关信平
(南开大学 社会建设与管理研究院，天津 300350)
2020年我国实现全面建成小康社会的目标,标志着过去几十年发展取得重大成就，也意味着过去几十年发展阶段的结束和新发展阶段的开启。与过去相比，新发展阶段中有两个方面的重要任务：一是追求高质量发展，二是走共同富裕道路。[1]本文主要关注我国新时期追求高质量发展的特点，包括高质量发展的实质性含义及基础条件，以及高质量发展与社会政策之间的关系，包括高质量发展给社会政策提供的机遇与挑战、社会政策在促进高质量发展中的作用。
要从理论上认清高质量发展与社会政策的关系，并在实践上有效推动高质量发展，首先应该对新时期我国高质量发展的实质性含义与基础条件作出分析。
追求高质量是对几乎所有工作都应该有的要求。在中华人民共和国成立以来的各个时期，我国对各方面的工作与发展都有一贯性的高质量要求。早在20世纪50年代，我国就提出了“多快好省地建设社会主义总路线”，改革开放以后各行各业也都强调生产和工作的质量。然而，目前我国提出的“高质量发展”并非是一般意义上对各行各业工作质量的要求，而是在特定发展背景中提出的、超越过去发展阶段的新发展理念和新发展路径，具有丰富的内涵和重要的历史意义。
我国对高质量发展的要求是基于新时期我国经济社会发展特定条件的一种战略性要求，应该通过对我国经济社会发展历史过程的分析深入理解其含义。改革开放以来，我国经济发展动力强劲，发展速度很快，取得了重大发展成就，但发展的总体质量并不高。这主要表现在国内经济发展速度很快，但总体技术水平不够高，尤其是自主技术创新的贡献不够高；
国内生产总值增加很快，但人均收入水平增加相对缓慢；
国内生产规模很大，但国内消费水平不够高，经济对外依赖较大，因此导致较高的经济波动风险；
经济发展速度很快，但在较大程度上是以牺牲社会和环境为代价，并且这些代价在较长时间里没有充分计入经济运行成本。总而言之，过去几十年经济发展主要是基于低成本而获得全球市场机会和国内发展的动力。低成本是这种发展模式最主要的基础，它不仅在外向型经济中是我国经济竞争力的主要来源，而且在国内建设方方面面的成就中也起到重要的基础性作用。
改革开放以来的几十年里我国基于低成本的经济发展道路是根据本国基本条件的不得已选择。在改革开放之前，我国经济发展基础非常薄弱，与世界先进科技拉开了较大的距离，经济发展缺乏资本、技术和市场等基本条件。改革开放以后，一方面需要通过建立社会主义市场经济体制，从而为我国经济发展注入活力；
另一方面还需要通过对外开放，从而获得良好的发展空间和各种重要的发展资源。在这种情况下，我们只能利用本国优势的普通劳动力等资源禀赋去吸引外资和技术，并且通过大量利用国际市场、大力发展劳动密集型制造业去带动我国经济快速发展，由此形成了主要靠大规模的劳动密集型产业和大量普通人力的投入去推动经济发展和解决就业问题的经济发展方式。
从经济发展方式和经济发展结果看，我国改革开放以来几十年的经济发展属于低成本推动的发展模式。这种发展模式对许多发展中国家来说是其发展过程中的必经之路。在经济全球化的背景下，这种模式可以使经济基础很差且自然资源条件不足的国家，利用本国劳动力等方面的低成本优势而在全球化市场中获得所需要的资本、技术和贸易，从而推动国家经济快速发展。但是，这种模式对一个国家的发展来说也是要付出很多代价的。首先，尽管从微观层面上看这种低成本模式会在一定程度上刺激效率，但从宏观层面上看仍是一种低效率模式。人民群众为经济发展付出的努力和牺牲很大，但从经济高速发展中获得的实际生活改善程度相对较低。其次，这种模式的低成本效益会外溢到经济领域之外，使社会、文化、环境等方面由于投入不足而带来发展迟缓和质量低下。再次，这种低成本模式只是在生产和贸易领域体现出竞争优势，但实际上全国人民要为其在社会与环境等方面的高昂代价埋单。尽管社会与环境等方面的代价在一定时期可以作为一种“社会隐性成本”而忽略不计，但到头来还是不得不付出更高的代价来弥补。最后，也是最关键的一点，这种模式不可能长期持续，发展到一定时候就会遇到不可逾越的天花板效应，从而不得不转变经济发展方式。这种低成本模式运行越是成功，其碰到天花板的时间就会来得越快。并且，一个国家的经济发展越是依赖于低成本模式，当遇到天花板后的转型就越加困难。
