“老龄化”背景下养老服务法律人才缺口审视与策略

王钰瑛，柴文杰

（新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830000）

（一）“老龄化”背景下养老服务法律人才紧缺的原因

1.老龄化人口规模不断加大，社会的养老压力日益加剧

截至2021年年末，我国60岁及以上人口2.67亿人，占全国人口的18.9%，较2010年上升5.64个百分点，其中65岁及以上人口2亿人，占全国人口的14.2%。从2022年开始，每年将有2 000万的60后加入养老大军，预计2025年我国正式步入深度老龄化社会，2030年近4亿的老年群体中将会有近2亿规模的60后。老龄人口的比例不断上升，意味着各种老年人的权益保障问题和养老服务法律问题随之衍生。国家统计局最新数据显示，我国目前共有养老服务机构和设施35.7万个，养老服务床位813.5万张，仅按照国家标准养老护理员与老人的比例1:4计算，至少需要养老护理员200余万名[1]。然而，我国目前养老护理员仅有32.2万名，缺口达到近170万。要补齐缺口，关键在于增强全社会养老服务意识、优化养老服务人才结构，吸纳高层次、专业化养老服务人才。随着人民收入水平越来越高，以及家庭结构的逐渐小型化，原本的家庭养老不能满足人们的养老需求。老年人是特殊的群体，满足他们安享晚年的基本需求，是我国民生建设的重要内容，然而养老服务主体的法律地位、权益保障和运营风险的法律问题在老龄化程度加剧过程中未妥善解决，影响养老事业的有序推进。因此，不断提高养老服务主体的专业化水平和法治化水平是促进养老服务高质量发展的关键因素，是我国在“十四五”期间势必攻克的难题之一。

2.老年人多元化、专业化养老需求空前迫切

越来越普遍的“尊严式”养老需求，对养老服务人才结构转型提出了更高要求。养老服务行业对高学历、高素质、年轻化的专业人才需求急迫[2]。“养儿防老”的观念逐渐在改变，随着我国老龄化问题的日趋严重，很多老年人更加愿意选择机构养老来安度晚年，养老服务需求也日益增加。与老年人日益增长的多元化、专业化养老需求相比，我国养老服务人才队伍，尤其是高素质专业人才队伍仍存在数量短缺、专业能力不强、社会地位偏低、流失率较高等问题。为了解决老年人的健康养老需求与养老服务供给不充分、不平衡的矛盾，养老服务人员应当不断学习新知识、发现新问题、解决新问题，这也是权利多元化社会的典型需求[3]。目前，由法律专业团队发挥养老服务功能的制度还不完备，遗嘱信托、遗嘱公证、遗嘱见证、遗产管理、以房养老、搭伴养老、养老服务监督、生前契约、家族财富传承、慈善信托等专项服务应用不够普遍，“助孝信托法律制度”的执行仍处在探索阶段，具体的服务内容和服务流程还不够全面和系统，缺少相应的监管制度。助孝信托法律服务是法律养老的具体产品之一，是指为了解决子女赡养不专业、常缺位、不孝顺，或者无子女赡养等难题，以意定监护预备和服务为核心，由专业律师事务所提供的“孝子”法律服务。

3.我国养老服务模式在探索中不断前进

现阶段，我国的养老服务模式以家庭养老为基础，以社区养老为依托，以机构养老为补充。随着社会资本的广泛参与，各种新的运营模式也在不断出现。社会生活中，子女赡养不专业、常缺位、不孝顺，或者无子女赡养的情形时有发生，家庭养老靠不住的老年人需要向社会寻求帮助。例如，没有儿女尽孝、儿女尽孝意识差、儿女无能力尽孝、儿女尽孝不可靠，或者父母为了让儿女省心等情况，致使居家养老成了普遍的养老模式。但是，随着老年人权利意识越来越强，居家养老对法律专业人才依赖性增强。如意定监护、以房养老、遗产管理、金融保险组合型养老等，都是法律行为或受法律引导和约束的专业服务。法治社会的养老其实就是权利保障的法律养老。我们应该培养专业的养老服务法律人才，由律师或其他法律专业人士作为意定监护人或意定监护监督人，护航老年人居家养老目的实现；
由法律专业人才为社区养老和机构养老提供法律服务，以此助推我国养老服务法治化建设水平。

