中老共商共建“一带一路”：成果、困境与对策

杨淑贤

(同济大学，上海 200092)

2013年，习近平在出访中亚和东南亚时，立足复杂的国际局势，顺应世界经济一体化发展趋势，原创性提出“一带一路”倡议，鼓励和欢迎世界各国摒弃意识形态差别，搭乘中国发展的便车。这既推动中国改革开放向纵深发展，也担当起大国责任，与世界各国共享中国智慧和时代成果，活跃世界经济。老挝把握时代机会，主动将变“陆锁国”为“陆联国”发展战略与“一带一路”倡议对接，继续革新开放，扩大开放领域，积极参与“一带一路”建设，双方合作取得有益成果。

习近平指出：“中老是社会主义友好邻邦和牢不可破的命运共同体。建交60年来，中老始终心意相通、真诚相交，坚持弘扬和践行和平共处五项原则，给两国人民带来了实实在在的福祉，树立了国家间交往的典范，为推动构建人类命运共同体作出了积极贡献。”[1]自1989年中老关系正常化后，两国在经济、政治、文化、教育等方面进行友好合作，尤其在“一带一路”倡议提出后，中老两国之间的互动和交往日益密切，经过长时间合作，双方在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通等方面取得重大成果，为中国加强与东盟其他国家的沟通合作提供了丰富经验，也为世界经济发展注入活力。

(一)政策沟通：达成共识

面对当前复杂多变的地区和国际形势，中老双方坚持长期稳定、睦邻友好、彼此信赖、全面合作方针和好邻居、好朋友、好同志、好伙伴精神，在政策沟通方面取得积极成果。第一，中老在“一带一路”框架下签署了相关文件。2016年9月中老签署了《中华人民共和国和老挝人民民主共和国关于编制共同推进“一带一路”建设合作规划纲要的谅解备忘录》，这是中国与中南半岛经济走廊沿线国家签署的首个政府间共建“一带一路”合作文件，树立起双边合作的典范。2018年5月，中老两国最高领导人经过反复协商，制定了《构建中老命运共同体行动计划》，提出执行好2016年至2020年两党合作计划，编制并执行2021年至2025年两党合作计划，明确了两党两国关系发展的原则和方向。第二，中老双方战略实现有效对接。中国“十三五”规划同老挝“八五”规划高度契合，中国“十四五”规划和老挝 “九五”规划正通过中老经济走廊进行有效对接。2021年中老铁路的成功开通是“一带一路”建设中极具代表性的工程项目，将中国“一带一路”倡议与老挝变“陆锁国”为“陆联国”战略对接落到实处。

(二)设施联通：搭建桥梁

东南亚地形地势较为复杂，老挝是中南半岛唯一的内陆国家，基础设施落后。中老基础设施联通为推进“一带一路”建设搭建桥梁，成为促进双方合作的纽带。中老在交通联通、能源建设方面成效卓著。第一，公路、铁路、机场等交通基础设施建设成果显著，成为老挝的致富之路。万万高速建成通车，结束了老挝境内没有高速公路的历史，交通状况和投资环境得到极大改善。腊满高速是中国云南通往老挝的第二条高速公路，对促进中国-东盟经济贸易往来具有重要意义，在“一带一路”中占据重要地位。中老铁路是第一个中方作为主要投资商，中老共同运营的境外铁路项目，该铁路与境外铁路直接相连，相互贯通。[2]自2021年12月3日开通运营以来，中老铁路国际货运快速发展，运输网对内已联通环渤海、长三角、珠三角三大经济圈，对外辐射至老挝、泰国、柬埔寨、越南等“一带一路”沿线国家。在机场方面，老挝完善并新建机场，增加直接飞往中国的航线，以满足旅游、商贸、交流的需求。第二，能源基础设施建设硕果累累。2015年中国和老挝在“一带一路”框架下第一个合作成功的电网项目——230千伏老挝北部电网工程在老挝良勃拉邦顺利举行了通电移交仪式，是中老合作项目中的示范性项目，结束了老挝北部电网孤网运行的历史，为老挝经济发展提供有力支撑。[3]2018年10月，由中国南方电网国际有限责任公司和老挝国家电力公司共同投资建设的老挝南塔河1号水电站，正式开始运营，老挝北部电网结构得到明显改善。2020年由中国电力建设集团有限公司投资开发的老挝南欧江梯级水电站项目二期首台机组正式发电，是对接支援把老挝打造成“东南亚蓄电池”和改造老挝北部民生的重要项目，极大程度上缓解了老挝国内电力资源短缺的问题。