经过几十年的发展，我国经济的低成本优势逐渐消退，下一步不得不转变经济发展方式，转向以高质量为引领的新的经济发展方式。总体上看，新的高质量发展是以科学技术为主要动力的技术密集型经济发展模式。具体来看，高质量发展有如下四个方面的特征：一是在生产过程中更加注重通过科学技术的运用而提高劳动生产率；
二是更加注重产品、服务的技术含量和品质；
三是在生产过程中劳动力使用方面更加重视人力资本的作用，包括更加重视发挥各类人才在经济社会发展中的作用和全面提高普通劳动者的科学技术水平；
四是在宏观层面上要更加注重均衡、稳定和可持续的经济发展，逐步缩小地区间和人群间的差异，并防止经济、社会和环境等方面可能发生的波动和其他风险。
高质量发展不能仅仅局限在经济领域，还要更加注重经济、社会与环境的协调发展。高质量发展需要获得较高的国内生产总值增长率，但从根本上看这只是实现高质量发展目标的手段。而高质量发展的根本目标是要在高质量经济发展的基础上实质性地提高人民生活水平、促进社会和谐和提高生态环境保护质量。因此，高质量发展是一个综合性和全方位的发展战略，不仅要重视高质量的经济发展，而且要重视如何将经济发展成果转化为社会发展和环境保护等方面的成果。从社会层面上看，高质量发展意味着更加广泛和更高品质的社会服务，更加公平的收入分配，更加和谐的社会关系，更高品质的社会生活，以及更高质量的人居环境、自然生态和资源循环。
要深入理解高质量发展的深刻含义，还必须要深入分析高质量发展对低成本策略的超越关系。与过去的经济发展方式相比，未来高质量发展最大的特点在于要摆脱低成本的限制。在微观层面上不再依赖低成本的竞争优势，尤其是不再依赖人力、土地、环境等资源的低成本使用，而是要通过不断推出新产品，尤其是不断提高产品的档次、质量而获得产品的竞争优势；
通过更高的技术含量去降低生产过程对简单人力等资源的消耗，并加快生产速度，提高产品质量，进而提高生产效率。在宏观层面上要求将过去的一些隐性社会成本显性化，包括随着经济的发展而加强对劳工保护、福利保障、社会服务、环境保护等领域的实质性投入。因此，高质量发展是要彻底摆脱过去低成本的限制，通过高质量的要素投入去带动更高技术水平的生产过程和更高档次、品质的产品，从而在微观的生产、贸易层面和宏观的经济社会发展层面都实现更高的投入产出比。
高质量发展是新时期我国经济社会发展的重要转型，对我国下一步的发展具有决定性的作用。实施高质量经济发展，一是要在供给侧走创新驱动的路径，二是要在需求侧大力培育提升内需体系，从而既推动需求带动供给，又促进供给创造需求，在推动新发展格局中实现高质量发展。[2]要实现这一高质量发展的路径，不仅要有高度的政治决心，还要有一些重要的基础条件。
一是要依托国内科学技术的长足发展。科学技术是支撑高质量发展最重要的基础条件。高质量发展模式能否成功，关键在于本国生产过程的科技水平和产品的科技含量能否赶上和超越当今的科技强国。经过多年的发展，我国的科技创新能力已经有了较大幅度的提升，但与科技最先进的国家相比，我国在新概念、新理论、新技术方面的创新仍然存在不足。要使总体科技实力达到和超越当今科技强国，进入全球一流科技强国，必须要大力提高科技创新能力。
二是要全面依托高水平的人力资本。在人力资源方面，我国前几十年的发展主要是依靠低成本的简单劳动力，人力资本对经济发展的贡献率不大。[3]而未来的高质量发展将主要依托高质量的人力资本。一方面要更多地依靠各行各业的领军人才，充分发挥他们在各个领域的科技研发、技术应用、经营管理等方面创新性引领作用；
另一方面还要普遍提高普通劳动者的人力资本，其中重点是提高劳动者的科技文化素质，以适应高质量发展对人力资本的更高要求。
