民主促治理：农村基层协商治理的实践逻辑——基于A省T市治理创新实践案例分析

冯秀成

协商治理在乡村振兴战略中有着重要的作用和地位。①张锋：《乡村振兴背景下农村社区协商治理机制研究》，《上海行政学院学报》2019年第6期。协商治理既蕴涵着“和合文化”的历史传统，又具备着前沿的理论关怀；
既有丰富的地方实践案例作为支撑，又得到了中央政策的高度肯定。浙江省温岭市的民主恳谈会作为最早也是最具代表性的协商治理实践，在取得令人瞩目的成果之后，一些地区开始纷纷效仿，涌现出河南省邓州市“四议两公开”等具备一定影响力的协商实践。中共中央于2015 年2 月9 日出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015 年7 月22 日印发《关于加强城乡社区协商的意见》。这两份纲领性协商治理文件，进一步为基层协商治理的开展给予了指导规范并规划了发展空间。之后，民政部设置了首批48 个全国农村社区治理实验区，其中主题为协商治理的农村社区样本有7 个，为下一阶段更广泛的农村协商治理提供了实践经验。②张立伟：《我国农村社区协商治理的现状、困境及发展对策——基于全国7个农村社区治理实验区的分析》，《行政论坛》2019年第3期。本文以A 省T 市的农村基层协商治理实践为案例，通过构建“流程—取向”的分析框架，揭示出民主促进治理这一实践逻辑，以期为我国农村基层协商治理政策启示和实践开展提供理论支撑。

（一）农村基层协商治理的基本流程

在协商大系统之中，协商基本流程是“怎样协商”这一关键环节中的核心概念，是从协商萌发到形成决议所经历的一整套环节的总称。协商的基本流程对协商的最终效度发挥着毋庸置疑的作用，协商基本流程如何设置、遵循何种原则和取向决定了农村基层协商治理的运行方式。郎友兴等通过对浙江温岭长时段的协商实践观察发现，科学合理、正当合法的协商操作程序是协商治理机制运行有效、有序和可持续的必要条件。①郎友兴、葛俊良：《作为工具性机制的协商治理——基于不同环境协商类型的分析》，《浙江社会科学》2020年第1期。协商基本流程通过民众提议、公开协商和接受提议等主要环节的设定，来体现协商治理的公开平等、理性协商、监督问责特点。②岳经纶、刘璐：《协商民主与治理创新:珠三角公共服务政策的公众评议研究》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2016年第6期。对于协商基本流程原则的设置，存在规范性和灵活性两种截然相反的观点。尽管对协商治理的活力和动力可能造成一定的约束和压制，③韩志明：《基层协商民主的过程性叙事及其反思》，《河南社会科学》2018年第6期。但规范化仍然是协商流程设置的普遍追求，同时规范议事流程也是《关于加强社会主义协商民主的意见》明确提出的要求。陈家刚通过对四川省成都市芦稿村村民议事会的观察，发现其工作流程包括议题收集、议题审查、民主讨论、结果公示、执行监督、评议整改等步骤；
④陈家刚：《基层协商民主的实践路径与前景》，《河南社会科学》2017年第8期。袁方成、张翔对三个农村协商治理实践进行对比，将流程环节总结为确定协商议题、设计协商流程、选取协商形式、选择协商。⑤袁方成、张翔：《使协商民主运转起来:技术如何可能——对“开放空间会议技术”及其实践的理解》，《甘肃行政学院学报》2015年第4期。因此，在前人研究基础上结合T 市的协商共治实践，我们将协商基本流程设置为协商动力、协商平台、议题设置、协商过程、协商结果五个方面。

（二）农村基层协商治理的双重取向：治理与民主

回顾学界对农村基层协商治理实践的研究，发现不仅存在“治理取向”和“民主取向”两种分析路径，还呈现出重“治理”轻“民主”、重“工具”轻“价值”的倾向，这种倾向在相当程度上制约了基层协商民主的实践效果。⑥张敏：《基层协商民主的公共价值管理:一个实践路径探索》，《探索》2018年第5期。