(三)贸易畅通：共谋发展

在“一带一路”合作框架下，中国与老挝在贸易方面实现双向畅通。第一，中国对老挝降税，助力自由贸易，消除贸易壁垒。根据《中国-东盟全面经济合作框架协议》自2015年起中国对老挝等东盟新四国进行降税，中国还给予老挝特别关税优惠，对300多种产品实施零关税。第二，中老共同参与的次区域合作成果丰硕。依托“一带一路”，中国和老挝建立了促进两国区域生产要素有序流动和资源互补的经济走廊以及跨境经济合作的“中国老挝磨憨-磨丁合作区”。[4]中老积极参与澜湄合作，共同打造澜湄区域经济合作新高地，建设澜湄国家命运共同体。由中老共同确定的万象赛色塔综合开发区，是中国在老挝的国家级经贸合作区，为老挝的工业及新城区的开发及发展助力。第三，中老在区域合作上也取得相当成就，双边合作框架不断完善，经济合作成果显著。中国-东盟自由贸易区历经了快速发展的“黄金十年”，在这一过程中，双边贸易和双向投资的数据有明显攀升，其中纺织业、农业等领域成果最为明显，“2020年前三季度双边贸易额高达4818.1亿美元，并互为双方的第一大贸易伙伴，在规模和内涵上均实现逆势上扬和向好发展。”[5]区域全面经济伙伴关系协定经过多国长时间协商，2022年1月正式生效，这一协定的成功签署将加快区域经济合作一体化进程，促进中国-东盟经济合作框架不断完善。

(四)资金融通：注入活力

在“一带一路”倡议下，通过亚洲基础设施投资银行、丝路基金等银行金融机构实现了中老在资金上的融通，为老挝的经济发展注入源源不断的活力。第一，亚洲基础设施投资银行提供资金支持。2015年正式成立的亚洲基础设施投资银行，重点支持基础设施建设，为老挝等东盟国家的基础设施建设提供不可或缺的资金。亚投行在2019年宣布新批准3.2亿美元贷款投入老挝等国的住房、减灾和公路项目，并批准4000万美元贷款投入13号公路的升级维修，这是亚投行在老挝的首个贷款项目。[6]第二，老挝部分基础设施建设资金来自中国金融机构，极大弥补了资金缺口。2014年，由中国老挝共同投资的商业银行——老中银行正式挂牌营业，在老首开“商圈融资”和“按揭贷款”业务，为小微企业发展助力。2015年，中国援助老挝进行国家银行卡支付系统项目建设，负责老挝境内发行银行卡跨行交易的信息转接和资金清算，实现了老挝国内发行银行卡联网的互通。2016年，中国建设银行提供13亿美元贷款用于老挝水电站项目建设。中国进出口银行对老挝也提供了大量金融支持，支持项目涵盖东马凯水厂、中老铁路、连接老挝首都万象及周边省会城市间的光纤网络以及可覆盖老挝全国的广播通信卫星。[7]