三是要全面转变思想观念，高度重视高质量发展的转型。过去长期处于传统的低成本发展方式使许多人形成了低成本发展的传统思想观念和对传统行为方式的路径依赖。传统路径一般不会突然就完全失效，往往会在较长时间里逐渐降低其效能，甚至最后也不会被全部堵死，而是一直处于一种低效能延续状况。而新的路径在最开始时又往往是具有一定代价和风险的，因此很多人往往会长期遵循传统观念和依赖传统路径，遇到问题和困难会尽可能从过去的经验库里寻找出路，探索新路的动力不大，导致长期无法摆脱低效能的旧路径，由此导致整个国家陷入“中等收入陷阱”。因此，要促进经济发展方式转型，推动中国经济朝着高质量发展方面提升迈进，首先要推动全面转变思想观念，让全民充分了解高质量发展的意义、要求和挑战，进一步激励创新意识，尽快转入创新驱动的新发展路径。
四是要营造良好的社会环境，包括合理的社会结构、和谐的社会关系、稳定的社会运行、完善的社会保障、充分的社会服务体系等方面的基本条件。高质量发展需要坚实的社会环境支持。一方面，高质量发展需要建立在稳定和谐的社会基础之上，需要良好的社会环境为其提供稳定的社会支撑条件；
另一方面，高质量发展转型必然会遇到更多的风险，尤其是在快速转型期风险往往更大。这首先要求我们要敢于面对风险的挑战，同时也需要通过完善的社会保障和社会服务体系去帮助各类人群应对可能存在的各种风险。因此，社会建设是高质量发展的重要领域，它既是高质量发展的主要目标之一，也是高质量发展的重要基础之一。
如前所述，推动高质量发展不仅是经济行动，而且也是社会行动。就后一方面而言，要推动高质量发展，需要各级政府进一步加强和优化各项社会政策来完善、支持高质量发展。概括来看，社会政策对高质量发展的意义主要体现在以下三个方面。
高质量发展意味着我国经济发展方式的重大转型和社会发展新的变迁。从历史经验上看，经济与社会的重大转型变迁在推动经济社会快速发展的同时，也带来许多社会问题。改革开放以来伴随着我国经济体制改革和对外开放，出现了严重的收入差距和社会分化。尤其是在20世纪90年代，我国经济从过去的计划经济体制向市场经济体制转型中曾经带来大量的下岗失业问题，以及较为突出的城市贫困问题和“三农”问题。而目前我国从传统的劳动密集型经济向技术密集型经济转型的过程中，也可能出现较为严重的社会问题。从许多发达国家过去几十年由工业社会向后工业社会转型的情况看，科技进步能够带来财富增长，但在财富分配不合理和缺乏公平的就业、教育、社会保障等制度的情况下，也会导致更加严重的社会不平等。[4]我国新时期在高科技大量应用带来产业结构和职业结构重组的过程中，可能会出现高科技产业发展空间快速增大、传统产业发展空间快速缩小的局面，而传统产业中的就业人员难以自然转移到高科技产业中，由此导致传统产业大量失业、收入降低或就业的非正规化，从而带来新的社会分化和新的社会问题。这种情况很有可能在我国未来新技术引领的发展中再现。为此，我们应该有足够的预测和准备。
面对未来转型发展中的各种问题，需要通过社会政策来给高质量发展提供托底保障。从长远发展看，在市场经济条件下，经济转型中的许多问题最终可以通过市场机制来消化。但在特定时期内市场机制往往难以同步消化快速经济转型所带来的问题，因此需要通过社会政策的干预来解决。一是需要通过加强和优化社会政策以有效应对转型中出现的失业问题。当遇到传统劳动密集型制造业衰退而引发的较大规模失业时，需要通过相关社会政策提供更多更好的再就业培训和其他相关就业服务，并且通过失业保险、失业救助和其他保障措施为失业者提供保障。我国已经建立了较为完整的职业培训和再就业服务，以及正式的失业保险制度，但是目前的就业培训体系主要适应于过去传统经济发展方式条件下的需要，对未来高质量发展中的高技术人才培训能力还有不足。目前的失业保险制度覆盖面也还比较窄，功能还不够健全，尤其是难以纳入非正规就业者[5]，还需要进一步扩展规模并提升其功能。此外，我国还需要建立较为完整的失业救助制度。二是通过加强和优化社会政策来解决转型中出现的各种生活风险。当经济转型带来非正规就业规模和比例大幅度扩展时，当前我国非正规就业领域劳动者保护和养老、医疗、工伤、失业等社会保险不足的问题将会进一步加剧[6]，需要通过进一步完善劳动就业和社会保险等方面的政策去应对未来非正规就业者面临的各种风险和困难。