我国学前教育质量评估政策研究——基于201,0—2022年政策文本的NVi,vo分析

徐 东，滕金岚

（1.西华师范大学 教师教育学院，四川 南充637000；
2.西华师范大学 教育学院，四川 南 充637000）

改革开放以来，我国学前教育政策法规大致经历了形成期、发展期和完善期[1]。2010年，中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）明确了2010—2020年我国教育的发展目标，强调要普及学前教育[2]。随后，国务院出台的《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《国十条》）总领学前教育的发展[3]。自此，我国学前教育事业进入了飞速发展的时期，相关政策文件出台的密度增大，并且针对性也更强。

当前，我国学前教育已经实现了基本普及的目标，而接下来如何高质量发展学前教育是需要重点关注的问题。2021年，教育部等九部门印发的《“十四五”学前教育发展提升行动计划》（以下简称《行动计划》）将“全面提升保教质量”作为发展的重点任务之一[4]。有学者指出，学前教育质量对幼儿的生存与发展意义重大，从而影响着每个家庭及国家未来人力资源的储备[5]。优质的学前教育有利于幼儿的认知与社会性的发展，甚至可以帮助处境不利的儿童重塑人生[6]。制定学前教育质量评估的有关政策是指引学前教育发展的重要方式[7]。2022年，教育部颁布的《幼儿园保育教育质量评估指南》（以下简称《评估指南》）从办园方向、保育与安全、教育过程、环境创设及教师队伍五个维度出发，为如何实现我国学前教育高质量发展指明了方向[8]。在此之前，学前教育质量相关条款散见于各政策法规之中，这些文件的内容具有一定的相似之处，但也基于不同侧重点从各方面提出了提升学前教育质量的要求。故本研究从政策分析的角度，运用NVivo11软件对国家层面颁布的此类文件进行分析，以准确把握我国学前教育高质量发展的重点和方向，并为健全学前教育质量评价机制提供参考。

（一）研究样本

本研究所选择的政策文件均由国家层面出台，这就保证了研究样本的权威性。本研究通过网络检索国家部门的官方网站，获取了2010年至2022年间与学前教育质量发展有关的政策文件共19部。在样本的全面性方面，这些文件中的一部分是由党中央和国务院颁布的指导性政策法规，如《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称《评价改革方案》）和《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《中九条》），另外还有教育部及其他部门联合制定的具体政策规章，如《行动计划》及《幼儿园办园行为督导评估办法》（以下简称《办园督导评估》）等（见表1）。

表1 本研究所选择的政策文件

（二）研究工具

本研究采用的政策文件分析工具为NVivo11软件。该软件是由QSR（Qualitative Solutions and Research）公司研发的一款用于质性分析的软件，它能够帮助研究者处理大量的文字、图像或影像等数据，并进行编码分析。与人工整理数据相比，该软件可以快速检索需要的内容，并自动识别其中的关键词和主题，为研究提供一定的分析思路。应用NVivo11软件进行政策文件内容的分析处理，显著提高了分析过程的效率，有利于厘清我国学前教育在未来高质量发展推进过程中的关注方向。

（三）编码过程

本研究将19部相关政策文件导入NVivo11软件中，并详细阅读其中内容。首先，构建包含“学前教育质量评估的出发点”“学前教育质量评估的着重点”及“学前教育质量评估的支撑点”在内的三维分析框架，参照《评估指南》将其具体分为“树立科学导向”“提高教育质量”“办园方向”等9个二级节点；
其次，对文件中与学前教育质量相关的内容进行逐一编码；
最后，共建立719个参考点（见表2）。

表2 政策文件编码情况

（一）政策文件词频分析

政策文件中出现的高频词汇，能够反映出政策对学前教育质量评估某方面的重视程度，图1为利用NVivo11软件统计已编码政策内容中出现频率最高的50个词汇的“词汇云”。在图1中，词汇的字号越大，说明该词汇在政策中被提及的次数越多。