(五)民心相通：价值认同

“一带一路”倡议源自中国，成果和机遇则由世界共享。中国勇担大国担当，积极作为，在很大程度上实现了中老的民心相通。第一，无偿援助修建基础设施获得民心。自从中老两国建立外交关系，中国一直无偿援助老挝进行国家建设，2016年成为老挝的第一大援助国。中国援助老挝进行机场建设、曼昆公路建设、跨湄公河大桥修建等，为老挝经济社会发展做出了巨大贡献，受到老挝政府和人民的广泛好评，老挝政府向中国政府授予一级发展勋章。第二，中老加快抗击新冠疫情方面的合作，分享抗疫经验和技术援助，极大程度上缓解老挝抗击疫情的压力，夯实民意基础。在老挝发现首个确诊病例后，中国迅速采取行动，在5天内派出援老抗疫医疗专家，开展双边新冠肺炎疫情研讨会，帮助老挝制定防控措施和救治方案。[8]在疫情肆虐期间，中国向老挝捐赠了十分宝贵的医用物资，派遣专家医疗队开赴老挝，中国政府向老挝提供包括250万剂疫苗和1000万元抗疫物资的新一轮紧急援助，为老挝抗疫提供了必要的人道主义援助，双方建立起深厚的抗疫友谊。大疫面前，中方无偿援助疫苗覆盖老挝半数人口，老方同中方共建边境隔离点，共同反对病毒溯源政治化、维护国际公平正义。[9]第三，中国通过“一带一路”项目合作带动老挝减贫，真心实意帮助老挝解决发展难题。中国积极参与“中国-东盟社会发展与减贫论坛”，举办国际减贫经验研修班，主动分享减贫扶贫经验。对老挝进行“造血型”扶贫，在项目村开展项目合作，修建乡村道路，安装太阳能路灯，筑水坝建水池，修建医务所和学校，在贫困村里组织开展蔬菜种植等一系列技能培训，使村民掌握操作技能及实用技术，赢得老挝人民的赞赏。[10]开展教育技能培训、公共医疗卫生培训、文化艺术扶贫及社会组织援助与投资，加大“一带一路”对老挝减贫的“软实力”效应，加大老挝减贫效应的提升。同时通过“一带一路”项目合作，为老挝提供就业和投资机会，尤其是磨憨-磨丁经济特区的建立以及中老铁路的顺利开通，为老挝的脱贫事业提供场所和条件，加快老挝脱贫进程。

中老在推进“一带一路”建设时坚持共商共建共享理念，经过双方长时间的努力，在五通方面取得了不错的成绩，以事实证明了“一带一路”是谋求共同发展，促进经济发展的康庄大道。但“一带一路”也是一个复杂性系统工程，为中老带来丰硕成果的同时，也暴露出合作困境，必须克服这些困难才能让中老命运共同体得到更广阔的发展空间。

(一)经贸发展不平衡，降低双方合作成效

中老经济合作的历程表明总体上双边经贸向好发展，但发展速度受到双边经贸发展不平衡的制约。第一，中国和老挝均为发展中国家，但双方在工业化水平和经济总量方面差距悬殊，进出口贸易结构不平衡。具体来说，中国经济总量大，是世界上第二大经济体，农业、工业、服务业等有了相当程度上的发展，在世界排名中经济实力位列前茅，近年来人均GDP快速增长，超过世界人均GDP水平。老挝近年来经济水平有所增长，但目前依然处在脱离世界最不发达地区的“毕业期”，以传统农业经济为主，主要依靠农产品生产加工和自然资源开发，[11]工业化水平较低，仍然处于工业化初期，发展速度较为缓慢，人均GDP处于中等偏下水平。在进出口方面，老挝对中国出口的大多数是未经加工的初级产品，产品附加值极低，进口的是中国工业、纺织、机器设备等高价值商品，长期以往不利于双边经济关系的持续发展。两国的进出口差距不仅仅表现在质的差别，还表现在量的差距，中国出口老挝的数量巨大，而老挝出口中国的数量非常小，商品贸易结构上出现了巨大的反差，导致中老贸易逆差不断扩大。[12]第二，双方投资比例不协调。在投资结构中，多是中国对老挝直接投资，老挝对中国的投资少之又少。中国对老挝投资主要集中在基础设施建设、劳动密集型等行业产业，尤以矿产资源开发、电力开发投资为主，分别占到了中国对老挝直接投资额的34%、29%，占到了老挝外资在这两个行业投资总量的一半以上，对资本和技术密集型等的产业投资不足，较少投资建材制造厂，导致双方贸易的不均衡。[13]

