数字政府在国家治理中的作用

胡思洋,张世璟

(1.国家工业信息安全发展研究中心, 北京 100040; 2.中共中央党校, 北京 100091)

习近平总书记指出“我们正处在新一轮科技革命和产业变革蓄势待发的时期,以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术日新月异。”(1)2018年8月23日,习近平总书记为首届中国国际智能产业博览会开幕式所发的贺信。进入数字经济时代,新一代信息技术与经济社会各领域深度融合渗透,数据成为新的生产要素,人类社会进入了以数字化生产力为主要标志的新阶段。与此同时,数字技术的应用也为国家治理体系和治理能力现代化带来了新的机遇和挑战:一方面,数字经济的发展倒逼国家治理体系和治理能力现代化变革,新公共管理改革的浪潮已经逐步退出历史舞台,取而代之的是数字治理[1];另一方面,新型社会问题的频发亟需政府治理手段和治理能力的现代化变革。网络空间的安全性、个人网络行为的合理性、社会舆论的导向性、数字交易的合法性等新型社会问题,一定程度上影响了社会的安全与稳定,“数字政府”的加速推进有其历史必然性。

从数字政府发展历程来看,在一定意义上,“数字政府”就是电子政务模式的迭代升级。在数字政府成为主流前,传统政府首先经历了一段时间的“电子政务”模式。20世纪90年代,网络技术的蓬勃发展,政府办公逐渐进入“无纸化”模式。政府门户网站、内部文件传输网络、电子邮件等政府“电子化”手段逐步替代了传统的纸质化办公模式,政府办公开始由线下向线上转型。2010年前后,社交媒体与Web2.0等信息技术的崛起和快速普及,政府电子政务系统也从1.0升级到2.0[2]。此时,信息技术的发展和应用促进了政府管理创新和行政业务流程再造。但是,伴随着“互联网+政务”模式的深入推进,由于信息技术本身在数据互通、数据安全、网络结构等领域的局限性,使得其在与政府政务进行有机结合的同时,也一定程度上阻碍了全面深化改革的推进。然而,新一代信息技术的普及,为原有模式的发展局限带来了新的转机,电子政务模式逐步向智能化、整体化的数字政府模式转型升级。相较于过去的电子政务系统,数字政府系统更完善、运行更智能、安全性更高、稳定性更强。

从国家战略层面看,早在2017年12月8日,习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时,就实施国家大数据战略作出了重要部署,并强调“我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动,深入了解大数据发展现状和趋势及其对经济社会发展的影响,推动实施国家大数据战略,加快建设数字中国,更好地服务我国经济社会发展和人民生活改善”[3]。2019年10月,党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出“推进数字政府建设”[4],全面建设“数字政府”正式提上国家战略日程。随后,2020年10月,党的十九届五中全会进一步明确提出“加强数字社会、数字政府建设,提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”[5],并在2021年3月全国两会审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出“提高数字政府建设水平,将数字技术广泛应用于政府管理服务,推动政府治理流程再造和模式优化,不断提高决策科学性和服务效率”[6]。

因此,无论从学术研究的必要性还是从国家一系列战略部署的需求性来看,深入研究数字政府内涵,加快推进数字政府建设,不断完善数字政府治理体系,已经成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

近年来,伴随着“数字政府”建设进程持续深入推进,数字政府与社会治理之间的关系受到越来越多学者的关注。但是,想要真正搞清楚数字政府与社会治理之间的关系,就必须清楚认识数字政府的内涵。

理论必须根植于实践,才能体现其真理性。由于国内外社会具体发展情况的不平衡,致使国内外数字政府建设实践存在差异性,进而导致了国内外政界、学界在“数字政府是什么样的”这个问题上,虽然有过激烈的理论讨论,但仍未形成共识。

目前,国外关于数字政府的理论探讨,较为主流的观点有以下几点:其一,从政府行政过程出发,认为数字政府是实体政府以数字技术为手段的行政过程。陈炘钧指出,“数字政府是以提高对公众服务的质量和速度为目的,以信息技术为手段的政府行政过程”[7]。其二,以政府与社会主体的互动过程为研究视角,认为数字政府是利用技术改善政府与社会主体关系的过程。如吉尔·加西亚等学者认为,数字政府是社会公共部门运用数字技术和信息通信技术,构建政府与公民交流通道,改善信息服务供给方式,鼓励公民参与政府决策的过程[8]。其三,从社会治理的角度进行考察,玛丽亚·卡森尼斯和安德鲁·波特罗斯认为,数字政府是通过统一服务通道、支持移动终端设备使用、安全开放数据、支持数据驱动的政策等灵活开放的方式,实现跨部门、跨系统的运作,以改善政府部门社会治理的方式[9]。其四,从数字政府的外在表现对数字政府进行研究。英国政治学家帕特里克·邓利维通过对数字政府的专业性考察与研究指出数字时代的政府必须具备集技术、组织、权威为一体的复合型特征。