三是需要通过加强和优化社会政策以应对转型带来的新的社会分化问题。在转变经济发展方式后可能会出现新科技引领行业与传统劳动密集型行业之间的结构性分化。一大批受过高等教育、具有较高科学技术和当代文化素养的年轻从业人员会在高科技行业(包括高端制造业、高端服务业)中就业，享有较为稳定、较高质量的就业和较高的工资福利待遇。而当下在传统企业中从事非技术性劳动的大量劳动者(主要是农民工)将会随着传统产业的衰落而失去目前的就业。他们当中许多人会由于年龄偏大、文化技术水平不高而难以被新型高科技产业吸纳，因此不得不转入非技术的服务业从事非正规就业。而由于许多非正规就业的低门槛、低技术含量和低劳动生产率的“三低”特点，导致这一领域从业人员人数众多，但收入水平和福利保障水平都会偏低。由此，劳动力市场会分化为具有明显结构性差异的两大类就业群体，进而带来新的社会分化和收入水平差异扩大。面对这一问题，要求强化和优化与收入分配相关的各项经济政策和社会政策，以防止或应对新的结构性不平等。
除了上述常规的问题与风险之外，在经济转型和高质量发展中还有一些特殊的问题应该加以特别的关注。一是经济转型速度与其社会后果之间的二难关系。如果经济转型缓慢，客观上可以给劳动力市场和相关社会政策留下较多的时间去调适，但容易使整个经济发展在较长时间里陷入“中等收入陷阱”，从而引发新的问题。如果通过较强的政策刺激手段去加速经济转型，可能使我国摆脱“中等收入陷阱”，但又可能导致各种“转型性社会问题”的集中爆发，引发较为严重的社会问题。二是经济转型中的各种外部条件的复杂影响。我国高科技发展下的经济转型在很大程度上要依赖于一定的国际环境。而国际市场和国际政治中的各种风险因素都可能对我国的经济转型带来较为严重的影响，有可能会迫使我们延缓转型与发展的速度。三是经济转型中常常会伴随着由各种风险事件而导致的经济波动，进而在不同程度上干扰经济转型过程和影响高质量发展的战略步骤。例如，2008年的国际金融危机和当前正在发生的新冠肺炎疫情都对我国经济带来了严重的影响，迫使我们不得不采取特别的措施，首先保障经济的平稳运行。而这些突发事件多多少少会对经济转型和高质量发展的行动产生影响。
总而言之，我国未来的高质量发展不会是一帆风顺的。在未来发展的道路上充满了各种挑战和风险，其结果也会是“双刃剑”：在带来发展红利的同时，也会带来新的社会问题。并且，发展的道路上是速度和风险并存，要想追求更快的发展速度，就有可能面临更大的风险，可能带来较为严重的社会问题。如果想要最大限度实现平稳而快速的发展并获得高质量发展带来的红利，就必须建立起应对各种问题和风险的高质量配套性制度体系，主要包括完善的社会政策体系。通过加强和优化各项社会政策，可以使其有效地发挥在高质量发展中的兜底保障作用。尤其是在转型过程中经济运行遇到严重问题的时候，可以通过相关社会政策加以调整和提供兜底保障，从而预防、化解或减弱可能出现的失业、收入差距扩大和保障不足等方面的社会问题。因此，在谋划经济转型和高质量发展战略、制定阶段性规划时，应该特别注意将市场机制与社会政策密切结合，让社会政策在高质量发展过程中充分发挥兜底保障作用。
如前所述，高质量发展需要有多方面的动力机制和保障机制，其中许多是需要通过加强和优化社会政策来实现的。从经济学的角度看，社会政策是政府分配经济资源的一个行动过程。从理论上看，一个国家制定和实施社会政策既是一种消费行为，即通过政府分配资源和提供服务而实现的居民消费，同时也是一种投资行为，即能够带来未来经济社会收益的投资。在过去，政府和学界一般比较重视社会政策在社会领域的投资效益，将社会政策看成是有益于社会发展的“社会投资”，而忽略了社会政策的经济投资意义，即社会政策在促进经济发展方面的直接和积极的作用。同时，对社会政策的消费行为往往也只是将其目的看作是满足人的基本需要，而忽略了社会政策的消费行为也会对经济发展带来直接的和积极的促进作用。后来，积极的社会政策理论和实践更加强调社会政策在促进经济发展方面的作用，主张在制定和实施社会政策的行动中要兼顾和协调满足人的基本需要和促进经济发展方面的双重目标，并且应该更加重视社会政策对促进经济发展的作用。