(二)交通基础设施薄弱，缺乏必要交通条件

基础设施，尤其是交通基础设施，在一国开展经济活动和对外贸易活动中占据着重要的地位，是其进行经济合作和贸易往来的纽带。交通基础设施建设滞后，空间可达度低，是区域经济发展和对外贸易的最大瓶颈之一。[14]就老挝自然地理环境来说，北部大部分是山地，地广人稀，有部分地区为热带雨林所覆盖，自然环境较为恶劣。就其经济实力来说，老挝国内基础设施建设相对薄弱，资金不足和融资方式的不成熟严重制约了其国内基础设施建设的进程，经济实力有限，没有能力投入足够的资金修建公路和铁路，严重延缓了泛亚铁路的修建进程。[15]老挝交通基础设施的落后，增加中老双边经济合作的难度，具体表现在：第一，中老在陆路交通方面尚未达到互联互通水平，制约双边经济往来。在公路方面，老挝深居内陆，主要以土路、碎石路、柏油路为主，其中83.12%都是土路和碎石路，路况不理想且多是境内通达，境外不畅或者不通。虽然贯通中老泰三国的昆曼公路缓解了公路的压力，但昆曼公路老挝段路况欠佳、通关效率低下、配套服务欠缺，严重制约经济要素的迅速流动。[16]在铁路方面，中老铁路缓解了铁路运输压力，拉动了中老之间经济的合作，但老挝仍然缺少与周边国家连接的铁路通道，或是由于各方修建的铁路标准不一，目前仍然无法达到“一带一路”的互联互通要求。尤其在中老通商口岸地区，地形复杂，基础设施建设滞后，通往口岸、通道的公路建设标准低、等级不高，运输时间长、成本高，降低了商品货物的竞争力。[17]第二，中老在航运方面受到条件限制。湄公河是中老航运的主要河流，而湄公河上游以山区河流为主，水流湍急，水文条件十分复杂，并且老挝沿江地区没有设置独立的航运主管部门，国际航运的法律法规和规章制度缺乏，没有足够的人力物力以及相应的管理手段，对沿江港口码头的基础设施建设、航运市场监管及船舶船员管理等方面的治理能力与资金投入十分有限。[18]

(三)国内国际关系复杂，增加地缘政治风险

老挝在中南半岛和东南亚中占据重要的战略地位，其复杂多变、盘根错节的国内政治环境以及其他大国在东南亚的战略布局，增加中老共同推进“一带一路”的地缘政治风险。第一，老挝国内政治环境较差，“一带一路”建设可能遭遇困境。老挝国内普遍存在官员腐败和人才管理体制缺席的问题，办事效率低下，行业贪污腐败和索贿受贿现象较为普遍。政府机构比较臃肿，官员素质较低，管理较为混乱，由此增加了“一带一路”的推进难度。第二，老挝所处的区域政治环境复杂，且该区域部分国家与中国存在争端。从东盟整体来看，中国与东盟在经济上越来越密切，但双边关系也经常受到中国的强势崛起以及中国在南海争端中强硬姿态的影响。[19]中国的崛起进程不断加快，给老挝等东盟国家带去发展机会的同时，也引起了东盟国家的注意。中国和越南、菲律宾等国家存在海洋争端，以及东盟各个国家之间的竞争关系、特殊关系，都造就了这一区域复杂的政治关系。第三，世界各大国在东南亚的战略布局和博弈，增加地缘政治风险。中国2010年成为世界上第二大经济体，综合国力和国际地位都得到很大程度上的提升，由中国提出的“一带一路”倡议在其他世界大国看来是一个巨大的挑战，尤其是对美国霸权主义的挑战，美国等国必然以与中国相邻的东南亚国家为突破口，增加自己在东南亚的战略部署。近年来，大湄公河次区域地缘战略意义日渐彰显，美国、日本、印度等域外国家以及欧盟竞相加大对大湄公河次区域的战略投入，一定程度上塑造了湄公河流域“兵家必争之地”的地缘战略形象。世界各国在此战略布局，加大了国家之间的竞争，在博弈与角逐下加剧该地区的不稳定性，增加地缘政治风险。