4.养老服务机构法治化水平不高，对老年人权益保障不力

一些养老机构为谋求利益，置老年人的权益不顾，甚至严重侵犯了老年人的财产权和人身权。比如，一些民办养老机构通过招用受教育程度低、缺乏社会实践经验的中年农民工或下岗职工，或者避免加薪等方式来节约人力成本，对养老服务人员要求过低致使养老服务供给质量不高[4]。但老年人是一个高危人群，由于生理机能退化，体质健康极其脆弱，有些甚至智力精神方面也存在问题，这些因素都容易引起老年人自伤和死亡的发生。在中国裁判文书网中检索“养老服务机构”，我们可以发现，近十年以诉讼方式处理的养老服务机构作为当事人的纠纷案件不在少数，其中“人身损害赔偿”189件，赔偿责任102件，精神损害84件，合同纠纷86件[5]。如果养老服务机构规章制度不健全、服务人员法治意识不强、综合管理法治化程度不高，很容易产生纠纷诉讼。在司法实践中，由于缺乏有效和规范的纠纷处理和规制措施，经常出现责任划分不清和举证困难的问题，对养老关系的主体双方都十分不利。

5.基层调解组织专业性不强，未妥善解决老年人权益保障纠纷

用法院调解、人民调解以及民间调解等调节方式解决纠纷，是我们国家解决纠纷的特色方式[6]。目前，高龄老人和空巢老人越来越多，老年人口数量剧增致使老年问题层出不穷。上述调解方式都未能彻底化解生活中的“涉老”纠纷，妥善保障老年人的合法权益。基层调解人员普遍受教育程度不高、低学历者占比较高、法律意识不强、欠缺证据意识、重人情而轻规则，对国家最新的法律法规掌握不清、法律手段运用不当导致证据认定不到位、事实判断不清楚，作出的调解协议缺乏专业性和强制性等问题，从而导致调解的结果往往不被双方接受，出现调解无果的现状。

（二）“老龄化”背景下养老服务纠纷类型复杂且数量呈上升趋势

1.赡养纠纷和继承纠纷数量逐年增长

随着人口老龄化程度加剧，老年人的赡养问题和财产继承问题日益突显。2015—2019年，我国法院受理的赡养纠纷和继承纠纷案件数量逐年增加（见图1），老年人维护自身合法权利成本和国家处理“涉老”纠纷方面的司法压力增加。法律人才能够为老年人家庭提供专业的法律服务，通过宣传法律法规政策的方式对可能发生的虐待老年人、遗弃老年人等恶性事件进行警示，对老年人的赡养问题和财产继承问题进行法律引导，就可以有效发挥《中华人民共和国民法典》对构建和谐家庭的作用。

图1 法院受理的赡养纠纷和继承纠纷

2.养老服务机构与老年人之间纠纷类型复杂

我国现行立法就养老机构、养老服务中心和老年人之间的服务关系还缺乏明确规定，实践中双方对各自的权利义务边界存在较大争议[7]。养老机构在运营过程中，大部分风险来源于老人的人身安全，负担着安全照护责任。养老服务机构与老年人之间纠纷类型复杂，常见案件类型有养老服务机构在老人伤害事故中是否承担安全保障义务以及承担安全保障义务的范围和程度问题；
养老服务机构在老年人侵权案件中是否承担监护责任以及监护责任如何认定的问题；
在涉及第三人侵害老年人权益的案件中，如何划分第三人与养老服务机构之间的责任等问题。此外，个别养老服务机构打着“养老”旗号，假借投资养老项目、旅居候鸟养老、体验老年用品产品、销售老年公寓等名义，以预付打折、还本付息、提供养老服务为诱饵，开展非法集资活动，严重侵害老年人合法权益，扰乱养老服务市场秩序，对老年人的身心造成不利影响。任何市场主体的健康运营都离不开法律人才的保驾护航，养老服务机构盈利目的的实现也离不开法律法规对老年人权益的充分保障。