第一，关于协商“治理取向”的研究。由于村庄内部出现了难以缓解的矛盾纠纷、治理压力与结构困境，因此或内生性或嵌入性地形成了协商平台、协商模式、协商机制以及协商动机，⑦He B.,M.E.Warren .“Authoritarian deliberation in China” Daedalus,vol.146.no.3,2017.凭借价值禀赋、治理机制和运行效果等方面的优势，⑧许开轶、朱晨晨：《基层协商民主的制度认同论析》，《政治学研究》2018年第4期。最终实现治理有效这一终极目标。由于农村基层协商治理取向展现出明显的问题倒逼特征，齐卫平、陈朋称其为“治理型民主”。⑨齐卫平、陈朋：《现代国家治理与协商民主的耦合及其共进发展》，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第4期。不过也有学者对协商治理取向的可持续性和制度化发展提出了疑问。⑩李德虎：《基层协商民主的制度性追求与制度化路径》，《探索》2019年第4期。在“治理取向”影响下，农村基层不可避免地在治理绩效压力下表现出实用理性，往往采取政府主导下体制内动员的路径来实现治理目标。

第二，关于协商“民主取向”的研究。农民的民主化追求与村民自治的运行产生了巨大的张力，农村基层协商治理是对农民主体性权利实现机制的一种探索。⑪刘金海：《村民自治实践创新30年:有效治理的视角》，《政治学研究》2018年第6期。农民渴望在现行体制内出现畅通的权益表达和政治参与渠道，以此表达自身正当的民主权利。农村基层协商治理通过完善村民自治的民主程序，扩大村庄事务的民主参与范围，促进农民合法权利和普遍利益的实现。⑫张国献：《社会主义乡村协商治理:现实逻辑、制度导向与实践旨趣》，《理论探讨》2017年第1期。在“民主取向”影响下，随之而来的是价值理性的出现，其通过动员群众、尊重群众首创精神，同时以政府的积极回应来实现乡村治理目标。

已有文献揭示了当前农村基层协商治理实践所出现的“治理”和“民主”两种取向，具备了相当的解释力。但在更多的情况下，乡村治理的现实性和复杂性决定了农村基层协商治理并不单是某一种动力因素下形成的单线条单向度逻辑的实践，而是更有可能呈现出双重动力相互交织共同作用的场景。这两种取向共同存在时，并非只能是此消彼长的紧张对立、消解削弱关系，也可能存在着合作博弈、相互形塑的关系。对农村基层协商治理实践所出现“治理”和“民主”两种取向的关系探讨，正是本文的初衷。

（三）“流程—取向”视角下的农村基层协商治理

不同的协商流程设置体现着不同的协商价值取向，具体流程中的价值取向之间可能会相互影响、相互作用。韩福国发现，参与式协商民主中广泛存在的“指定代表”会造成“内部化民主”这一偏离实际执行的取向。①韩福国：《超越“指定代表”和“随机抽样”:中国社会主义复式协商民主的程序设计》，《探索》2018年第5期。郎友兴等尝试通过程序流程等角度，剖析政府开展环境协商实践所具备的公共性和工具性双重动机取向。②郎友兴、葛俊良：《作为工具性机制的协商治理——基于不同环境协商类型的分析》，《浙江社会科学》2020年第1期。不难理解，协商流程的如何设置、何种组合、优先位序、执行程度既体现了农村基层协商治理的价值取向，又在相当程度上决定了协商结果的实现情况和完成程度。

