整体智治视角下地方政府数字治理实践特征与优化进路——基于山西省政府“五个一”数字治理建设的案例分析

赵丽英，白 彬

（山西财经大学，太原 030006）

数字治理是现代社会以数字技术、信息技术和网络技术为基础，驱动政府治理转型的新型治理方式〔1〕。党的十九届五中全会中提出“加强数字社会、数字政府，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”，对推进治理能力现代化进程中政府的工作提出了重要要求。2022年6月，国务院印发了《加强数字政府建设的指导意见》，要求创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局。由此，政府治理有“数”已成为时代之新向度。山西省在加快政府数字化发展的背景下，迈出了政府数字治理的改革步伐。依托“五个一”治理架构，广泛运用数字技术，激活政府数据资源，联动多元治理主体，塑造出地方政府数字治理转型新样板。本文综合山西省政府数字治理建设中的实践举措和动态特征，探索地方政府数字治理走向“整体智治”的创新进路。

数字治理具有与传统的治理体系不同的治理格局和特征〔2〕。立足于我国数字化发展背景，山西省深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，以“五个一”总体要求为导向，全力打造数字治理转型“山西样板”，依照《山西省政务信息化项目建设应用管理办法》《山西省加快数字政府建设实施方案》等文件，对政府服务理念和治理方式进行改革创新，建成了一批具有山西特色的数字政府应用平台，为加快推进数字治理转型创造了条件。纵观山西省“五个一”数字治理历程，可分为夯实基础建设、全面深化建设、优化提升建设三个发展阶段。

（一）夯实基础建设阶段（2019.6—2020.5）

2019年，山西省首次提出了“五个一”数字治理改革思路和要求，即以“一朵云、一张网、一平台、一系统、一城墙”五方面为统领，形成山西省数字政府建设格局。随后，当年《政府工作报告》强调按照“五个一”思路和要求加快构建数字政府。2019年12月省政府印发了《山西省加快数字政府建设实施方案》，围绕夯实“五个一”基础设施建设、加快提升政府治理体系和治理能力现代化水平展开工作。在此阶段，全省各地市开始积极探索，“一网通办”政务服务事项的梳理工作在全省开展。初步建成政务数据和业务统一的一体化政务平台，完善政务门户网站，分步推进网上办事、政务公开等政务服务事项，提高政府数字治理水平。

（二）全面深化建设阶段（2020.6—2021.5）

山西省在政府数字治理进程中严格遵照“五个一”总体要求展开行动，通过赴上海、深圳、杭州、嘉兴等先进城市考察学习，组织信息化建设方面专家学者研讨，奋力弥补山西数字基础设施建设落后造成的短板弱项，地方政府数字治理改革初现成效。2020年12月省政府以《山西省数字政府建设规划（2020—2022年）》为主要指导文件，继续以“五个一”总体要求为架构，积极探索全省范围内互联网、大数据、区块链、5G融合、人工智能等新兴数字技术与政府治理深度融合路径。同时，构建了数字政府“六大支撑体系”与覆盖社会治理、公共服务、政务服务、市场监管、生态保护、乡村振兴等多方面的“十大创新应用”。通过省政府信息管理局、数字政府建设运营公司和省数字政务服务中心构成的“品字形”组织结构，推进政府信息化建设，承担政务信息化系统的开发、建设、运维等任务以及决策和智力支持工作。2021年1月，省政府颁布实施《山西省政务数据管理与应用办法》，促进政务数据共享开放，提高全省社会治理和公共服务水平。2021年底初步完成政务云平台建设，完善山西省各市政务云平台的对接与管理工作。