3.随着社会化养老的不断推进，养老服务机构运营风险增多

养老服务是一项复杂的社会工作，其潜在风险较大，而且存在于养老机构经营管理的各个方面，养老服务法律人才也是养老服务机构健康发展的稀缺性人才。本文结合裁判文书网已公布的案例，将养老服务机构运营风险类型归纳总结为以下几种：代养（寄养、供养）协议法律风险、劳动与社会保障方面法律风险、养老机构与投资人财产存在混同法律风险、养老机构食堂管理法律风险、养老机构对住养人缺乏入院评估的法律风险、养老机构建筑设施及安全法律风险。养老机构在日常运营中要做好硬件防护，同时也应注意加强风险处置的合法性、规范性。因此，养老服务机构应积极吸纳法律人才，通过提升机构的法治化水平规避日常运营中的外部风险，进而提升机构的养老服务软实力。

客观理性地审视养老服务行业法律人才缺口，引导全社会关注老年人服务、提高养老服务专业化水平，使养老服务机构依法改善养老服务供给、优化养老机构运营能力、推动养老服务法治化建设[8]。

（一）提高法律就业者的养老服务意识，完善以律师事务所为核心的养老服务主体

《老年人权益保障法》第二十七条和《民法典》第三十三条对成年意定监护制度进行了规定，规定成年人在具备完全民事行为能力时，可以以书面协商的形式确定自己的监护人，在其丧失完全民事行为能力后，由该监护人履行监护职责[9]。这为老年人选定意定监护人奠定了法律基础。法律专业人才担任老年人意定监护人或老年人意定监护监督人，最能够体现立法的本意和维护人民权益、增进人民福祉。鼓励和引导法学专业毕业生从事法律养老服务工作，一方面可以解决法学生就业困难的问题；
另一方面能够为老年人提供更加理性和科学的养老服务选择，如以房养老、搭伴养老、养老服务监督、生前契约、家族财富传承、慈善信托等法律服务。法律人具有理性的法律思维和扎实的专业基础，擅长运用法律维护权益和解决争议，律师在担任老年人意定监护人和意定监护监督人方面具有专业优势，能够以维护老年人的合法权益为出发点，最大程度地尊重老年人的意思自治，通过监护行为对老年人实施有效的外部监督，促使老年人的合法权益得到最大化的保障，较好地应对老年化社会所带来的诸多挑战。

（二）细化高校培养目标，加大教学资源投入，完善实践环节

在“老龄化”战略实施背景下，高校法学院应细化培养目标，以老年人权益保障为基础，着力培养专门服务老年人和养老服务机构，解决各类“涉老”纠纷法律问题、切实保障老年人权益的专业法律人才[10]。高校可以聘请具有处理养老服务实务经验的律师、司法机关工作人员作为兼职教师，以此来解决教师队伍在处理“涉老”纠纷方面经验不足的困境。高校可以通过与律师事务所、养老服务机构等确立合作机制，建立实践教学基地，鼓励学生利用寒暑假时间进入养老服务机构实习，了解养老服务机构运营管理流程和老年人常见法律问题，实现理论与实践相结合。如此不仅可以增强法学专业学生就业竞争力，也有助于推动我国老龄产业的健康稳定发展，使高校培养出来的人才能够真正为社会所用、发挥大学教育的社会化价值。