反观国内,对数字政府内涵的研究角度更为广泛。一些学者从人类社会不同形态的历史演进历程对数字政府内涵进行分析理解。在他们看来,人类社会的不同形态对应着不同的治理模式,农业社会对应着“单向控制”模式,工业社会对应着“代议互动”模式,信息社会则对应着“数字协商”模式。“数据融通”以及“以人民为中心的智慧服务”正是数字政府的核心内容[10]。另一些学者从数字政府本身出发,对数字政府内涵进行探究。他们认为数字政府资源、目标和动力是理解数字政府的关键。这几个维度主要包含了数据流动、信息能力、知识应用、决策优化等方面[11]。还有一些学者从数字政府的特征出发指出,数字政府大致可归结为“七化”,即动态化、数据化、精准化、移动化、平台化、协同化、智能化。

综上可知,数字政府是实体政府以新一代信息技术为主要支撑手段,以海量社会数据为核心资源,通过扁平化网络结构,全面打通数据通道,广泛统筹数据资源,精简政府行政流程,重塑政府相关职能,提供便捷政务服务,进而实现“行政—服务—治理”一体化的新型政府运行模式。其实质在于:利用数字技术简化政府内部、政府与社会之间纷繁复杂的关联通道,优化政府职能,节约职能成本,推进各职能部门在行政、决策、服务、治理等领域的数字化、现代化改革,进而实现政府从管理型向服务型的彻底转变,解除权力对社会发展的非必要制约,为社会以及人的发展创造更多自由空间。

然而,在社会治理的实践中,内涵与特征虽然能够直白告诉人们“是什么”,但尚不够让人们知道“怎么做”。价值、原则以及规划这一类抽象的存在虽然相对模糊,但能引发人们对“怎么做”的思考。

针对现阶段数字政府在社会治理实践中的作用和影响,国内外学者均做出了较为深入的研究和讨论。他们指出,当前数字政府的建设实践仍大部分停留在形式上,并没有真正发挥数字政府在社会治理中的全部作用。例如,赵玉林所指出的“指尖上的形式主义”[12];于君博所表述的“改革的形式化问题”[13]等。他们认为,造成这个现象的根本原因在于,数字政府的组织结构与传统政府组织结构之间的矛盾。美国学者简·芳汀通过对政府体制与组织形式的分析,指出政府数字化转型的症结不在于技术而在于传统官僚制的要求与网络系统扁平化需求之间的张力[14]。他认为,在数字政府建设过程中,“面临的挑战不在于构建电子政府的技术能力,而在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧与政治性分歧”[14]。于君博则通过对传统政府与数字政府各自内部结构的研究与分析指出,传统政府内部结构碎片化、孤立化情况明显,所形成的“数据孤岛”和“数据烟囱”现象与数字政府耦合性、协同性、系统性特征形成对立;部门内部条块化、垂直化管理模式造就的部门主义观念与数字政府整体性管理模式矛盾尖锐,组织工作有形而无实[13]。

由此可见,数字政府作为政府数字化改革的产物,要想发挥其在社会治理中的重要作用,就必须打破原有政府不符合数字经济时代发展现实的因素,以符合数字经济发展客观规律的原则和价值为主导,打造新型“政府—社会”模式,进而突破“管理”界限,构建“治理”新格局,切实发挥政府在社会治理中的关键性作用。治理与管理不同,治理应该凭借某些原则,建立在某些明确的价值观上。“理性治理过程的出发点和落脚点在于必须考虑和协商基本的价值取向、关切所在和原则”[15]。这些原则或价值取向根植于社会经济的发展现实,数字政府作为现代社会理性治理的主要手段,其自身必然蕴含着一定的价值取向和根本原则。

技术的变革引发社会巨大变革的关键之一在于技术的普及必然促使社会中各层次、各领域都具备技术的特性。因此,伴随着新一代信息技术的创新应用,数字技术所造就的数字经济体系必然具备着新一代信息技术开放、整体、以人民为核心的基本特征。这也迫使政府的变革方向必然要符合数字经济的这一系列特征。数字政府在社会治理中的核心价值或核心原则取决于:政府与社会之间的适应性关系,即经济基础与上层建筑之间动态的辩证关系。这就要求数字政府在社会治理中的核心价值或根本原则必须符合数字经济所具备的开放性、整体性和以人民为中心的基本特征。