（三）优化提升建设阶段（2021.6—2022.10）

2021年山西省政府印发《山西省“十四五”政府治理能力现代化规划》，对政府治理能力现代化建设作出进一步要求，特别强调以服务政府和数字政府促进营商环境改善和政务服务效能的提升。2022年1月推出《山西省加快5G融合应用实施方案》，强调以政府为引导，将5G与数字治理深度融合创新，探索数字政府、智慧社区、智慧医疗等领域的治理创新，推进社会各领域的数字智能升级、转型。截至目前，山西省11个市级政务云全部实现与省政务云对接打通，全省“1+N”的云基础架构已经形成。省直90%以上，地市平均80%以上实现政务服务业务“全程网办”与“一网通办”，184项政务服务事项实现“跨省通办”〔3〕。12345政务热线与全省一体化政务服务平台及其他相关政务服务实现全面对接，“三晋通”政务服务移动端得到广泛推行应用，同时打造具备AI引导、远程办理、便民缴费、疫情防控等服务功能的网上智慧政务大厅，实现政务服务“掌上办”“智能办”。此外，山西省持续推进多元主体合作共治，2021年7月以来，山西联通各城区分公司与政府相关部门共同推进智慧治理建设，进一步发挥政府数字服务效能；
2022年4月开始省政府与山西数字政府运营有限公司在平台建设、业务智能应用等方面开展全面合作，加快推进政务信息化转型。这一阶段，山西省政府数字治理从数字化政府转型逐步向智治化政府转型升级，从技术工具治理逻辑向整体协同、开放共治的治理逻辑转变〔4〕，确立了山西省在中部地区政府数字治理转型中的优势地位。

通过考察山西省政府“五个一”数字治理改革的发展历程，发现其显现出与该地区特色和当前时代特征相适配的实践特征。

（一）服务民需特征

山西省政府在数字治理改革进程中始终彰显出“为民服务”和“以人为本”的价值理念，具体表现在治理目标、治理行为和治理对象三个维度。其一，治理目标由关注“提高治理效率”转为关注“提升服务效能”。山西省关注基于互联网的公共服务普惠价值，开展公共服务大数据应用建设，实现面向全民的智慧化教育、医疗、养老、社保、社区等公共服务，推动社会公共服务数据共享、提升缴费便利度等做法受到中央的通报表扬。其二，治理行为由“被动接受”转为“主动服务”。山西省以互联网、大数据与云计算技术为依托，通过推进一体化政务服务平台的统一建设，加速“一网通办”政务工作，做到提前预测、主动感知公民对政务服务的需求。以公民满意度作为衡量政府治理水平质量的标准，全面深化推进“13710”工作制度和“12345”热线平台，通过解答公众咨询、接受诉求事项办理，以此调整服务的内容与方式。其三，治理对象由“普适范围”向“特需范围”聚焦。山西省在数字治理实践中进一步拓展政务服务范围与功能，增强政务服务大厅智慧能力与服务水平，对接特需群体、弱势群体的需求，推动老年人、残障人士享受智能化政务服务，优化中老年群体政务高频服务便捷办理，以5G为支撑推进老旧小区改造，开展互联网应用适老化专项改造行动等。

（二）精敏高效特征

3年来，山西省重点加强数字治理工作顶层设计和整体统筹，对功能重叠、交叉的碎片化运作机制进行整合，在此将其机制特征概括为“精敏高效性运作”，包括治理内容的精准性、治理主体协作的高效性、治理手段的敏捷性等。其一，治理内容的精准性。省新基建领导小组拓展了应急管理、数字城管、智慧交通、疫情防控等不同领域的智慧化服务功能，积极以5G融合应用统筹推进工作机制中人脸识别、行为判别、移动追踪等功能，有效提升政府对公共服务与公民需求的精准识别能力。其二，治理主体协同的高效性。“OA协同办公平台”“晋政通APP”“领导驾驶舱”指挥平台等移动办公平台的建立，使全省各市县人民政府、省直相关部门各主体间业务实现顺畅高效协同，大幅提高政府跨部门、跨地域的业务处理效率。其三，治理手段的敏捷性。这一点主要体现在政务数据功能和风险识别的发挥上。山西省政府根据全省“一朵云”的要求，构建了统一管理的数据管理综合平台，整合汇聚国家、省、市级多维政务数据。在应急指挥、宏观调控、13710、政务服务、城市管理、社会民生等方面实现了重要数据统计，筑牢疫情精准防控电子围栏，能够对当前复杂社会现象进行灵活敏捷的识别分析，强化风险预防与应对能力。

“整体智治”是数字时代公共管理领域治理的新兴视角，推动各治理主体之间实现高效协调，提升公共治理工作的有效性、精准性〔5〕。其内涵主要体现在三个层面：理念层面强调以人为本，技术层面强调通过高效运用新型数字技术实现智慧治理，组织层面强调对政府外的其他治理主体进行赋权〔6〕。基于此视角下地方政府的数字治理工作不应简单关注数字技术水平的提升，更重要的是基于价值耦合、结构优化与机制转型的数字治理模式创新。因此，本文从理念价值、组织结构和运作机制三个层面出发，建构出整体智治视角下地方政府数字治理的“价值—结构—机制”理论框架，提出地方政府数字治理破除数字藩篱，实现政府创新发展的优化进路。