在我国未来高质量发展进程中，应该从理论和实际相结合的角度，清晰地认识到社会政策在促进高质量经济发展中的直接作用。一方面，高质量发展的各个方面都需要建立在高水平人力资本的基础上，因而需要通过加强和优化相关社会政策来加强和优化教育、培训和健康等方面的社会服务，以全面快速提升人力资本。过去多年来，随着我国教育、健康等方面社会政策和相关社会服务的发展，人力资本总量已有较大提升。尤其是从2000年左右开始的高校扩招，我国接受过高等教育的人数大幅度增加，到2020年高等教育毛入学率已经达到54.4%[7]，极大提高了全国人力资本存量，为我国转变经济发展方式和实行高质量发展打下了重要的人力资本基础。然而目前在教育、健康等领域还存在发展不充分、不均衡、质量不够高的缺陷。与发达国家相比，我国的人力资本水平还相对不足，而且存在较为严重的地区之间、城乡之间和人群之间的不均衡。例如，2020年北京每万名6岁以上人口中平均有4198.6人接受过高等教育(专本研)，而在贵州这一数据却只有1095.2人，(1)根据《中国统计年鉴2021》表2-5和表2-24中的数据计算，见国家统计局编《中国统计年鉴2021》，北京：中国统计出版社，2021年。两地接受过高等教育人口的比例相差近四倍。如果再加上接受高等教育的质量差异(各地学生进入重点大学的比例)，其差距还会更大。这从一个侧面说明我国人力资本发展还存在不充分、不均衡问题，难以有效支撑起高质量发展对人力资本的需要。
另一方面，我国未来高质量经济发展的一个重要路径是要摆脱过去严重依赖对外贸易的路径，走内外更加均衡的发展道路。为此，十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出了要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。要加快国内大循环，一个重要条件是要促进国内消费水平的提高。过去长期以来我国居民的平均消费水平严重偏低，目前这一局面仍未有根本性的改善，长此下去很难支撑起高质量发展所需要的国内大循环。我国居民消费水平低既有由于收入水平偏低的原因而导致平均消费水平低，同时也有由于居民储蓄率较高的原因而压低了消费率。2021年，全国居民人均消费水平仅为人均可支配收入的68.6%，并且其中教育和医疗卫生消费占了19.6%。[8] 我国居民消费率偏低的主要原因是由于要有较多的家庭储蓄，以应对长期生活中各种不确定的刚性支出，主要包括子女教育、医疗卫生、住房等方面的大额支出。由于在这些方面的支出存在不确定性，导致许多家庭不得不超出其实际需要而额外储蓄较多的资金，以应对未来可能发生的各种风险性大额消费。同时，我国居民的储蓄率也与收入分配结构有关，高收入家庭的储蓄率明显高于低收入家庭，而后者的边际消费率明显高于前者。[9]
通过加强和优化社会政策可以在提高国内消费方面发挥积极的作用。一方面，可以通过社会政策而增大各方面的社会服务，进而带动国内消费。另一方面，通过加强和优化社会政策可以释放民众的消费意愿和消费能力。因此，应该进一步加强和优化教育、健康与卫生和住房保障等方面社会政策，通过公共行动的方式向民众提供较高水平的保障和服务，帮助民众大幅度提高应对生活风险的能力。这既能提高民众的生活质量，也能由此降低家庭和个人为应对风险而做出的高储蓄行为，从而促使家庭降低过高的储蓄率，增大当期消费。此外，适当加强社会政策的再分配作用可以提高低收入家庭的收入水平，从而对居民的储蓄率和消费率产生影响，提高总体消费率。