结合以上分析，本文整合形成了“流程—取向”分析框架（如表1 所示）。这一分析框架假设在各个流程之中，会在民主与治理两种不同取向下衍生出不同的实践逻辑，且两种取向之间存在着某种作用方向。具体来说，在最初的“协商动力”流程中，我们假设村庄内生动力的民主取向推动了作为政府试点创新的治理取向，进而开启农村基层协商治理实践。在接下来的“协商平台”流程中，在治理取向视域下，会以政治性和有效性为设置原则，而当民主取向占据上风时，会出现民主选举和协商规则。在“议题设置”流程中，会出现政府设置议题的治理取向抑或是共同设置议题的民主取向。进而在“协商过程”这一流程中，我们假设主体平等与公平参与的民主取向会促使协商主体与协商对象的治理取向的出现。在最后的“协商结果”流程之中，推进基层民主的民主取向会与解决治理问题的治理取向并存。

表1 “流程—取向”分析框架

“流程—取向”的分析框架设置具备两方面优势：一方面，通过对协商流程所蕴含价值取向的分析，帮助我们更好地理解农村基层协商治理的实践逻辑；
另一方面，尝试探究是否存在一种新的取向，能够在一定程度上规避重“治理”轻“民主”的协商取向所带来的不利影响。

（一）乡村振兴进程中的乡村利益纠纷凸显

A 省T 市拥有得天独厚的区位优势，在改革开放进程中获得了长足的发展，连续5 年进入全国综合实力百强县市。而乡村振兴是一个“五位一体”的系统化工程，经济的发展不能等同全面振兴，T 市的农村社区在乡村振兴进程中面临着显著的治理问题倒逼，最为典型的就是利益纠纷：一方面，市场化和城镇化给T 市的农村社区带来了明显的农村社会流动，随之改变了以往的差序格局和熟人社会的村庄特征，出现了显著的个体化、原子化趋势，新的社会关系逐步瓦解并代替了传统封闭的乡村社会关系；
另一方面，村庄集体经济迅速发展，村民们的市场经济思维也在逐步取代原本的小农意识，对自身的利益诉求日益高涨并出现了多元化趋势，乡村社会主要的矛盾类型发生了变化，由以往生活生产矛盾为主转变为以经济纠纷为主。T 市农村社区所存在的利益纠纷主要包括村“两委”、集体经济组织、企业、村民等多元主体及其产生的多对纠纷冲突的组合。

面对上述剧变，村庄传统的礼治、法治以及现行的治理机制未能对新的农村社会需求做出有效而及时的回应，①张航：《我国农村协商民主的研究综述：发展动力、研究视角与研究转向》，《武陵学刊》2020年第4期。而纠纷的异化有可能诱致群体性事件。因此，T 市乡村振兴进程中的利益纠纷呼唤新的治理机制，进而实现真正的村庄民主。

（二）改革试验契机下的基层协商治理实践

T 市于2018 年1 月被民政部确定为全国首批农村社区治理实验区，该市以“党建引领、多方参与、协商共治”为实验主题开展了广泛的协商治理实践。改革实验区是政策试点的一种典型模式，是我国公共行政领域的一项关键性制度设定，诸多学者对此给予了较高的评价。②姚锐敏、孔浩：《涉农政策试点的有效实现单元——以三省市农村集体产权制度改革试验区试点案例为考察对象》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2019年第6期。具体可以通过两个视角对农村社区治理实验区这一政策试点进行审视：自上而下而言，是中央为了破解农村社区治理瓶颈、完善农村社区治理体系的尝试，通过创新经验的总结为农村社区治理顶层设计提供政策参考；
自下而上来说，地方参与政策试点除了能获取晋升激励、配套资金，③武俊伟：《政策试点：理解当代国家治理结构约束的新视角》，《求实》2019年第6期。还存在回应当地民众治理需求④赵慧：《政策试点的试验机制:情境与策略》，《中国行政管理》2019年第1期。的驱动因素。

因此，T 市对于农村社区治理实验区改革点的申报与争取，为该市的农村基层协商治理提供了良好的改革契机，各试点农村社区获得了领导体制和工作机制、协调机制、工作指导、运转经费和队伍建设等方面的保障。