图1 政策文件构成的词汇云

本研究通过对高频词汇的进一步筛选，剔除如“幼儿园”“教育”等出现频率较高但无实际分析意义的词语后，列出了前10个使用频数最多的词汇（见表3）。

表3 政策文件高频词汇

由表3可见，19部政策文件出现频率较高的词汇有发展、教师、活动和安全等，这说明师资队伍的发展、幼儿保教活动的安排及幼儿安全问题等是国家在制订学前教育质量相关政策时重点关注的内容。

（二）政策文件内容分析

通过对19部政策文件的仔细梳理，本研究将对“学前教育质量评估的出发点”“学前教育质量评估的着重点”和“学前教育质量评估的支撑点”三大部分及各部分的二级节点进行分析讨论。

1.学前教育质量评估的出发点

学前教育质量评估的出发点包括“树立科学导向”和“提高教育质量”两个二级节点，共有42个编码参考点。

（1）树立科学导向是质量评估的前提

评估导向不同，幼儿园的办园方向也就不同。为促进规范办园，我国在很早之前就开展了针对幼儿园的评估工作，但该评估还存在着重结果轻过程、流于形式且主观性强等问题[9]。对此，《评价改革方案》专门提出，要改变不科学的教育评价导向，破除“五唯”顽疾[10]；
《评估指南》也明令禁止通过直接测验幼儿能力水平的方式来评估幼儿园的保教质量[8]；
《规划纲要》还指出，衡量幼儿园质量的标准应是教育是否能促进人的全面发展，是否能适应社会的需要[2]。随着社会的发展和对学前教育财政投入的不断增加，国内幼儿园的硬件质量水平已有所提升，而其软件质量则应成为人们关注的焦点。所以，学前教育质量评估要重视对幼儿发展具有深远影响的过程性质量水平，如师幼互动、班级管理的质量等，从而实现以评促建、科学育人。

（2）提高教育质量是质量评估的目的

教育的最终目的是促进人的发展，学前教育质量评估作为考察学前教育质量的主要手段，则可以通过提升教育质量来实现幼儿的全面发展。《办园督导评估》提出，要运用评估结果为幼儿园提供指导和帮助[11]，而《幼儿园工作规程》（以下简称《工作规程》）也是基于提高保教质量这一目的而制定的[12]。此外，《行动计划》还指出，评价不仅是促进每位幼儿发展的必要手段，也是教师自我成长的重要途径[4]。评价是对教育质量的价值判断，只有先明确什么是“好”的教育，并按照该标准实施“好”的教育，最终才能真正提高学前教育质量[13]。

2.学前教育质量评估的着重点

学前教育质量评估的着重点部分的编码参考点最多，共计516个，是政策文件的核心内容。本研究主要将该编码部分分为“办园方向”“保育过程”“环境创设”“教育过程”及“师资队伍”五个方面。

（1）办园方向是高质量发展的基础

正确的办园方向是学前教育高质量发展的前提，在该方向引领下发展幼儿园教育是贯彻党的教育方针的重要体现。首先，《国十条》要求加强学前教育的公益性与普惠性[3]，《规划纲要》强调幼儿园要坚持科学的保教理念[2]。其次，《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》提出，要落实立德树人这一教育根本任务，通过各种活动培养幼儿良好的思想品德，激发他们热爱生活、关爱集体的情感[14]。最后，《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（以下简称《三期计划》）还对诸如办园条件、经费管理等办园规范提出了要求，各幼儿园应坚持依法办园，及时向社会公开相关收费信息，并确保招生公平[15]。