(四)负面情绪及舆论作用，错误引导民众认知

大部分老挝民众对中老合作持积极态度，但是在东盟一体化进程加快以及国际形势的变革下，也有少部分民众受到负面情绪及舆论的错误引导，对“一带一路”持怀疑态度。第一，民族主义过分放大环境问题。部分民众认为中国参与老挝矿产等自然资源的开采，破坏了老挝原本平衡的生态环境，消耗了大量资源，对老挝的资源、环境、民众的健康造成不可逆的伤害，影响共建“一带一路”的态度和信心。第二，双边合作机制的不健全，影响老挝民众的态度。部分民众认为中国企业资源使用不规范或者诚信缺失，损害了老挝的利益，例如在老挝的土地租赁和使用中存在不规范的行为，损害了当地人的利益，引起当地民众的不满。第三，美西方国家大肆宣传中国威胁论，恶意诋毁中国形象。美西方国家过分强调中国与世界大部分国家的制度差异，宣传意识形态二元对立论，认为中国与“一带一路”沿线的大部分国家的发展道路不同，中国的“一带一路”倡议必然服务于自己的利益，危害到其他国家的利益，并提出了所谓的“经济掠夺论”“地缘扩张论”以诋毁“一带一路”建设。[20]美西方媒体造谣中伤中国，恶意放大中老合作中的贸易摩擦和争端，宣传与中国合作“一带一路”项目会陷入“债务危机”，被中国遏制住发展咽喉，丧失主权，在一定程度上影响老挝民众对“一带一路”的信心。

(五)非传统安全问题突出，制约双方合作进程

中国与老挝互为邻国，有着漫长的共同国境线，该地区发生的任何冲突、动荡、犯罪都不可避免地波及中国，对双方合作构成威胁。[21]第一，老挝公共卫生问题突出，制约双边合作进程。登革热、疟疾、霍乱等流行性传染疾病在炎热潮湿的老挝肆虐，部分流行性传染病对人的身体损害极大，无法根治，死亡率高；
加之老挝医疗条件以及医疗设备落后，导致医疗资源紧张，传染病治愈率不高。除此之外，当前新冠疫情席卷全球，其变异体传播速度之快，波及范围之广，给公众卫生安全带来很大的威胁，导致群众的担忧和社会不稳定，给老挝参与“一带一路”建设带来挑战。第二，老挝境内毒品走私、跨国犯罪、恐怖主义等问题泛滥，造成中老合作困境。中老跨境经济合作区毗邻金三角特区，[22]金三角位于缅、老、泰三国边境交界之处，此处地形隐秘，毒品种类丰富，且地处边境地区，存在政府管理盲区，成为全球最大的毒品产地及毒品交易场所，地方武装、黑恶势力等各种势力盘根错节，利益关系复杂。老挝还成为东南亚毒品最佳转运路线，也是毒品团伙藏匿之地；
社会治安问题突出，不时发生抢劫、枪击和爆炸事件，社会安全风险上升。[23]部分不法分子以开展贸易活动为借口，暗中开设地下赌场、地下钱庄，通过各种手段将非法所得分散转入周边银行系统，再通过虚假贸易，为走私、制贩毒品和赌场洗钱，挑战法律法规，扰乱老挝正常贸易活动以及世界经济秩序，制约共建“一带一路”进程。

在“一带一路”框架下，中老双方在五通方面取得有效进展，也有更广阔的空间和更多的发展机会，合作领域将得到进一步扩展，产能合作的潜力将得到进一步挖掘，经济产业结构也将得到优化升级，双方在“一带一路”框架内的重大合作项目将取得突破性进展。但也必须注意到“一带一路”也面临着上述合作困境，制约双边合作的前景，影响双方推进“一带一路”的信心。由此，中老双方应顺应经济发展趋势，采取有效应对措施，破除中老共商共建“一带一路”过程中的合作困境，推动“一带一路”高质量发展。