(一)数字政府核心价值之一——开放性

开放性是数字经济时代的一个重要特征。新一代交互系统和平台系统的普及为数字时代的劳动形式带来了更为灵活、更为开放的形式,使得数字经济的发展具备了更为多元、更为开放的发展方向。这就要求在推进政府数字化变革和全面建设数字政府的过程中,必须具备一定的开放性,才能有利于政府治理工作的展开。相对于数字经济的全面开放,数字政府开放性的实质是“开而不放”,即开放中带着制约,制约的同时实现全面开放。对于数字政府而言,其开放性有两个层面的意义:其一,“开放”意味着政府内部的权力开放和政府外部的市场开放;其二,“制约”意味着政府内部权力的制约和政府外部市场的制约。

首先,从“开放”的层面看,传统实体政府内部复杂的制约关系与数字政府自身开放的特征形成了鲜明的对立。数字技术虽然打通了政府内部横向制约关系,但依然受到纵向制约,“纵强横弱”的层级控制成为新的问题。纵向关系的复杂性使得政府内部层级之间“多管一”“多管多”,多部门“齐抓共管”现象频繁。同时,纵向制约也使得各层级政府对数据把控过严,难以切实开放共享,致使数据资源浪费,数据价值利用率低下。这会导致部门间信息交流混乱,行政资源协调受阻,行政效率低下,公共管理资源浪费,社会治理成本增加。

就目前情况看,数字政府的开放性价值并没有得到全面释放。数字政府的“开放”是制约中的开放,意味着在政策、制度、宪法、法律等条件的制约下尽可能实现政府内部权力的开放和政府外部市场的开放。一方面,在政府内部权力结构中,应该在条件允许的范围内,尽可能减少纵向的权力制约,提升基层政府的相对独立性,为基层政府的发展创造相对自由的空间,最大限度发挥基层政府的自主能动性,以适应现代社会的发展趋势。另一方面,在“政府—市场”的关系中,应该在政策、制度、宪法、法律的制约下,尽可能减少对市场发展的约束,给予市场足够的自由发展空间,充分发挥市场在资源配置中的关键性作用,为社会经济的进一步发展打下市场的基础。

其次,从“制约”的层面看,数字政府的“制约”既包括了政府内部权力的制约关系,又蕴含了政府外部市场的制约关系。

在政府内部权力制约关系中,数字政府的特殊组织结构,使得政府能够更灵活地对自身进行监督,进而实现政府内部监督的系统化、灵活化。例如,纪检监察机关作为数字政府网络中一个权力中心,能够通过数字政府扁平化网络对整个链网以及整个链网所覆盖的所有部门或单位进行全面的监督、管理和制约,也能够对链网中的某一个权利节点(部门或单位)进行实时的追踪与督查。既确保了上层能够更清晰、更精准地掌握下层真实的情况,又有利于上层对下层存在的问题作出及时有效且具有针对性的整顿和改善。同时,数字政府能够实现政府行政资源与政务数据流的一一映射。任何在政务平台上的工作都能够形成与之对应的政务数据,实现政务流程的透明化以及政府内部对政府自身的动态监督,打破“监管者无人监管”的困境,完善了对政府组织内部的监管体系,切实解决了“懒政”“庸政”“无责任心”“不作为”“慢作为”“乱作为”等行政问题,有效加强了政府内部人员责任担当,提升了政府自身能力和水平。

在政府外部制约关系中,政府与社会之间表现为双向制约关系,即政府对社会进行管控和治理的同时社会也在对政府进行监督。一方面,数字政府构建的网络平台能够帮助政府依法对社会进行全面把控、精准治理和科学研判。在政府对社会进行管理的过程中,数字政府所构建的网络能够延伸到社会的各领域,不仅拓展了政府与社会各领域的接触面,还全面整合了社会公共数据资源。既实现了政府部门依法对社会各领域发展状况、发展问题、发展规律进行全面的、广泛的、清晰的、准确的认识与管控,又实现了对社会未来发展方向更久远、更全面、更精确的研判。真正意义上构建了“党领导一切”的社会治理新局面。另一方面,数字政府能够实现社会对政府的立体化监督。社会对政府的监督是保证政府工作先进性,提高政府政务能力和水平的关键环节。数字政府所构建的网络平台,不仅能够实现政府对社会的治理,而且能实现社会对政府的监督。在网络平台上,企业、群众等社会多元主体都能够对政府的每一个行政过程或者行政过程中的每一个环节进行实时监督,随时随地针对政府行政过程中存在的问题反馈意见,并能够对政府相关能力做出评价,促使政府遵循民意进行社会治理,真正做到政务公开和政务透明,进而增强人民对政府的信任度,加深人民与政府之间的联系。