（三）优化养老服务机构运营模式，增强法律专业人才吸引力

养老服务机构应强化法律服务意识，改变传统的单一、低层次的运营模式，减少养老服务的无效供给，着眼现实多样化的养老服务需求，细化服务项目，组建法律服务团队，提供全方位法律服务，构建面向老年人群多层次多样化需求的法律养老服务主体[11]。由于人口结构以及人们观念上的改变，近几年来养老服务机构发展迅速。但这种发展仍处于起步阶段，可借鉴经验较少，容易产生诉讼纠纷。在日常管理方面，养老服务机构难免出现老人走失、坠床、跌倒，老人之间因争执引起的伤害、猝死，如烫伤、烧伤、噎食、窒息、自杀、自伤、突发疾病等突发情况，给机构的运营管理带来较大风险。养老服务机构的健康稳定发展离不开法律专业人才的保驾护航，养老服务机构应当优化人才结构，在养老服务人员中增加一定比例的法律专业人才。

（四）完善养老服务人员薪酬体系

养老服务是公益性社会事业，只有政府和市场、社会力量相结合，才能加快养老服务业发展。政府应该加大财政投入并充分调动各方资源，精准引导社会资源投向养老服务领域，出台和完善鼓励应届大中专毕业生从事养老服务行业的入职津补贴政策，激励专业人才进入养老行业，实现自我价值[12]。法学专业毕业生倾向于走进法官检察官队伍和律师队伍，但是由于岗位需求有限、门槛较高，导致较多法学专业毕业生在毕业后从事非专业工作。如果养老服务产业能够提供专业化服务岗位，法学专业毕业生在有完善的职业保障条件下进入养老服务机构，为老年人提供专业化养老服务无疑是很好的选择。在履行照护老人义务方面，法律专业人才能够及早发现一些潜在风险，将大部分矛盾化解在萌芽状态，并且在养老服务机构履行安全保障义务方面考虑得更详细、做得更全面。因此，养老服务机构应当制定一套合理的薪酬体系，增强养老服务职业吸引力，改变原有的单一薪酬方式，制定含有底薪、绩效、补贴、岗位津贴和奖金的综合性薪酬体系，保障专业化养老服务人员劳有所值。

（五）加大养老服务法律专业人才的培育力度

在养老服务过程中，仅凭养老服务人员自身的知识储备和工作能力以及养老机构所提供的基础培训，难以保证养老服务人员正确行使权利和履行相应的义务，养老服务质量难以得到保障。法律养老服务不仅包括持续代理（私人律师）、意定监护、遗产管理等阶段性专业服务，还包括遗嘱信托、遗嘱公证、遗嘱见证、遗产管理、以房养老、搭伴养老、养老服务监督、生前契约、家族财富传承、慈善信托等专项服务，也包括时间银行等特色养老服务产品。所以，养老服务需要在法治的基础上不断完善和良性发展，养老服务人员理应接受专业的法律培训，积极制定政策措施，推动养老服务法治人才培养、组建专业团队是推动养老服务法治化建设的紧迫要求。

（六）建立老年人权益纠纷调解基层组织，完善法律援助制度

老年人权益纠纷案件具有特殊性，应建立符合地方特色的基层调解组织，吸纳法律专业人才作为调解员，全面宣传国家法律法规，提高老年人风险防范意识。由法律专业人才担任基层调解员，能够增进案件当事人，尤其老年人对调解协议公平性和合法性的信赖，推动调解协议能够得到切实履行，有效化解老年人赡养纠纷、财产继承纠纷，有效巩固家庭和谐和维护社会稳定。此外，我国应修订和完善老年人法律援助制度，可借鉴先进国家的经验扩大法律援助的规定情形，引导更多法律工作者积极为老年人提供相关服务，简化法律援助流程，改善法律援助服务的方式，尽快审结追索赡养费等案件，使老年人能够更方便地获得专业、高效的法律援助服务。

为了充分回应新时代老年人对美好生活的向往和贯彻落实《中华人民共和国民法典》《老年人权益保障法》等相关立法精神，全社会应当持续增强法律养老服务意识，通过相关政策措施推动法律养老人才的培养，为新时代“老有所养”的养老服务体系建设奠定坚实的人才基础，积极应对人口老龄化国家战略构建法治养老服务体制机制。

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