（三）T 市基层协商治理实践的成效

目前为止，T 市试点三年的实验周期已结束，基层协商治理实践的成效较为明显，主要体现在民主权利落实和治理体系优化两大方面：一方面，村民民主权利逐步落实。在民主理论中，委托代理制难以克服回应性不足的顽疾，这种情况在村庄一级更为明显。而协商治理中，协商参与者作为“微型公众”能够较好地回应公共意见，可以有效地对选举和代表进行补充。⑤John Parkinson,Jane Mansbridge.Deliberative Systems:Deliberative Democracy at the Large Scale,Cambridge:Cambridge University Press,2012,pp.72‐94.在T 市的村庄协商治理平台中，村民可以在协商目录下自由地提出议题，以委员会成员、利益相关者等身份平等地参与协商会议，并对协商公示成果进行监督和评议，村民自治的四个民主也得以实现。另一方面，村庄治理体系得以优化。在治理主体方面，通过激活村民、自治组织参与协商，T 市形成了乡村治理的多元参与体系。在治理手段方面，不同于以往乡村治理的行政式刚性手段，协商共治采用情理说服、价值感化等柔性手段，提升了村民的政治效能感。在治理合法性方面，经过协商议事后，协商主体更有可能转换偏好从而达成共识，较之以往的决策“暗箱”更为科学、民主，决策合法性也大为提升。

（一）协商动力

新中国的农村改革动力既包括自上而下的政策创新，又离不开自下而上的农民创举，安徽小岗村的分田到户、广西合寨村的村民自治莫不如此。T 市的农村基层协商治理实践也包含着村庄内生动力和政府试点创新的双重动力。而从发生学的意义上讲，政府试点创新并非无源之水、无本之木，需要以内生动力为基础。通过审视T 市基层协商治理实践的动力，发现在村庄三重内生动力的助推下，形成了政府试点创新，这其中蕴涵着“以民主促治理”的内在机理。

T 市协商治理离不开村庄内生动力，具体包括三个方面：第一，公共利益的维护。T 市Z 镇X 社区在2016 年进行了集体经济股份权能改革，将村集体土地及其他资产资源都进行了确权确股，并成立了集体经济股份合作社理事会，光伏发电项目等即将动工，集体经济发展前途一片光明。但社区内的某窑厂800多平方米土地长期被少数村民侵占，这块集体土地面临收回压力。村民在私底下议论纷纷，希望村“两委”收回窑厂被占用的集体土地，用来发展集体经济。第二，公共事务的开展。现阶段，我国农村社会的公共事务、公益事业的开展主要依托“一事一议”制度，该制度是中国农村协商民主实践的重要形式。①杨弘、郭雨佳：《农村基层协商民主制度化发展的困境与对策——以农村一事一议制度完善为视角》，《政治学研究》2015年第6期。T 市W 镇B 村全村土地有500 多公顷，农田水利设施建设至关重要，然而各小组共用的沟渠因老化失修，漏水现象严重。旧沟渠破漏严重急需修葺，但各组因距离沟渠不一，对具体补偿数量争执不下。第三，社会矛盾的倒逼。T 市村庄集体经济飞速发展的同时，也带来了一些难以解决的矛盾纠纷。最为典型的是J 集团投资征地所造成的渠道改道与C 镇S 村村民产生的纠纷，涉及的两户村民索要远超于市场行情价的赔偿款，无法达成协议，严重影响其他村民的土地灌溉。

对农村基层政府开展政策试点推动力的探讨，离不开对地方政府创新推动力的研究。②唐斌：《示范引领、压力应激与环境适应:农村政策试点动因的扎根理论分析》，《社会科学》2018年第7期。鲍里斯认为最常见的创新动力是内部问题。③Borins,Sandford.“Loose Cannons and Rule Breakers,or Enterprising Leaders? Some Evidence About Innovative Public Managers”.Public Administration Review,vol.60,no.6,2010.荣迪内利也持相同观点，他发现当传统政策无力实现目标、产生绩效差距时，组织便会寻求“创新”，以此将政策引入新的轨道。④丹尼斯·A.荣迪内利、贾亚娟：《为人民服务的政府:民主治理中公共行政角色的转变》，《经济社会体制比较》2008年第2期。正是在解决治理问题的动力下，T 市依托民政部“全国农村社区治理实验区”的试点政策，结合现阶段当地农村发展的实际需求，制定了“党建引领、多方参与、协商共治”的实验主题。