（2）保育过程是高质量发展的支撑

幼儿园保育工作蕴含丰富的教育价值，是支持幼儿生存发展的重要手段，也是教育活动得以有效开展的保障[16]。身心尚未成熟的幼儿只有在安全和基本生活需要得到满足后，才能够在其他交往活动中获得发展。首先，在卫生方面，《工作规程》和《办园督导评估》指出：要为幼儿提供营养均衡的膳食和安全的饮用水，每餐食物留样检查；
定期开展对幼儿及教职工的健康检查并建立幼儿健康档案；
注意幼儿用品的消毒，制定传染病的应对措施且教职工应具备基本防控常识[11-12]。其次，在安全方面，《行动计划》和《中九条》规定：幼儿园要把保护幼儿生命安全摆在首位，健全房屋设备、消防和幼儿交接等方面的检查制度，并要通过安全教育活动提高成人及幼儿的安全防范意识与能力；
针对突发事件，幼儿园也应有相应的应急预案[4][17]。最后，在一日生活安排方面，如《工作规程》和《评估指南》都提到：要为幼儿提供每天至少两小时的户外活动时间，以帮助他们养成健康的生活方式；
另外，还要发挥出一日活动的育人价值，利用教育契机进行随机教育，引导幼儿建立良好的生活常规[8][12]。此外，针对有特殊需要的儿童，《办园督导评估》明确要求，教师要在保教活动中给予此类幼儿更多的关注和指导[11]。

（3）环境创设是高质量发展的载体

《工作规程》指出，要把环境看作重要的教育资源。一个适宜的幼儿园环境不仅可以满足课程建设的需要，其本身也发挥着隐性的教化作用[18]。在环境创设部分，玩教具和图书的投放是文件关注的重点，如《中九条》和《办园督导评估》都强调：要为幼儿提供安全适宜、数量充足的游戏材料，激发幼儿的探索兴趣；
图书要符合幼儿年龄特点，富有教育意义[11][17]。另外，《评估指南》还对幼儿园的区域设置和设施设备的安全性作了规定，要求合理安排空间布局，不过度追求华而不实的功能室[8]；
《中九条》则提到幼儿园应充分利用当地特色文化资源来合理布置环境[17]；
而针对农村幼儿园的环境设置，《国十条》也有所提及[3]。

（4）教育过程是高质量发展的关键

19部文件都提到了教育过程，且在“学前教育质量评估的着重点”节点下，该二级节点的编码参考点最多，可见国家对该部分的重视。开展系统的教育活动是实现幼儿发展的主要途径之一。其中，师幼互动质量作为评价学前教育过程性质量的核心指标，对幼儿具有重要影响[19]。《工作规程》提出：教师要支持幼儿的自主学习，尤其应满足他们亲身体验的需要；
教师要尊重并平等对待幼儿，帮助建立和谐的师生关系和同伴关系；
教师还应掌握了解幼儿的基本方法，仔细观察幼儿在活动中的行为表现并作出客观判断，不以同一标准评价幼儿能力水平，对于幼儿的提问教师也要及时给予回应[12]。除师幼互动外，教育活动的设计安排和家园共育在文件中也有所涉及。在活动安排方面，“幼小衔接”和“游戏化”这两个关键词的出现频率较高。2021年，教育部专门出台的《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》强调，要注意幼儿园与小学的科学衔接，帮助幼儿做好各方面的入学准备，而对于超前学习等现象要坚决禁止[20]；
《幼儿园教师专业标准》和《3～6岁儿童学习与发展指南》都提出，教师应制订明确可执行的保教计划，以游戏为主要形式开展活动，并从五大领域关注幼儿的整体发展[21-22]。在家园共育方面，《评估指南》和《中九条》指出：幼儿园与家长的关系应是平等且相互信任的，教师要及时了解幼儿在家庭中的情况，家长也应尊重教师的专业性，配合教师的教育工作；
幼儿园可以组织家长参与园内日常管理，并通过家长会等形式向家长提供育儿经验[8][17]。此外，《工作规程》还提出，幼儿园应与家庭及社区合作育人的建议，“家—园—社”的模式能够提供更加丰富的教育资源，满足幼儿全面发展的需要[12]。