(一)扩展区域合作广度，优化经济贸易结构

中老经贸发展不平衡，但中国资金充足、技术成熟，老挝自然资源丰富、投资空间大，双边的合作潜力大，为此，应充分利用好区域合作平台，优化投资和产业结构，挖掘新的利益增长点，不断扩展双边合作广度，加深双边合作深度，促进经贸关系平衡、可持续发展。具体来说，首先依托中老经济走廊，充分利用中老铁路、国际公路及沿线城镇的优势，充分利用当地劳动力、资源能源、机械设备、市场优势，注入资金、技术，提升沿线经贸合作水平，缩小区域发展差距。[24]其次，进行技术交流与援助，促进中老的技术、产业产能合作提质升级，提高双边贸易质量。以中国-东盟数字经济合作年为契机，开展农业、工业、跨境电商、数字经济等多领域合作，改善贸易结构，开创双方合作新局面。充分发挥中国广西与老挝老-中合作委员会交流合作研讨会等综合平台，进行技术层面的交流，建立农业合作示范区及技术示范园，提升农业产值和产品质量。再次，要注意对老挝的投资比例，加大对于第二、三产业的投资比重，改变投资结构，避免投资比例失调。老挝工业化水平落后，起点较低，发展空间较大，为此要加大对工业尤其是轻工业的投资力度。老挝拥有多处世界文化遗产，应充分发挥文化优势，加大对第三产业的投资，增加经济收入。最后，不仅要充分发挥双边合作效益，也要注重利用好多边区域与次区域合作平台，提高合作质量，释放发展活力。依托中国-东盟自由贸易区、区域全面经济伙伴关系协定、大湄公河次区域合作等合作平台，充分利用发展机会，促进经贸关系平衡，推动中老两国友好关系持续发展。完善区域合作机制、矛盾处理机构以及贸易合作等方面的法律法规和规章制度，为中老解决贸易摩擦问题提供机制保障，促进双边经济和国家关系的长远发展，打造更为坚实的经济共同体。

(二) 强化交通基础设施，提高互联互通水平

要想富先修路，交通基础设施在经贸合作中占据着重要的地位，是促进经贸合作和人文沟通的桥梁。老挝经济之所以落后，在很大程度上是地区闭塞和交通滞后的结果，这一交通状况极大制约产品的对外销售和流通，增加运输时间和成本。为此，必须强化交通基础设施，提高互联互通水平。第一，加大对于老挝交通基础设施的投资力度，灵活促进多方多渠道融资。针对老挝自身交通建设能力的不足，中国需要继续加大对于老挝交通基础设施建设的投资与资助力度，建立中老经济走廊基金，促进中老的交通设施建设规划和项目落到实处，同时以各种优惠政策、有益制度鼓励中国企业走出去，为老挝基础设施建设提供物质基础。当然，交通联通建设运转周期长且投资金额大，单靠中国投资尚不足以真正实现联通，还必须重点解决融资瓶颈，探寻交通建设融资模式，与亚洲区域内的金融机构合作共建，积极争取亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行和丝路基金等国际资金参与交通基础设施建设，[25]为实现老挝与世界的联通提供更多的资金储备。第二，加快硬交通提质升级，提高中老互联互通水平。加快推进昆曼公路升级，简化通关手续，降低通过费用和运输成本，提高中老贸易畅通度和自由度。加强中国和老挝的沟通，加快制定统一的公路、铁路建设标准，以同一个公路、铁路规格作为建设标准，降低运输成本，增强产品竞争力。规范云南、广西等省市与老挝的边境口岸交通设施，提高边境口岸陆路交通的等级和通达度，发挥地方政府作用，加强对于边境口岸的管理，通过两省区的相互协调，实现边境资源利用最大化。[26]第三，依托现有机制和平台，重视完善法律、体制机制等软联通建设。除了在交通设施建设上发力之外，也需要注重完善与中老互联互通相关的法律、管理制度，提高对交通设施的管理和规范能力。通过大湄公河次区域、澜湄合作等框架和平台，加强对于湄公河航运的规范和治理，完善老挝航运市场监管条例，建立独立的航运主管部门，加强对于港口、轮船、船员的管理规范。