(二)数字政府核心价值之二——整体性

整体性是数字经济时代的又一大重要特征。数字技术的升级换代,加深了社会各行各业之间的联系,促使社会中各条产业链之间或多或少都产生了必要的关联性,构建了多产业相互联合的产业网,形成了以整个社会为一体的整体化产业结构。这就要求在深入推进数字政府建设的过程中,必须实现整体性,只有这样才能从根本上实现资源的全面整合和有效协调。可见,数字政府整体性的实质是“碎而不散”,即零散的部分中隐含着整体,整体中各部分又秩序井然。

首先,数字政府本身结构“形散而神不散”。从表面上看,数字政府由于数字技术本身的远程关联性特性,使得数字政府各部门的外在形式十分散乱和零碎。数字政府各部门的权力核心都分散在其内部网络节点之上,形成了多元化、离散化、相对独立化的权力中心格局。但是,从实质上来看,每个相对独立的权力中心点与其他权力中心点都有着必然的紧密联系。在整个数字政府网络中,每个多元化的权力中心都相对独立地发挥着自己的职能,维护整个系统的运作。这些相对独立的权力中心不是权力的核心,但又都可以根据具体事实需要,瞬间成为权力核心,进而统筹其他多元化中心以满足现实需要。例如,在2020年新冠肺炎疫情“开始—暴发—控制—缓解—清零”的整个过程中,数字政府就发挥着不可忽视的作用。数字政府的组织网络犹如蜘蛛与蛛网的关系一般。一方面,政府各层级、各部门如蛛网中的各节点,四散分布,相对独立地处理自己区域范围的事务。另一方面,中央政府如蛛网中的蜘蛛,整合并统筹“蛛网”范围内的各项资源,并根据各地具体情况,按轻重缓急的原则,策应各方需求。在武汉疫情暴发并蔓延全国的过程中,数字政府依法统筹全国乃至全社会的资源,按照各地区轻重缓急的具体现实,合理布局,统一且有效分配相关社会资源,各地区政府在中央政府的统一协调下,独立自主、实事求是地根据自身现实情况完成各自疫情防控任务。正是在这样的整体性价值下,才实现了短期内在全国范围全面救治、全面控制的局面,有效缓解了疫情为社会发展带来的危害。

其次,数字政府能够凭借互联网“一网全通”的优势与特性,在宪法、法律、法规、条例等条文约束的前提下,最大限度地将社会公共数据网络中的海量碎片化、零散化的公共数据整合,并纳入政府数据库进行相应处理,实现从整体上全面把握社会发展和治理社会问题的目的。

目前,在数字政府的实践中,由于传统政府条块分割体制的影响,各区域间的独立性使得地区之间、部门之间关联性较弱,各部门、各层级之间数据通道阻塞,信息交流不畅,数据资源无法有效整合,进而无法有效实现各部分之间的整体协同与统筹合作。例如:税务、海关均为垂直管理;发改委、市场监管、公检法、农业农村、人社部、民政部等部门纵向存在多个子系统;信息优势部门常以数据安全为由拒绝共享等,导致数字政府内部碎片化、孤立化、高塔化情况严重,不利于政府从整体上对社会进行清晰、精准而全面的评测、引导和治理。面对政府内部“碎片化”严重的现状,数字政府的整体性地位愈发凸显,强调“逆碎片化”和各层级、各部门协同治理的整体性理论的现实意义进一步彰显,“重新整合(Reintegration)”将成为数字时代政府治理的重要组成部分[15]。

总之,实现数字政府的整体性价值,最核心的问题就是如何动态地把握“统一”与“分散”的关系,即灵活把握整体与部分的辩证关系。整体与部分相互联系、相互依存、彼此协同,既要构建整体性数字政府整合机制,打破现行的组织局限和职能边界对数字政府运行与发展的限制,又要协同各权力中心点,建立健全的协作体系和管理规则,链接政府网络中所有的“数据孤岛”和“数据高塔”,加强数字政府内部联系,打造“一体化”的政府网络结构,从而实现由“碎片化”形式向整体化形式的完整转型。只有在整体网络下的各部分协同配合,互通有无,有效整合全部资源、明晰各部关系、确定主体主责、统筹协同配合,才能真正实现“碎而不散”的组织架构,进而最大限度发挥数字政府在社会治理中的重要作用,全面激发社会数据的内生价值,促进社会进一步发展。

(三)数字政府核心价值之三——人民性

人民性是数字经济时代最本质的特征。人是社会的根本,无论任何技术,其产生的出发点和落脚点都在于为“人”服务。相比过去,人民性在数字时代尤为突出。无论是生产性、经营性,还是消费性、销售性活动,如果不能有效满足人民的需求,便无法得到有效开展,政府工作也不例外。数字政府人民性的实质就是“以人民为中心”。这既是社会发展的必然需求,也是数字政府本身的特征。