（二）协商平台

农村基层协商平台是农村协商主体有序参与协商、开展对话的空间载体，为了实现协商的最终目标，协商平台的运转离不开明确的协商策略、协商程序和协商规则。有学者通过多案例的比较发现，协商组织平台作为农村基层协商治理能够实施的组织基础和前提条件，其成员的基本构成和产生机制反映了基层协商治理的组织和结构特征。⑤郑永君：《农村基层协商治理何以可能——一个多案例的比较研究》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2020年第5期。因此，对于协商平台设置取向的剖析，有助于准确把握农村基层协商治理的实践逻辑。

将目光聚焦在T 市关于农村社区治理的官方文件《T 市“全国农村社区治理实验区”实施方案》，该文件明确规定“组建村（社区）协商委员会，作为协商共治的主体。村（社区）协商委员会在村（社区）党组织、村（居）民委员会领导下开展工作”。协商委员会的成员构成为“1+N+X”模式,其中“1”指的是农村基层党组织，“N”指的是多种群体类型，“X”指的是利益相关者。深入分析协商平台的设置及其实际协商效果可以发现其中治理和民主的双重取向明显。

一方面，治理取向体现在基层党组织通过协商平台发挥的全面领导作用，这其中蕴涵着政治原则和有效性原则。习近平总书记强调:“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”⑥习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，中国政府网，2017年10月27日，http://www.gov.cn/zhuanti/2017‐10/27/content_5234876.htm.基层党组织在乡村振兴中发挥着全面领导作用，是宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理的战斗堡垒。⑦中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，中国政府网，2018年9月26日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331958.htm.T 市的基层党组织通过确定协商委员会成员、由村书记或主任担任委员会主任等方式，在16 个试点村（社区）实现了党员100%的兼任，积极发挥领导作用、遵守政治原则。与此同时，基层党组织在协商平台中还发挥了有效性原则，有学者将农村基层党组织在协商中的地位总结为“元治理”。①季丽新：《中国特色农村民主协商治理机制创新的典型案例分析》，《中国行政管理》2016年第11期。T 市各个试点村（社区）干部通过参加相关部门举办的培训班、实地参观交流、协商案例学习等多种方式，对协商治理有了基本的认识，基层党组织在协商平台运行进程中显著地降低了协商成本、提升了协商效率，这体现了有效性原则。

另一方面，民主取向体现在村民通过协商平台能够真正发挥乡村治理主体作用，蕴涵的是民主选举和协商规则。仍然以Z 镇X 社区处置集体土地收回问题为例，本次协商委员会主体成员7 人由社区全体居民投票选出，分别是党总支书记WFC、居委会主任LH、监委会成员CSC、老党员WYC、社区调解主任XYJ、镇民政办主任CXH、村民代表ZXL；
利益相关方包括8 户居民家长胡某、张某、王某、唐某、王某、施某、陈某、吴某和全体股民。会议代表的产生，体现了民主选举的原则。向X 社区围绕该问题召开了四次协商会议，与会成员按照协商原则厘清协商事件和协商思路，并依据协商会议的结果制定了下一步协商计划。

通过上述分析可知，协商平台的设置不仅仅是治理取向的结果，也有效地聚合了村民的利益需求，这两种取向是相互平行的关系。

（三）议题设置

议题设置是研究农村基层协商治理的重要视角，郎友兴把议题的选择视为“协商成败的关键因素之一”，②郎友兴：《让农民的协商民主有效地运行起来:浙江省临海基层协商民主研究》，《中共浙江省委党校学报》2016年第5期。张国献通过对乌坎事件中公众对议题的建构、媒体对议题的审议、政府对议题的回应的过程完整呈现了乡村协商民主的流程。③张国献：《乡村协商民主的地方实践——广东乌坎“村委卖地”议题的政策倡议》，《中国农村观察》2014年第1期。因此，议题的提出与设置关乎协商的起点、方向和边界。T 市农村基层协商治理在设置议题时，呈现出政府设置和多元主体共同设置相结合的模式。