(三)强化两国政治互信，打造中老命运共同体

确立全面战略合作伙伴关系以来，中老正处于历史最好时期，迎来新的发展机遇，为此，双方应进一步加强全方位、宽领域的交流与合作，不断增强两国间的政治互信，以政治互信带动两国关系的持续健康发展。[27]第一，加强执政党交流与合作，坚定政治互信。中国和老挝同属社会主义国家，应充分发挥社会主义制度优势，坚持政治定力，促进双方合作。积极落实《中国共产党和老挝人民革命党关于构建中老命运共同体行动计划》，该行动计划为中老关系的可持续发展绘制了明确清晰的时间表和路线图，具有十分重要的战略性意义。[28]继续召开中老理论研讨会，强化中老在党的建设等方面的交流与合作，分享中国管党治党的宝贵经验，加强老挝管党治党的决心，为其加强党的建设、提高管党治党能力提供思路和借鉴。第二，处理好中国与老挝、东盟各国的关系，以扩大共同利益为切入点，以和平方式化解矛盾争端。习近平主席指出，“当今世界，全球价值链、供应链深入发展，你中有我、我中有你，各国经济融合是大势所趋。距离近了，交往多了，难免会有磕磕碰碰。面对矛盾和摩擦，协商合作才是正道。只要平等相待、互谅互让，就没有破解不了的难题。”[29]为此，需要不断扩大共同利益，挖掘新的利益增长点，以经济合作带动政治互信，谨慎处理国家间的摩擦冲突，坚持和平磋商与合作共赢。第三，充分利用中国与老挝的地缘优势，继续强化“一带一路”与变“陆锁国”为“陆联国”的战略对接，加强双方在经济、政治等多方面的合作，坚定老挝对中国的信心，弱化域外国家对老挝的影响，尽量规避地缘政治风险。中国与老挝边境相连，在地缘上相近；
跨境通婚及华人华侨使得中老血脉相连；
双方在人文上也是相互关联，为此，应充分利用好中国与老挝之间的地缘优势，强化感情基础，加强交流合作。在与老挝合作过程中，继续秉持求同存异原则，充分尊重双方差异，制定符合双方利益的发展目标，促进双方发展规划对接，构建更为紧密的中老命运共同体。

(四)继续推进民心工程，增强老挝社会认同

在有限认知和复杂国际环境影响下，少部分老挝民众容易受到民族主义的影响，为此，应继续推进民心相通工程建设，增强老挝民众对中国的认同。第一，加强中国和老挝在人文方面的交流与合作，消除民族主义的不利影响。例如，中老双方可就生态环境保护问题加大政党、民间学术团体之间的交流，邀请专家学者开展理论研讨，宣传中国的绿色发展理念和“一带一路”高质量发展理念，创新环保施工技术，保护生态环境，最大限度降低对自然环境的干扰，以切实行动推动“一带一路”建设由写意画向工笔画转变。中老铁路作为“一带一路”建设的标志性工程，恰恰有力说明了中国在参与老挝基础设施建设时，始终注重环境保护，坚持经济效益与社会效益相统一。第二，明确和完善中老合作的体制机制和规章制度，妥善处理贸易合作中出现的问题与冲突，尤其是涉及到人民群众利益的项目工程。中国企业在老挝进行投资和开发应了解当地的习俗和法规政策，开展调研活动，深入群众以准确了解民众的实际需求，及时掌握老挝社会各层的呼声、诉求以及对华态度，在涉及到广大民众利益的设施建设诸如水电站工程、能源开发、基础设施建设等，应尤其注重保障群众利益，实现成果共享，注重双方关系的长远发展。[30]当出现矛盾争端时，应诉诸于合法的协调程序和专门的协调机构，以促进问题的解决。第三，重视传播和舆论工作，充分利用好国内国际媒体和国际合作平台及机制，讲好中国故事，传播好中国声音。对于美西方国家对“一带一路”的虚假报道和恶意抹黑予以严厉谴责，以中国的实际作为驳斥美西方媒体。当前老挝最为迫切的任务是解决贫困问题，这与人民群众利益息息相关，从分享中国的减贫经验和成果入手，讲好中国减贫故事，为其提供减贫范式，同时继续扩大扶贫援助，拉近同老挝民众的距离。中国要以大国责任和担当，造福老挝民众，让老挝民众亲身感悟中国提倡的“一带一路”不仅是中国的发展之路，同样也是老挝的脱贫之路、致富之路，以此形成价值观上的认同，以积极乐观的态度欢迎和支持“一带一路”。