高质量发展不仅需要社会政策提供保障和支持作用，而且还需要通过广泛制定和实施社会政策来实现高质量发展的目标。如前所述，高质量发展的根本目标是人民生活水平、社会和谐和环境保护水平的提高，而经济发展对实现全面高质量发展能够提供强大的经济支撑，具有重要的手段性意义。在现实的实践中，仅靠经济发展行动和市场机制难以自动实现较为平等的财富分配和较高质量的社会生活。因此，要全面达到高质量发展的目标，不仅要求有高质量的经济发展，还需要有更高质量的社会保障，更加公平和更高质量的教育、健康、养老、育幼、助残等方面的社会服务，以及更高水平的社会治理，而这些目标都需要进一步加强和优化社会政策来达到。
具体来看，在高质量发展中要通过社会政策在以下四个方面的行动来达到其根本性目标。一是要通过更高质量的社会政策来实行再分配，从而促进共同富裕，使全国人民更加平等地获得高品质生活。其中最重要的是要对低收入家庭和其他困难群众提供更加坚实和合理水平的兜底性民生保障，让困难群众也能够被纳入共同富裕道路并过上高质量的生活，从而对高质量发展和共同富裕起到托底的作用。二是要通过更加公平和更高质量的社会保障制度，包括社会保险、社会救助和社会福利，让普通群众有稳定的收入和生活，帮助他们在生命周期各个阶段应对可能遇到的各种风险，维持基本的收入和生活，并解决各种实际困难，使广大群众都能过上高质量且稳定的生活。三是要通过制定和实施更高质量的社会政策来进一步加强各方面普惠性的社会服务，让全体人民能够更加公平地享有高质量的教育和健康服务，使全民的文化技术素质和健康水平都有大幅度提升。四是要大力发展更高品质的养老、育幼、助残等方面的专项社会服务，以全面提升针对老年人、儿童、残疾人等特殊需要群体的社会保护和生活质量。
基于上述几个方面的分析，社会政策在高质量发展中具有重要的作用。在我国推动高质量发展的行动体系中离不开社会政策的积极作用。为此，党和政府各级决策者和具体行动者，以及相关领域的研究者都应该加强对社会政策的理论研究，抓住一些理论要点，深入地理解社会政策与高质量发展的关系。
社会政策对高质量发展的作用是全方位的，其中既有价值性意义，也有工具性意义。一方面，在高质量发展过程中，社会政策具有重要的价值性意义。全面加强和优化社会政策是实现高质量发展目标的必经之路，需要通过社会政策去体现以人民为中心、维护社会公平、促进社会和谐等重要的价值目标。另一方面，高质量的社会政策也具有重要的工具性意义，对于高质量经济发展具有重要的保障和促进作用，主要体现在更高质量的教育培训、健康服务、就业促进等社会政策行动方面，以此产生提高人力资本、促进国内大循环等积极的意义。在高质量发展中要推行积极的社会政策，以协调实现其价值性与工具性意义。
在高质量发展的背景下，要进一步从理论上认识社会政策与经济发展的新型关系。过去传统社会政策理论争论中的左翼和右翼理论对此问题表面上看有很大的区别，但实质上都是将社会政策与经济发展对立起来，都将社会政策和民生保障看成是经济发展的负担。有所不同的是，左翼的“福利国家理论”更看重社会政策的社会效益，因此强烈主张加强社会政策；
而右翼的新自由主义理论则更看重经济发展，认为社会政策，尤其是较高福利水平的社会政策会对经济发展产生负面影响，因此主张减少社会政策的行动及福利支出以促进经济发展。概括来看，过去传统理论对社会福利与经济发展关系的理论认识主要有两个方面：一是认为社会福利是消费，会消耗经济资源，不利于经济发展；
二是认为较高的和普惠性的社会福利会引发懒惰，弱化竞争，不利于经济发展。由此，一些研究者得出结论，将加强和优化社会政策简单等同于“高福利”，并进一步认为高福利是“陷阱”，不利于投资、竞争和经济发展。
这些传统的理论观点确实反映了过去某种特定条件下社会政策运行与经济发展的实际情况，但忽略了在不同经济发展背景下社会政策与经济发展关系的多样性。的确，在过去以劳动密集型产业为主的经济发展模式下，社会政策对经济发展的直接促进作用不太明显，并且在经济全球化的背景下过高的福利支出确实会对劳动密集型产业的经济竞争力带来一定的负面影响。但是，随着经济发展从过去劳动密集型为主的低成本模式转型提升到技术密集型为主的高质量模式，社会政策与经济发展的关系也发生着重大改变。在以技术密集型为主的高质量经济发展模式下，社会政策对经济发展的负面影响会大大降低，而对经济发展的兜底保障、提升人力资本和促进消费等方面的直接正面作用会大大彰显，并且这些作用对高质量经济发展是相当关键的。因此，应该从理论上认识到，在不同的发展模式下社会政策与经济发展有不同的关系。在高质量发展的条件下，社会福利既是消费，也是投资，对经济发展有积极的作用。并且，在技术密集型经济条件下，采取积极的社会政策，会更加有利于能力建设和动机激励，从而使社会政策成为高质量经济发展的重要保障和促进力量。