第一，政府通过设置协商目录、征集议题、筛选议题等方式，推动协商实践朝着有效治理的方向发展。其一，T 市根据当地农村社区发展阶段，听取专业人士意见并结合实践反馈，制定了《农村社区协商参考目录》。该目录具体涉及公共事务、基础设施、乡风文明、公共服务、权益保护共5 大类47 小项。各试点农村社区可根据自身实际确定协商目录，并在协商目录的范围内开展协商活动。其二，为了确保议题能够匹配民众最真实、最广泛的诉求，T 市通过提案征集型、平台征集型、意见建议卡征集型、新媒体征集型、发函征集型等多形式、多渠道地征集协商议题。选择符合公众偏好的议题，可以有效增强协商的回应性。其三，对于收集到的协商议题，协商委员会参考现行法律法规、村（居）民自治范围以及相关指导意见中的“10 项必议”协商事项等进行审定后，再提交村（社区）“两委”审核，决定是否开展社区协商。经审核决定不予开展议事协商的，应通知议题提出人并说明理由。

第二，让村民通过多渠道提出议题的方式，在协商实践中发挥民主作用。农村基层协商治理的主要议题理应是与村民日常生活和社会交往相关的各种事务，④李修科、燕继荣：《中国协商民主的层次性——基于逻辑、场域和议题分析》，《国家行政学院学报》2018年第5期。不同议题提出主体背后的关注点自然也各不相同，由村民自主提出议题更具有真实性。以Q 镇J 村移民项目水泥路建设的协商为例，J 村组与组之间有一段土路，严重影响村民正常出行，有村民多次到村里反映情况。为此，2018 年5 月28 日，经村民代表大会表决通过，确定了协商委员会主体成员7 名。党总支和村委会分别于同年5 月30 日和6 月3 日召开会议，正式将SW 等村民提出的修建水泥路事宜列为协商事项。T 市农村社区的村民可以通过请村民代表提交、线上提出、直接向协商平台提出等多种渠道提出议题，这也是维护村民合法正当民主权利的体现。

通过上述分析可以发现，T 市农村基层协商治理实践的议题设置，体现出治理取向与民主取向高度统一的特征。

（四）协商过程

协商过程是农村基层协商治理中的核心环节，集中体现着协商的原则和精神。有学者将其视为协商策略与协商议题不断相互匹配的过程，①郑永君：《农村基层协商治理何以可能——一个多案例的比较研究》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2020年第5期。该定义侧重于过程性和动态性。也有学者认为协商过程的实质是为了实现利益与秩序的平衡而产生的对资源配置权的争取，②党亚飞、应小丽：《组织弹性与规则嵌入:农村协商治理单元的建构逻辑——基于天长市农村社区协商实验的过程分析》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2020年第1期。这种定义更强调协商过程中的方式运用。因此，笔者结合这两种观点，从两个维度对协商过程中不同协商主体的不同策略选择和实践逻辑进行解构。

从村庄层面而言，开展协商的过程就是通过协商对话，发挥协商治理效能、确定最优决策、实现最大公共利益的过程。在协商多元主体围绕协商对象不断博弈的过程中，需要经过意见表达、充分聆听、理性思考、偏好转换、形成决策等环节，这就意味着需要运用系统化协商手段，从而使协商主体可就协商对象达成共识。在Q 镇J 村水泥路建设协商事件上，主要围绕路面扩建占地补偿、施工取土点、路边电线杆移动三个环节进行协商。第一，针对路面扩建占地补偿，协商委员会成员对WYL 等几户相关村民充分说明了项目的利害关系，最后对方同意无偿占地修路；
第二，在确定施工取土点时，原定方案距离较远、修复的成本较大（涉及WXC 等几户），协商委员会经过内部协商、同距离较近农户（ZGF 户）协商，重新选择了更为经济划算的取土地点；
第三，针对路边电线杆设置问题，协商委员会先后与电力电信部门、施工单位联系，最终形成施工单位同意自费移动电线杆的方案。当协商手段运用得越科学、协商越充分，协商主体与协商客体之间越容易达成协商结果；
协商话语与协商议题越契合，越可能实现有效治理。