首先,从社会发展的角度看,在人民自主性得到进一步彰显的数字时代,以管理为主的,复杂、死板、僵化的社会管理模式已经过时,社会发展迫切需要一种以服务为主,灵活、开放、全面、系统、简洁的社会治理模式。也就是说,推进数字政府的建设与发展,并非是构建一个以政府部门自身为中心,以管理人民为主要目的,划定人民日常社会活动界限,限定人民活动范围,并在界限和范围内,单向地为人民提供最基本的服务和保障人民基本权利的传统管理型政府。而更应该是构建一个以人民为中心,以服务人民为根本目的的服务型政府。这就要求推进数字政府建设必须在保障人民基本权益的基础上,进一步优化政府职能,精简政务流程,为人民提供更为便捷、更为灵活的服务。只有这样,才能重塑“政府—人民”之间联系,构建注重政府与人民双向交流的新型社会关系,进而促使政府与社会协同发展。

其次,从数字政府的角度看,社会公共数据是数字政府运行的根本,没有海量社会公共数据的支撑,数字政府的相关职能便无法实现。然而,社会公共数据资源是人们日常生产、生活最直接、最根本的信息反馈,蕴含了社会中人民最根本的需求导向、价值取向、发展方向,也内在包含了社会自身发展存在的矛盾、问题、需求和方向。因此,凭借社会公共数据资源而运行的数字政府,必然需要“以人民为中心”。只有这样,数字政府才能真正在社会治理中发挥作用。以我国现阶段社会发展现实为例,当前国内社会存在发展不平衡、不充分的矛盾。解决这个矛盾的关键在于,清晰认识各地区人民发展真实且准确的现状,并根据现实情况,对症下药。而数字政府能够依法凭借国内社会公共数据资源所蕴含的信息,真实了解人民生产、生活等社会活动相关需求,准确掌握社会基层发展现状、动态和趋势,并根据人民的相关需求,统筹协调社会资源的分配,给予相关地区合理且适度的帮助服务,以保障社会稳定、平衡、充分、全面地发展。也就是说,一方面,对于发展充分的区域或地区,在规章制度、法律条文等社会规则范围内,充分保障人民发展的自主性与独立性,最大限度给予当地人民自我发展的自由空间;另一方面,对于发展不充分的区域或地区,根据该地区内人民社会活动的公共数据信息,以人民为中心,统筹资源,合理布局,协调管理,在满足人民需求,保障人民基本权益的基础上,充分发挥人民自主能动性,进而弥补发展缺陷,引导社会稳步、协调、快速、全面发展。

综上所述,现阶段数字政府的核心价值来源于数字经济发展的社会现实,其生动地展现了数字政府在社会治理中的理论内涵,凸显了数字政府在当代社会治理中的重要作用。这也从一个侧面阐述了在当今这个集准确、快速、高效、系统、开放、多元为一体的社会格局中,把握权力的度,减少对社会和市场的非必要管控与制约,为人民和企业提供更为优质、便捷、高效的服务,才能适应社会的高速化、高质量发展,才能更大程度释放市场活力和激发社会创造力。正是在这样的社会经济背景下,我国提出了“放管服”改革。由此可见,数字政府在社会治理中的核心价值与我国正在大力推进的“放管服”改革在本质上具有同一性。抓好数字政府建设和“放管服”改革不仅是新发展格局下一场“刀刃向内”的社会治理现代化变革,更是事关发展全局、抢占新一轮全球竞争制高点的战略抉择。

21世纪以来,伴随着新一轮科技革命的不断深入,大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术与经济社会加速融合,全球社会发展出现新态势。在信息技术快速迭代的背景下,技术创新和传播的速度将超越以往任何时候,这对政府的社会治理能力提出了新的挑战。2015年5月12日,国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议,首次提出“放管服”改革的概念,即“简政放权,放管结合,优化服务”[15]。“放管服”改革,本质上是政府为适应新的发展环境而进行的一种“刀刃向内”的自我革命,其内涵可以理解为开放、管理、服务三个方面。数字政府核心价值与“放管服”改革存在着极高的相似度与契合度,数字改革已经成为加快推进“放管服”改革、实现流程再造的重要手段。