（5）师资队伍是高质量发展的保障

幼儿教师作为教学活动的组织者和实施者，其素质水平决定着学前教育质量及幼儿发展，而为教师提供培训机会是促进教师专业成长、提升学前教育质量的主要途径[23]。《工作规程》要求，幼儿园应按照规定配备各类有资质的教职工；
《三期计划》和《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》强调：要加大农村地区幼儿园的师资培养力度；
要定期组织幼儿园园长和教师进行培训，实行全员轮训制度[15][24]。此外，师德师风也是各项政策文件提及较多的内容，如《评价改革方案》指出：幼儿教师自身应具有职业理想和道德修养，能够做到为人师表；
幼儿园也应加强师德教育，并建立相关考评制度，奖励工作卓有成效的教师，而对于严重违反职业道德规范的教师则应禁止其从教[10]。

3.学前教育质量评估的支撑点

为保证学前教育质量评估工作的顺利开展，各文件在“评估方式”“组织实施”两个部分作出了要求，共有161个编码参考点。

（1）评估方式多样化

在评估周期方面，《办园督导评估》和《评估指南》均要求幼儿园每学期都进行自我评估。其中，县级教育督导机构的评估工作以3～5年为一个周期覆盖区域内所有幼儿园，各省、市则结合实际对幼儿园开展适当抽查[8][11]。在评估主体方面，《国十条》指出，要在教师自评、幼儿园自评的基础上构建多元主体评价体系，使家长、社区、政府等都参与到质量评估当中[3]；
《县域学前教育普及普惠督导评估办法》还提出了“县级自评—市级初核—省级评估—国家认定”这一自下而上的评估程序[25]。此外，评估不再仅仅局限于结果性评估。例如，《评价改革方案》指出，要“改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价”[10]。《规划纲要》也强调，要建立科学多样的评价标准[2]。另外，《评价改革方案》建议：将大数据等现代技术作为评价工具，并且要控制评价频次，从而减轻幼儿园负担；
评估过程也应透明公开，重点关注薄弱幼儿园的发展[10]。

（2）组织实施制度化

首先，在质量评估保障方面，《教育督导条例》和《评估指南》都指出，学前教育质量评估要具备必要的经费和专业的评估队伍[8][26]。其次，《幼儿园责任督学挂牌督导办法》和《办园督导评估》还要求，将办园质量作为幼儿园奖罚的重要依据，以及幼儿园评级和园长评优的参考[11][27]。最后，《行动计划》提出，各地要根据国家下发的政策文件构建适合本区域的学前教育质量评估体系，加强监督管理并定期向社会公布评估结果，营造学前教育高质量发展的良好氛围[4]。

从近年来我国学前教育质量评估的相关政策文件可以看出，学前教育质量评估内容要求逐渐具体化，评估方式也更加标准化，这在一定程度上推动了学前教育向高质量方向发展的进程，但在整体上仍有需要进一步提高的地方。

（一）加大对学前融合教育的政策引导

学前融合教育是指让有特殊需要的发展障碍儿童进入幼儿园，以随班就读的方式与正常幼儿一同生活和学习[28]，如《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》明确指出，残疾儿童可以就读普通幼儿园[29]。但在本研究涉及的学前教育质量评估相关政策中，仅有5处对特殊幼儿教育有所涉及，且内容较为简单模糊。参考其他国家的学前教育质量评估体系，仅以美国学前教育质量评级与提升系统（Quality Rating and Improvement System，QRIS）为例，该系统就有一项专门针对特殊儿童的指标，明确提出：教职工应接受特教相关的培训；
幼儿园要与当地早期干预服务机构合作并创设满足特殊幼儿需要的环境等[30]。未来我国在制定质量评估政策时，可以重点关注教师融合教育素养培养和融合教育中家园共育两方面的内容，提高幼儿园对学前融合教育的重视程度。