从村民层面而言，开展协商的过程即是村民作为协商实质性主体，最大限度地参与村庄治理的过程。詹姆斯·博曼认为,在公共理性的规约下，协商治理是自由、平等的公民实现政策合法性和有效自治的一种治理模式。③Bohman J.“Pragmatism and Deliberative Politics Realizing Deliberative Democracy as a Mode of Inquiry: Pragmatism,So‐cial Facts,and Normative Theory” Journal of Speculative Philosophy,vol.18,no.1,2004.当自由、平等的公民缺位时，合法性和有效性便无从谈起。因此，主体平等和公平参与既是协商的前提，又是协商的必要保障。在XJ镇XJ村化解XZ水库矛盾案例中，XZ水库开展除险加固工程，村民借机提议解决积淤、排水不畅等相关问题，村民代表XWX 向村民委员会提出议题，并作为利益相关方出席会议，平等地表达自己的真实意见，体现了主体平等的原则。而在具体参与协商会议的过程中，充分的信息获取、合理的协商程序与协商规范，确保了协商治理实践进程的程序公平，体现了公平参与原则。

通过上述分析不难发现，在协商过程中，存在协商主体与协商对象不断博弈的治理取向，以及主体平等与公平参与的民主取向的双重实践逻辑。而村民平等的参与权益和公平的表达机会不仅仅是民主的实现基础，更是有效治理的前置性条件，也是促进协商治理有效的必要条件。

（五）协商结果

在经过采纳、落实、反馈、问责和协调等一系列机制之后，可以实现协商结果的最终落地。④陈荣卓、李梦兰：《政社互动视角下城市社区协商实践创新的差异性和趋势性研究——基于2013—2015年度“中国社区治理十大创新成果”的案例分析》，《中共中央党校学报》2017年第3期。协商结果的运用环节也体现着治理和民主两种取向。

一方面，协商结果运用程序的设置实现了治理问题的圆满解决。在T 市T 街道Z 村电力改架的协商案例中，协商委员会达成了路基上的树木杂物自行清除、路基不够部分由村民组协调、施工中的赔青由村民组负责解决这三个方案。协商方案通过后进行了公示，并接受村民监督。在协商方案落实阶段，经历“五步五单”的过程，即内容采集、内容交办、内容办理、成果公示和内容结果评议五个步骤，各个步骤都要有清单为据，三个方案由村民组安排、协调人员按照协商标准操办，办理过程与成果需要及时公示接受监督并提交评议。经过协商之后，电力改架工作在村“两委”和村民的支持下，仅花费半个月时间就完成了，利益受损的两位村民获得了合理的赔偿，Z 村村民用电也得到了保障。

另一方面，推进基层民主的原则贯穿了协商结果运用的整个环节。T 市农村社区协商结果运用的过程，也是村民通过协商沟通渠道、表达民主意愿、促使民主权利得以不断落实的过程。在W 镇B 村段桥组宅基地复垦的协商结果运用中，形成了不予赔偿、再钉界桩、赔偿三户村民占地费用这三种协商结果。协商结果施行之后，B 村通过组建评议团监督结果落实情况，将落实情况、施工情况、实施进度、群众满意度纳入评议标准之内，评议结果为18 人同意、0 人不同意，有效地保障了村民的知情权、表达权、参与权、监督权，突显了村民民主权利的真实性和有效性。