高质量发展中社会政策与经济发展的新型关系理论还可以通过当今世界各国高质量发展的实践经验加以总结和论证。在当今世界上实现了科技引领下高质量发展的国家基本上都是实行高质量社会政策和较高福利水平的国家。过去我们常常将此解释为高福利水平是发达国家经济发展水平高的结果，却忽略了在技术密集型经济中高福利水平是生产力，会对经济发展带来经济促进作用。在推动我国高质量发展的进程中，应该进一步全面总结世界各国的发展经验，基于本国的实践，破除传统观念的束缚，科学地认识新形势下社会政策与经济发展的关系，从理论上充分认识社会政策对经济发展的重要意义，并以此去指导高质量发展中的重大战略实践。
在世界各国，尤其是发展中国家的经济与社会发展中一直存在着“做大蛋糕”和“分好蛋糕”的二难选择。过去较为流行的传统理论认为，在经济还不够发达的情况下，如果过分关注如何“分好蛋糕”会影响快速“做大蛋糕”。因此，应该首先集中各种资源“做大蛋糕”，可以在一段时间里容忍不公平地分配，等蛋糕做大后再来考虑分好蛋糕的问题。这一理论过去在一定程度上得到一些国家发展经验的支持，因此在经济社会发展理论和实践中具有较大的影响。但是，在高质量发展中要科学分析“蛋糕理论”。事实上，过去在运用这种“蛋糕理论”时存在着较为严重的逻辑缺陷。首先，这种理论将“做大蛋糕”和“分好蛋糕”天然地对立起来，缺乏理论依据。事实上，这两方面的关系要视经济社会发展方式及相关体制机制而异，不能将在特定情形下发生的情况推广为普遍性的原理。尤其要注意到，在高质量发展的情况下，既需要二者并存共赢，也具备使二者并存共赢的机会与条件。其次，传统的“蛋糕理论”难以说明“先做大蛋糕、后分好蛋糕”前后转化的时间节点及条件，即当蛋糕做得多大的时候就应该开始重视分好蛋糕。如果不确定合理的转化条件，这一理论在逻辑上和经验上都会是无效的。但进一步从理论和实践上分析可发现，事实上无法为前后两个阶段确定一个时间节点和条件。因为从理论上看，“做大蛋糕”是一个无止境的过程，无法确定何时能够完成“做大蛋糕”的任务，因此也就无法确定何时才能开始重视“分好蛋糕”。从实践上看，各国都是在激烈的竞争中开展“做大蛋糕”行动的，因而可能导致一个国家“做大蛋糕”的任务永远无法完成。因此，从理论和实践上都很难为“做大”和“分好”设立一个转化的时间节点。此外，传统的“蛋糕理论”只关注“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的关系，但忽略了另外一个重要的维度，即如何“用好蛋糕”的问题：如何让获得的财富更好地提高人民生活质量与水平，并反过来进一步促进经济发展。从促进高质量发展的角度看，如何“用好蛋糕”是一个更加重要的政策议题。目前，国内学术界主要从走共同富裕道路的角度解析“蛋糕理论”，在“共同富裕道路要求我们既要做大蛋糕，又要分好蛋糕”的理论观点上达成基本共识。但是对于如何“用好蛋糕”，使之更好地促进高质量发展方面还不够重视。
因此，要更深入地从理论上认识到，在高质量发展中不仅应该在“做大蛋糕”和“分好蛋糕”之间达成更好的均衡，努力实现二者的并存共赢，而且要进一步探寻通过更多更好的社会政策推动“用好蛋糕”，使社会财富不仅能够合理分配，而且能够在提高生活质量和促进经济社会高质量发展方面发挥更大的作用。而对于社会政策和经济政策的研究者来说，在此领域最大的任务之一就是探索实现“做大蛋糕”“分好蛋糕”和“用好蛋糕”三方面共赢的制度体系和政策实践路径。
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