1.为幼儿教师融合教育素养的培训提供政策支持

受传统观念影响，部分家长对融合教育带有抵触情绪，即使有幼儿园愿意接纳特殊幼儿，也可能因缺乏专业指导而感到力不从心。目前，多数教师所掌握的知识与具备的能力还不足以支持其对特殊幼儿的照料。所以，评估政策应明确教师融合教育素养培训工作的细节，划分各组织的权责，保障培训工作的落实。例如：在培训内容方面，应帮助教师掌握特殊儿童的身心特点，提高制订个别教育计划的能力；
在培训师资方面，可以邀请高校特殊教育的研究者及特殊学校的工作人员为幼儿园内的教师提供指导，并设定考核要求，确保教师真正掌握融合教育的方法；
在培训时间、经费保障等方面也应作相应的规定。需要注意的是，融合教育素养不能看作特殊教育素养与普通教育素养的简单相加，在制定政策时要将二者有机结合，避免其在教师培训中出现分离的情况[31]。

2.关注融合教育中的家园共育

家庭和幼儿园是儿童学习生活的重要场所，做好家园共育工作是提高幼儿教育质量的基础。本研究涉及的政策虽然有多处提到了家园共育，但并没有专门针对特殊幼儿的具体内容。所以在今后的政策制定过程中，要引导幼儿园关注特殊儿童家长对孩子的教育需求，通过诸如家长学校等形式帮助家长认识到融合教育的重要性，使家长能够理性对待孩子的发展问题，从而为融合教育创造有利条件。此外，政策还可以要求幼儿园完善网络沟通平台，为特殊幼儿建立成长档案，使家长能够全面了解孩子的发展和教育情况，并在此基础上共同商讨应对措施，满足特殊幼儿的需要[32]。

（二）完善学前教育质量监测机制

全国性的学前教育质量监测体系正在不断完善，但通过本次相关政策的研究发现，该体系在研制本土教育质量评估工具和公开评估结果方面还有待加强。

1.扩充本土教育质量评估工具

要保证质量评估的科学性，就必须考虑评估工具的选择。目前，我国学前教育质量的评估工具多为借鉴国外成熟的测评工具改编而来，本土监测工具则较少[33]。李克健等在分析当前国内已有学前教育质量评估标准的缺陷后，研制出了更具本土化的科学评估工具——《走向优质——中国幼儿园教育质量评价标准》，该工具经过了信效度检验，可以确保其测评结果的真实有效[34]。虽然此评价标准覆盖了幼儿园教育的各方面，但专门针对某一部分更加细化的本土评估工具还有待扩充，如对师幼互动等过程性质量的评估。所以，未来还需教育部门组织专业的科研队伍，通过严谨的研制程序开发更多适合国内学前教育质量的测评工具。需要注意的是，教育质量评估包含多个方面，并不是所有评估标准都可量化，尤其是与观念层面相关的评估，如教师的教育行为反映了教师的教育观念，带有个人风格，而教育评估难以将教师的行为标准全部呈现，因此，在制订评估标准时不必把所有指标都“数据化”。此外，还应重视评估有效性验证，判断所得结果是否能真实反映幼儿园办学质量，增加外界信服度。

2.保证评估过程结果公正公开

在学前教育质量评估实施方面，文件大多提到了由教育主管部门建立的带有政府性质的评估小组来实施监测，仅有3部文件提出可以引入第三方机构参与质量评估。教育主管部门主导的评估能够确保评估目标与教育发展目标在方向上的一致，但这种评估机制也可能会因政府部门“裁判”（教育主办者）和“运动员”（教育评价主体）的双重角色，而使评估结果缺乏一定的客观性和独立性[35]。因此，推行学前教育“管办评”分离是保证评估过程结果公平的一种有效手段。“管”即由政府部门对所在辖区所有幼儿园的办园行为进行统一管理；
“办”即幼儿园拥有较大的办学自主权，在遵守法律规范的前提下能够自行调配人员、制定园内规章制度等；
“评”则是动员社会广泛参与幼儿园办园质量评价。在评估主体方面，首先，内部评估应与外部评估相结合，内部评估主要为幼儿园自评，而外部评估应设立专门的第三方教育认证机构，对学前教育质量进行监测，此类组织需保持一定的独立性，实施科学规范的评估方案，保证教育督导的有效性。其次，政府还可以充分利用当地社会资源，与各师范院校、科研机构等建立长期合作关系，使其承担部分评估指导职能，防止评估出现垄断现象[36]。最后，幼儿园家长、社区也是教育质量外部评估主体的重要部分。而评估结果则应通过多种渠道及时向社会公开，从而加大对幼儿园办园质量的监督。