(一)“放管服”改革与数字政府之间的价值契合

首先,在“放管服”改革中,“放”与“管”是对立统一的,其核心在于正确处理开放与制约的辩证关系,这与数字政府的开放性价值有着异曲同工之妙。

“放管服”改革中的“放”主要表现在“简政放权”,意味着权力结构以及行政流程的简单化。即,运用最简洁、最直接、最具逻辑的办事思维处理繁琐的日常行政事务,打破传统固化且繁琐的行政格局,下放非必要权力,不断消解市场创新障碍、发展要素阻隔、政府与市场间的壁垒等人为的发展隔断,解除发展过程中非必要管控与束缚,提升政府服务效率,释放市场活力。例如:行政审批制度改革,清单制度改革等。2018年李克强总理在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话中明确指出,“现在我国企业开办时间已大幅压减至22.9天,但还是太长”[4]。也就是说,“一口受理”“限时办理”“多证合一”“一照一码”“一网通办”等改革的大力推进,极大程度节约人民日常社会活动的时间成本,节约了社会公共资源,降低了政府服务成本,刺激了社会生产力发展,激发了市场发展活力。

“放管服”改革中的“管”并不是纯粹的制约,而是辩证的制约。不仅要在面对简约化、开放式的社会发展格局时转变现有监管模式,纠正部门监管错位问题,搭建新型管理模式,强化事前、事中与事后监管,完善督查监管机制,实现监管灵活化、可控化、开放化、精准化、高效化。此外,还要斩断束缚社会发展和市场发展的枷锁,打破现有的、传统的、固化的管理模式,将政府管理与人民监督有效融合,建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[4],提升全民参与社会管理与治理的广度和深度,构建多中心的社会治理模式,营造社会市场发展相对自由环境,重构“政府—市场—社会”合理化关系,推动有效市场和有为政府更好结合,增强社会抗风险能力和“自愈”能力。

对于“放管服”改革中的“服”来说,其核心在于服务,即以人民为中心,全心全意为人民提供全方位、整体化的服务。这与数字政府“人民性”“整体性”价值深度契合。一方面,人民是决定国家前途命运的根本所在。习近平总书记强调,“江山就是人民,人民就是江山”。在新时代背景下,管理型政府无法适应社会发展变革的根本需求,转变政府职能,重塑服务理念,拓展服务范围,提升服务水平和服务能力,打造服务为主、管理为辅的服务型政府成为当前社会发展最为迫切的变革方向。另一方面,人民是社会历史发展与变革的根本动力。政府思人民所思,想人民所想,以人民为中心,全心全意服务人民,不断为人民和企业提供有效公共产品,满足人民日常社会活动需求,引导人民发挥自我发展的积极能动作用,进一步激发社会创造力,为人民推动社会历史发展保驾护航,满足人民对美好生活的向往与追求。

(二)数字政府与“放管服”改革此呼彼应

通过对“放管服”改革与数字政府的对比发现,两者在本质上表现了同一个内涵,即以人民为中心,开放与制约、整体与局部的辩证结合。在现实的社会实践中,两者能够相互融合,相互促进。一方面,“放管服”改革能够保障数字政府建设的有序开展,为数字政府建设与发展打下政策基础。另一方面,“数字政府建设是当前推动政府治理体系和治理能力现代化的着力点和突破口,是推进‘放管服’改革的重要抓手,是促进政府职能转变的重要动能”[16]。伴随着“放管服”改革的深入推进,数字政府在社会治理中的核心价值必将得到进一步彰显。与此同时,数字政府建设的全面推进亦能够在“放管服”改革深入推进过程中发挥巨大推动作用。

第一,“简政放权”改革与数字政府建设相辅相成。首先,“简政放权”是政府数字化变革的根本保证。从社会发展的必然性看,数字经济社会发展的开放性、高效性、快速性、多元性等特点,要求政府在进行相应数字化变革时,必须复归限制社会发展的非必要权力,给予社会和市场更多的自由发展空间,释放市场活力,提升社会创造力。从“简政放权”改革的理念看,“简政放权”就是要精简政务流程,下放非必要权力,有效解决现实生活中“办证难”“耗时长”“打太极”等制约社会发展的问题,进而节约非必要时间成本,为社会各领域发展大开方便之门。从政府本身看,“简政放权”是政府自发的一场“刀口向内”的变革,只有在实行“简政放权”的前提下,政府的数字化变革才能进一步深入开展。否则,数字政府的建设只能停留在形式上,终究无法进一步深入。其次,数字政府是“简政放权”改革的助推剂。从数字政府本身的设计理念来看,数字政府的设计与建设讲求以最简洁、最直接的设计理念满足人民和社会的发展需求。通过搭建相关数据共享平台,架构“互联网+政务服务”新模式,打破数据孤岛、数据高台,拆掉行政渠道中的“旋转门”“玻璃门”,从而优化政务流程,提升行政效率,实现“政务一体化”“一网通办”“一口受理”“多证合一”等,最大限度地提升政府行政效率。从数字政府本身的结构来看,数字政府“放而不放”“碎而不散”的组织形式,是“放管服”改革中权力下放的核心要求,也是助力“放管服”改革的重要凭借。政府权力的复归并非所有权力的复归,而是非必要权力的复归。在“放管服”改革过程中,数字政府蛛网式组织结构形式能够明确政府权力边界,实现非必要权力的复归,既保障了政府在社会治理中的必要权力,又提升了社会自身发展的自主能动性。依靠数字政府的蛛网式结构能够有效解决“放管服”改革过程中出现的“痛点”“难点”,助力“放管服”改革的深入推进。