在国家权力与乡村社会进行了曲折往复的双向互动之后，出现了协商民主和协商治理这一农村基层民主发展的新方向。①马华：《村治实验:中国农村基层民主的发展样态及逻辑》，《中国社会科学》2018年第5期。协商结果的运用，有利于实现基层民主，更是深化村民自治实践的有益探索，最终推动形成法治德治自治相结合的乡村治理体系。推进基层民主既是协商治理和乡村治理的应有之意，也在一定程度上对解决治理问题、实现乡村治理发挥着推动作用。

在农村基层协商治理的地方实践和学术研究中，普遍存在着“治理”和“民主”两种重要取向。②张师伟：《中国乡村协商民主治理框架中的权利秩序、法律关系及法制建构》，《理论探讨》2020年第5期。如若将两种取向予以割裂，失去“治理”目标的协商，片面强调群众主动性，会面临效率低下、流于形式的困境；
反之，忽视“民主”取向的协商，单单依托体制内的动员，会损害主体利益、走向威权。因此，遵循单一取向的协商难以实现“有效协商”。

本文以A 省T 市的农村基层协商治理实践为例，通过分析不同协商流程设置的价值取向，发现在各个协商流程中均蕴涵着“治理”和“民主”双重取向。T 市的农村基层协商实践既是改革试验契机下的政策试点，又是乡村振兴进程中乡村利益纠纷凸显的化解之道。前者体现了一种“治理取向”，这就决定了作为政府试点创新的协商，在治理绩效的压力下，需要通过政府设置符合政治原则的议题，依托体制内动员、运用多元手段使得协商主客体达成共识，最终达到有效治理的目标；
后者体现了“民主取向”，这也决定了作为村庄多重内生动力推动下的协商，通过保障权益来动员群众，共同设置议题、依据公平原则、遵照既定规则，回应不同主体的需求，最终实现基层民主的目标。通过对当地农村基层协商治理案例的进一步透视，发现协商的“治理”和“民主”取向并非是不可调和的，在协商实践五个流程之中民主均不同程度地对治理发挥了助推与促进的作用，亦即通过动员群众参与协商、实现民主的过程，也起到间接推动治理有效的目标的实现。以民主促治理为实现“协商有效”提供了一种有益的尝试。

第一，强化协商制度的回应性。将群众的利益诉求通过协商制度予以体现，最大限度寻求民主需求与治理目标的契合度，通过“增能”彰显农民的话语权和民生诉求，③陈浩天、胡白钰：《国家与农民互构：观瞻乡村治理进程的政治发展理路》，《内蒙古社会科学》2020年第5期。真正找到全社会意愿和要求的最大公约数。第二，发挥基层党建的引领作用。基层党组织是领导基层治理的坚强战斗堡垒，通过广大党员在协商实践中发挥先锋模范作用，可以有效地实现对群众的教育、组织和动员，引导群众广泛参与协商实践，同时达到政府治理目标。第三，注重群众民主能力的提升。不少学者认为群众意愿和能力的缺失是协商治理落地的一大阻碍，④邓谨、王海成：《论我国农村协商民主中的主体培育》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2016年第5期。在协商治理实践中，群众的无序表达、理性欠缺往往会导致协商议而无果，通过明确协商规则、厚植协商观念、改善协商技术等多措并举，可以有效提升群众的民主能力、传递有价值的民意，从而助推治理目标的实现。

需要指出的是，民主在促进治理、推动农村基层协商治理落地的重要性方面已着墨颇多无须赘述，但在以民主促治理的进程中难免会出现若干局限。其一，是民主不容忽视的另一面，民主低效论、民主过度的危险、问责欠缺、弱势群体能力不足等问题都是高悬在协商实践头上的“达摩克利斯之剑”；
其二，民主促进治理存在促进无效甚至失败的可能，当民主与治理的目标不再契合、价值发生冲突时，就会出现民主与治理互斥的现象，因此以民主促治理的前提是避免造成民主与治理的互相对立。

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