（三）关注学前教育利益相关者的价值诉求

幼儿、家长、幼教工作者及政府各部门等都是学前教育的利益相关者，他们因立场不同，对学前教育的价值诉求也各不一样。在不同视角下对“高质量学前教育”的理解能够折射出不同利益者的文化观念，这也为建立科学的学前教育质量评估体系提供了大量的社会文化认知基础[37]。

1.提升幼儿家长作为评估主体的参与度

幼儿家长是幼儿的主要照料者，肩负着保障子女接受优质教育的责任，《国十条》《规划纲要》及《评价改革方案》都提及要让家长和社会各方面共同参与到学前教育质量评估的活动当中[2-3][10]，而目前针对幼儿园的质量评估多为政府教育部门负责，家长参与较少。因此，为充分保障幼儿家长的话语权，幼儿园应设置专门渠道用于接收家长意见，通过定期召开家长会等形式和家长一同商讨教育工作需改进之处。在未来的评估活动中，评估人员可以通过查看幼儿园内“家长意见表”或与家长代表交流来了解幼儿园的发展情况，从而给出提升建议。此外，因家长个人认知不一，他们对幼儿园的评估更容易受到社会文化的影响。例如：在学前教育“去小学化”的评估中，一些家长仍然以教授的学科知识量为标准去评判一所幼儿园的好与坏；
还有一部分家长则走向了另一个“极端”，未能看到幼儿在该时期存在的各种学习需求与潜能，误认为“去小学化”就是不进行任何教育活动，让孩子自由玩耍，故对幼儿园的教学安排不作要求[38]。基于以上情况，在家长参与评估工作的同时，教师和评估人员也要注意向其传播正确的教育观念，发挥家长对教育质量的监督作用。

2.聚焦幼儿发展需要

学前教育质量大致可分为结构性质量、过程性质量及结果性质量，在结果性质量中，幼儿发展情况是主要评估指标之一。2016年发布的《中国学生发展核心素养》指出，学生需具备文化基础、自主发展和社会参与三方面的素养[39]，故基于幼儿核心素养培养的教育应成为质量评估的重要内容。幼儿园活动需要提供给幼儿在自身成长过程中所需的经验，而不是过度追求“游戏化”，影响活动质量。此外，在一日生活中高效的师幼互动、对幼儿学习的支持和环境创设等都应成为评估的重要指标，要确保从关注结果转向关注幼儿园保教质量提升过程，从关注静态预设到关注动态生成[40]。

3.科学运用质量评估结果

《评估指南》指出，要强化评估结果的运用，学前教育质量评估结果既是评估工作起监督作用的最后一环，也是以评促建的开始部分[8][41]。一方面，从政府管理部门的角度来看，相关教育政策的制定和修改均需将评估结果作为重要参考，在综合分析学前教育质量现状及产生原因的基础上进行政策调整；
另一方面，从社会的角度来看，幼儿家长也需根据评估结果为子女选择优质的教育园所，而对于市场竞争激烈的民办幼儿园来说，则更需要依靠自身的教育质量赢得家长的关注。因此，未来可以借助电视、网络媒体等途径加大质量评估结果的宣传，促使各幼儿园努力提升其教学质量水平。

综上，本研究以国家层面颁布的学前教育质量评估相关政策为研究对象，通过NVivo11软件深入分析文本内容，将其分为学前教育质量评估的出发点、着重点及支撑点三大部分，而对于学前融合教育政策引导不足、质量监测机制不够完善及缺乏对利益相关者价值诉求的关注等问题，未来则需要有更多的探讨。

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