第二,数字政府与“放管结合”互为核心。一方面,“放管结合”为数字政府建设提出了核心要求。数字经济社会发展的多元性、开放性使得政府在对社会进行治理时,必须明辨社会经济各个领域、各个方向在社会发展中的积极性和消极性。这就使得政府在对社会和市场进行治理时,必须张弛有度,放管结合,既要鼓励、扶持助力社会经济发展的领域和方向,又要限制、制约危害社会经济发展的领域和方向,以此构建和谐、稳定的社会经济发展生态。另一方面,数字政府为“放管结合”提供核心枢纽。数字政府开放性、整体性价值,能够保障政府决策的科学性。数字政府不仅能够最大限度依法整合社会公共数据资源,制定科学决策,统筹资源要素,协调社会发展;还能够建立广泛的社会发展统一战线,最大限度激活市场活力,刺激社会创造力,以适应社会生产力的快速变革。同时,数字政府的核心价值还能实现监管的立体化。凭借着数字政府“一体化”平台以及政府网络在广度和深度上的全面延展,构建了“政府—市场—社会”协同治理、共同管理的新模式。政府监管体系得到完善化、智能化、全面化发展,极大限度地节约了监管成本,提高了监管力度,精确了监管内容,优化了监管程序,完善了监管体系,重塑了政府、市场、社会三者之间的关系。进而“加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国。[4]”

第三,“全心全意为人民服务”是数字政府与“放管服”改革的共同诉求。数字政府的核心价值就是为了更优质地服务人民。这与“放管服”改革的目的,构建“全心全意为人民服务”的现代化服务型政府不谋而合。首先,优化服务是数字政府的本质要求。前面已经论述,无论是数字政府所依靠的新一代信息技术,还是数字政府的运行根本——社会公共数据资源,都彰显了数字政府“以人民为中心”的本质要求。其次,数字政府是优化服务的重要手段。在推进“放管服”深入改革的过程中,凭借数字政府内在优势,人民不仅能够获得及时的、高效的、便利的政府服务,政府也能在与人民的互动中不断提升服务水平和质量。例如,数字政府所搭建的“一站式”服务平台,其根本要求就是为了更为便捷地服务人民,其他的一切都围绕这个中心开展。一方面,“平台”实现了线下向线上服务的转型,打破了人民获取服务的时空限制。同时,平台构建了跨部门数据通道,实现了数据共享,降低了沟通成本,提升了行政效率。使得人民能够通过最简单的流程,获得最优质的服务,进而增加人民获得服务的体验度。另一方面,“平台”推动了政府与人民的互动通道。不仅提高了人民参政的积极性,增强了人民的归属感、认同感,还使得政府在人民的帮助下不断取得质的突破。可见,数字政府在“放管服”改革过程中,不仅有效降低了政府的行政成本和服务成本,节约了企业生产准备时间和个人业务办理时间,增加了社会生产和生活时间,提升了人民生产生活质量,还缩短了政府与人民的心理距离,提升了业务能力和水平,缓解了社会矛盾,激活了社会创造力,增强了人民对国家、社会的归属感、认同感,有效保障了社会和谐、稳定、快速发展与进步。

(三)两者协同推进社会治理现代化进程

面对社会经济发展的现代化,社会治理的现代化成为必然。在社会治理现代化进程中,推进国家治理体系和治理能力现代化是社会治理现代化中最为核心的内容。无论是国家“放管服”改革的全面深入开展,还是数字政府建设的逐步完善,两者主要目的在于进一步推进国家治理体系和治理能力的现代化。而核心目的在于,通过现代化的国家治理体系和治理能力为人民全面自由发展保驾护航。

从两者关系上看,“放管服”改革是社会治理现代化的必然要求,数字政府是推进“放管服”改革进一步深入的关键手段。推进数字政府建设与发展,能够有效保证“放管服”改革的进一步开展,进而推进社会治理的现代化进程。同时,随着“放管服”改革的深入推进,数字政府在社会治理中的价值逐渐得到体现,数字政府建设体系也因此逐步完善。