(五)强化非传统安全合作，破除双方合作困境

面对老挝社会流行性传染病的肆虐以及中老边境地区和东南亚的复杂地势，管理界限模糊不清造成的非传统安全问题，中老应持续推进非传统安全方面的合作，加强国际合作。第一，加紧中老在公共卫生领域的合作，改善老挝落后的医疗卫生条件，同时将公共安全问题置于区域合作框架内。加强中国和老挝双方在疾控方面的沟通与合作，派遣专业的医疗团队，分享中国的经验和技术，开展医疗知识和技术理论研讨会和专业培训班，设立关于医疗专业的留学基金会，鼓励老挝学生来华留学或交换，从根本上提高医疗卫生工作者的理论和实践水平。通过各种网络媒体和平台，加大对于传染病形成原因及疾病预防的宣传力度，同时对群众进行心理疏导。应对流行性传染病，同样需要加强包括区域组织的交流与合作，重视关系民生的传染疾病问题，建立专门的医院，提供医疗援助和丰富的医疗资源，在“相互尊重、平等协商、加强合作、注重实效”的基础上，推进医疗项目实施，加强区域国家间其他卫生领域的沟通与合作，联合防控和治理。[31]面对全球性的新冠肺炎疫情，需进一步加强全球性联合抗疫合作，充分发挥联合国和世界卫生组织的作用，实现数据和资源共享，共同分享抗疫成果和经验。第二，加强金三角地区的反恐国际合作。继续完善中老缅泰湄公河联合巡逻执法等机制，坚持预防与打击并存，做好应急准备，建立科学、系统、完备的应对体系，借助区域处理安全问题的沟通平台，将双边合作推向多边合作，联合应对边境地区的风险及挑战；
进一步加强两国在“平安航道”联合扫毒行动、缉毒执法和情报交流、边境执法等方面的务实合作；
[32]积极参与东盟地区论坛关于打击跨国犯罪和恐怖主义等方面的共同行动，将非传统安全问题置于区域合作框架内，共同商讨地区事务，划定各国的责任范围，避免出现权力交叉的管控地区和无人管控的地区。第三，加强中老边境替代种植合作，提高替代种植的经济效益。充分发挥并利用好金三角地区的特点和经济技术优势，利用农经作物及其他产业替代毒品种植、毒品生产，以市场为导向，以资源为基础，以科技为依托，注重商业网点和产业体系建设，发挥产业效应，形成多层次、宽领域的合作格局，提高替代种植产品的附加值和经济效益。[33]

总之，中老通过“一带一路”建设在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通上取得了不错成绩，但双方合作中也面临着经贸发展不平衡、交通基础设施薄弱、国内国际关系复杂、负面情绪及舆论作用、非传统安全问题等合作困境。为此，应该扩展区域合作广度，优化经济贸易结构；
强化交通基础设施，提高互联互通水平；
强化两国政治互信，打造中老命运共同体；
继续推进民心工程，增强老挝社会认同；
强化非传统安全合作，破除双方合作困境。

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