由的竞争和自由的交易。[10]

公众参与环境治理是当代民主在生态治理领域的体现，也是公民行使环境权利的具体体现，其中包括公众个体参与和以环保组织的形式参与等多种方式。社会公众的有效参与能够有效弥补生态补偿制度中市场调节与政府干预的不足，将可能产生的社会矛盾在协商中提前消解，也有利于对社会公众自身利益的维护，提高生态补偿制度实施的社会可接受度。

3.1 加强信息公开制度的建设

信息公开的法治构建对建构多元化主体参与的生态补偿制度起到至关重要的作用。进一步加强信息公开制度建设，实现公众参与在生态补偿中的全过程管理和协同控制，客观上也有助于产生有利于社会稳定发展的积极力量。[11]现今无论是生态补偿立法方面还是理论研究方面都对公众参与生态补偿的内在价值以及参与模式的重视不够，生态补偿公众参与的主体、范围、方式等许多方面仍处于一个模糊状态。建立以政府为主导、市场为补充的生态补偿制度，不仅要求政府公开行政职权，也要求公开市场主体的相关信息。生态补偿制度中的公开信息包括但不限于生态补偿的法律法规、政策变化情况，行政机关的职能划分与权限，生态补偿的方案与计划，生态环境的质量信息，资源的利用、受污染以及被修复的情况，生态补偿资金的使用及分配情况等等。

公众在环境知情权受到侵害的情况下，可以依照法定的程序获得救济。由信息公开制度所导出的行政行为说明理由制度、公众参与制度，将行政机关及市场主体在生态补偿中的活动置于公众的监督之下，减少行政权恣意行使以及市场主体逐利天性对公共利益可能造成的损害，是生态环境公益性对生态补偿制度法治建构提出的必然要求。公众参与生态补偿信息公开的本质是通过一种法律程序实现对行政机关行政权的制约，对市场主体市场行为的监督，同时也可以将公众的合理意见融入生态补偿制度中，以提升生态补偿制度实施的社会效果。

3.2 拓宽公众参与的范围

在生态补偿信息公开的基础上，完善公众参与制度，拓宽公众参与生态补偿的范围和途径，让公众成为制衡政府、市场两大资源配置系统的中坚力量，使与公民利益切身相关的生态补偿制度获得更为广泛的社会认同。社会公众在生态补偿包括生态文明建设末端的参与力度要远远高于前端，由于缺乏公众参与途径和形式的规定，公众参与生态补偿制度的前端建构空白，后端建设单薄。[12]公众参与激励机制的欠缺也是公众参与力度不够、内生动力不足的重要原因。社会公众环境意识不强，对生态环境保护的关注度不够，遑论公众参与生态补偿制度建构。

从生态补偿的启动到生态补偿的实行，再到生态补偿资金的分配，最后到对生态补偿实施情况的考核，都应当畅通公众参与的渠道。一方面，社会公众可以对行政机关提出建议、质询，形成对生态补偿进行监督的第三方力量；
另一方面，行政机关也应对社会公众的意见及时做出反馈，加强与社会公众的协商与沟通交流，避免公众的参与沦为形式。建立如生态补偿决策审议会、咨询委员会、听证会、协商谈判、公民投票等制度来支撑公众意见表达、收集和反馈系统的运转，先从制度上扫清社会公众参与生态补偿的障碍。与此同时，还应当建立公众参与的激励机制，加大生态补偿制度的宣传力度，使社会公众在了解生态补偿制度的基础之上更有动力参与生态补偿的法治建构，从而进一步推动生态文明建设，促进政府和市场这两大资源配置系统的良性运行。

近年来，我国在环境保护和生态文明建设中取得的成就令全世界瞩目。但由于现实原因，在污染治理和生态文明建设的初期阶段，我国更多地采用了自上而下的“命令—控制”手段，大到影响国家生态安全全局的大规模重点生态功能区建设，小到仅涉及社区的乡村环境治理，统统采取一刀切式的纵向生态补偿政策，导致环境财政不堪重负。在生态补偿领域，政府、市场、社会公众被分隔在不同的空间，尚未形成制度协同、优势互补的参与保护机制。有效的多元参与机制和利益共享机制可以使外部性成本内部化，实现生态补偿从宏观的政策性环境治理到微观主体间利益的协调与平衡，这也是生态补偿制度发展的新方向。

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