从各自本质上看,“放管服”改革是实体政府为适应社会发展而制定的一种促进自身发展的指导性、原则性改革政策。数字政府的建设是实体政府实现自身改革的重要途径。对于数字政府而言,其并非单一的独立于实体政府之外的政府模式,或实体政府采取的数字手段,而是实体政府与现代数字技术有机结合,并历经数字化、信息化、智能化、虚拟化之后,重塑再造的“虚拟—现实”一体化的混合服务型政府模式。这种模式正是实体政府全面深入推进“放管服”改革,实现自身进一步发展的重要途径。

由此可见,数字政府与“放管服”改革的相互关系,实质上就是数字政府与实体政府在推进社会治理现代化进程中的相互关系。这关系犹如人的神经系统与大脑在身体中的相对关系一般。一方面,实体政府扮演着社会的大脑,统筹着作为身体的整个社会的发展,并根据数字政府的信息反馈针对社会发展过程中存在的问题制定并执行相应的政策方针,亦如“放管服”改革决策的制定等。另一方面,数字政府扮演着社会的神经系统,接收并向“大脑”传递来自作为社会各“器官”的各层级、各领域或积极或消极的“成长”信息,辅助“大脑”制定精准、有效、合理的政策。数字政府通过扁平化的组织形式,协同化的业务模式,智能化的服务范式,层级网状化的结构样式与实体政府衔接互通,共同构成新型政府运行模式,以确保“放管服”改革等实体政府实现自身发展的相关政策措施的全面开展与实施。可见,数字政府在现实社会中的核心价值,并非单纯的辅助实体政府行政运行的纯粹工具。在现实的社会发展过程中,数字政府与现实政府守望相助,互相促进,彼此融合,合二为一,共同扮演社会的引导者、服务者、监督者、治理者、守卫者等身份,并以发展为中心引导发展,以人民为中心服务人民,以社会为中心监督社会,以环境为中心治理环境,以安全为中心守卫安全,协同推进社会治理现代化进程。

因此,明确数字政府在社会治理中的现实价值,理清数字政府与实体政府之间的相互关系,有利于构建完备的数字政府系统,助力“放管服”改革深入推进;有利于实现传统政府高效化转型升级,架构并实现“虚拟—现实”一体化的混合服务型政府模式;有利于完善社会制度和社会治理体系,全面推进国家治理体系与治理能力现代化;有利于清晰认识并精准把控实体政府、虚拟政府(数字政府)、虚拟市场、实体市场以及社会之间存在的必然的辩证关系;有利于建立广泛的社会发展统一战线,全面统筹社会公共资源,优化资源配置机制,消解社会发展不平衡、不充分的社会矛盾;有利于维护社会稳定发展的动态平衡,全面激活“虚拟—现实”市场潜力,极大程度调动人民推动社会历史发展的积极性;有利于提升社会创造力,保障社会生产力发展与变革,增强社会自我救治、自我修复、自我愈合能力,全面推进中国特色社会主义现代化事业长足发展。

综上所述,数字政府并非实体政府单纯的工具,也并非是与实体政府相独立的新型政府。而是实体政府在“以人民为中心”和“依法治国”的前提和基础上,凭借现代数字技术,以海量公共数据为核心要素,通过建构政府内部与外部的联系网络,统筹数据资源,简化行政流程,搭建服务平台等方式重塑政府职能,实现“行政—服务—治理”一体化的新型政府运行模式。从本质来看,数字政府就是实体政府与数字技术相统一的结果,是实体政府为适应社会现代化发展,实现对社会的现代化治理而做出的必然性变革。在政府数字化变革的过程中,数字政府开放、组织、权威相统一的复合型特征以及其人民性、开放性、整体性的核心价值充分地展现了政府与人民、开放与制约、整体与部分之间的辩证统一关系。同时,数字政府与“放管服”改革之间的价值契合,进一步展现了数字政府在完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,加速社会治理现代化过程中的重要作用。

虽然,数字政府在社会治理中有着巨大的推动作用,但是,从目前数字政府的建设实际看,许多领域都处于摸索阶段。如今,在我国“十四五”开局和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的关键节点,为了全面建设社会主义现代化国家,全面推进国家治理体系和治理能力现代化,更好地满足人民对美好生活的向往与追求,必须坚定不移地推动政府数字化、智能化变革。总而言之,政府数字化转型是需要长期坚持的系统工程,数字政府建设是起点而非终点,数字化转型的关键不仅只是数字技术的嫁接,而是更为复杂的组织管理和能力建设问题,必须正确处理“放”与“简”、“放”与“接”、“放”与“管”、“放”与“服”的关系,助力国家治理体系和治理能力现代化。

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