（一）重视民众需求回应，树立以人为本价值理念

以民众需求为导向，实现精准、高效的政府治理是整体智治的核心目标〔7〕。地方政府在数字治理过程中，要重视民众需求回应，树立以人为本的价值理念。首先，在数字治理工作不断得到突破进展的同时，地方政府要加快将民众满意度纳入政府数字治理的绩效考核中，逐步开放政务信息、行政决策信息，主动接受民主监督，为民众提供更多数据共享和信息编辑的渠道，开展常态化数字治理效能评估。其次，要积极化解弱势群体中存在的“数字鸿沟”桎梏，通过“中心—周边”型的水波式扩散，增强数字技术对全体民众的可及性，消除触达网络机会的不平等，如为老年人、残疾人、视障人群以及阅读能力不足的群体等，开发设计更加友好的智能政务应用与服务。最后，可以借鉴敏捷治理思路，以快速感知和灵活响应的行动回应复杂的外部环境与需求变化，运用大数据和互联网技术对民众个性化需求进行即时和可视化的观测，促使政府工作人员既能快速灵活应对外部环境变化，又能保证治理效果，实现效率质量双优〔8〕。

（二）发挥政府主导力量，优化多元协同智治结构

整体智治强调多元主体间的功能性互补、整体性整合和系统性协同〔9〕。“协作共治、互惠共赢、互动回应”的多元协同智治结构，能够保障政府在面对难以预知的风险和复杂情境时，提高自身适应性，有效规避治理风险〔10〕。首先，要发挥政府主导力量，保证数字治理方向与政治方向稳定一致、政策行动要求清晰、政府内部治理责任明确。同时，进一步调动企业、公民等政府外部主体的治理参与，以保证公民、社会团体、企业、社区等能够通过合理畅通渠道与公共平台反映诉求、参与政府事务的共同治理。其次，地方政府要建立便利公民跨地区、跨领域实时表达需求、参与治理的渠道与平台，培育政府与政府、政府与企业、政府与公民间的信任，重视提高不同地区、年龄、职业、受教育程度的公民参与政府治理的能力，有效发挥地方政府濡化功能，提高多元主体主动参与治理的积极性与自发性。最后，面对复杂多变的外部环境，各地政府还须广泛吸纳多元治理主体力量介入，如各领域的专业学者、新兴产业主体等，建立良好的互动关系，寻找合作共赢的方式，实现多元协作、整体智治的数字治理结构转型创新。

（三）加快数字资源整合，推进跨域合作机制转型

“十四五”规划纲要要求政府在内部系统整合政务信息和重要治理数据，也鼓励以开放公共数据资源的方式，深化对公共数据的挖掘利用。地方政府应当逐步由单线性数字治理向协同性数字治理转变，推进数字治理机制整体性、智慧性、敏捷性转型。其一，各地要以省级政务云为统领，将实时性、动态性的政务信息、数据资源整合公开至一体化政务平台，实现不同区域、层级的政务信息数据同源并保持同步更新，提高政府业务一致性与整体性，避免碎片化信息重叠、缺失造成的信息失真。其二，在欠发达地区财力、物力、人力资源相对匮乏，地域间的优势资源集成程度与利用效率较低的状况下，健全各地域政府资源整合和跨域合作机制，加强各类数字资源、业务的开放与共享，实现优势互补与合作共赢和共同发展。其三，地方政府要将问题导向的治理机制转为构建灵活导向的治理机制，即在治理实践中以可及时调整的弹性治理机制应对复杂多变的治理难题〔11〕，使机制在快速迭代中得到不断优化，减少不可预期的外界变化带来的治理风险。

总之，地方政府在数字治理转型过程中要以民众需求为价值引领，促进治理结构向政府主导的多元协同智治结构迈进，带动灵活、弹性的治理机制整合转型，弥补欠发达地区政府经济基础羸弱、公民信息素养发展不均衡、数字鸿沟等短板，结合本地实际加快地域性、前瞻性与现实性融合的特色数字治理路径创新。通过价值理念、组织结构与运作机制的有机互动，构建三者共生性合作秩序，驱动地方政府数字治理向整体化、智慧化、敏捷化转型，构建整体智治的政府治理图景。

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