省级新型基础测绘体系建设的广东实践与思考

张永利,唐嘉琪,李慧姝

（1.广东省测绘产品质量监督检验中心，广州510600；
2.华南师范大学地理科学学院，广州510631；
3.自然资源部华南热带亚热带自然资源监测重点实验室，广州510631；
4.广东省国土资源技术中心，广州510600）

基础测绘是为国民经济和社会发展，以及为国家各个部门和各项专业测绘提供基础地理信息而实施测绘的总称，是一项基础性、公益性事业。其主要由政府进行财政投入，为中国的经济建设、国防建设、社会发展和生态保护等方面提供地理信息的保障。经过几十年的发展，基础测绘取得了辉煌的成就［1-2］。

党的十八大以后，测绘事业进入新时代，迎来新的发展阶段。2015年，《全国基础测绘中长期规划纲要（2015—2030年）》明确了2015—2030年全国基础测绘的发展目标和重点任务，提出了构建新型基础测绘体系的目标。广东省委省政府高度重视基础测绘工作，“十三五”期间，省市基础测绘资金投入进一步加强，广东省在构建新型基础测绘体系方面取得了一系列的实践成果，强化了基础测绘支撑能力，提升了基础测绘服务效能，在服务全省经济社会发展大局中发挥了重要作用。2021年《广东省基础测绘“十四五”规划》出台［3］，明确了“十四五”期间广东省基础测绘发展总体思路、发展方向、主要任务、重大工程。由于基础测绘的基础性、服务性的属性需要与时俱进，面对适应新形势、满足新需求、解决新问题、做好新服务等一系列挑战，应当在新时期、新发展阶段准确把握测绘工作的根本定位，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，建设高质量发展的国土空间布局和支撑体系，系统布局新型基础设施建设，加快数字化发展［4］。随着智慧城市、大数据、云计算、人工智能等方面的建设，广东省只有在基础测绘方面不断地优化数据采集、细化数据处理、强化成果管理、拓展成果应用、深化标准研究，才能满足新时代的国家基础测绘工作的需要。因此，新型基础测绘体系建设是亟需解决的问题。有学者针对新型测绘体系建设的不同领域展开研究，如施建石建议发展服务型的基础测绘工作，解决成果应用、体系建设的问题［5］；
张继贤展开了对新型测绘的产生背景和科学内涵等问题的研究［6］；
李维森则展开新型基础测绘的建设体系进行探索［7］等。学者们的研究说明了新型基础测绘体系迫切需要在新的时代背景下进行设计，但目前省级新型基础测绘体系构建仍面临两个实际问题：一是当前尚未有研究对省级基础测绘工作现状进行系统的梳理，我们尚不能明确地把握省级基础测绘发展脉络；
二是未来省级新型基础测绘工作的核心还需要进一步明确。因此，本研究以广东省为例，探讨省级新型基础测绘体系构建的思路，为《广东基础测绘十四五规划》的实施和政策机制构建提供参考。

新中国建立初期，百废待兴，装备落后，物资匮乏。在测绘人员的不懈努力下，建立了1954北京坐标系，基本完成全国大陆范围内的国家天文大地网、精密水准网（国家一、二等水准网）、重力网布测。1975年，我国测绘工作者测得珠峰高程为8 848.13 m，这一数据得到国际社会的认可［8］；
1978年我国开始建立新的大地坐标系——1980 西安坐标系。这些工作的开展为我国的现代化建设事业奠定了坚实的测绘工作基础。

改革开放以来，随着现代测绘科技的发展，传统测绘技术向现代化的数字化、信息化的测绘技术转变，全球卫星定位技术、数字摄影测量技术、地理信息系统技术和高分辨率对地观测技术加快了地理信息的获取、处理与更新速度。1982年完成全国一、二等天文大地网布测与平差；
1985年前后，原国家测绘局提出国家基础地理信息系统（NFGIS）建设，全国1∶100 万国土基础数据库、1∶5 万数字高程模型数据库等先后建立完成，为国民经济信息化提供了数字化空间信息平台［9］；
1995年，国家决定在全国范围内对基础测绘实行分级管理，1999年完成国家一等水准网的第二期复测［10］。

进入21世纪，我国地理信息数据库建设取得重大进展，多比例尺数据库、国家航空航天遥感影像数据库等逐步建成并持续更新，我国首颗民用高分辨率卫星资源三号发射成功并得到广泛应用［11］；
国家地理信息公共服务平台建设成效显著，数字城市建设逐步展开，在国家重大项目、地方经济发展、应急救急保障等方面发挥了重要作用；
2004年国家基础测绘设施项目通过竣工验收［12］；
2005年组织开展珠峰高程复测，获取了珠峰岩石面海拔精确高程为8 844.43 m［8］，标志着人类对地球的认识达到新的高度。2008年7月，2000 国家大地坐标系正式启用［13］；
国务院印发《全国基础测绘中长期规划纲要（2006—2020）》与《关于加强测绘工作的意见》，基础测绘战略地位进一步夯实。2012年6月，国家现代测绘基准体系基础设施建设一期工程启动，建成全国卫星导航定位基准服务系统，可提供分米级、厘米级实时导航定位服务和毫米级事后定位服务。我国测绘项目从陆地向海洋拓展，海岛（礁）测绘工程一期工程初步建立了陆海一致的高精度海岛（礁）测绘基准体系。为了适应新发展形势，加强测绘管理，促进测绘事业发展，保障测绘事业为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护服务，维护国家地理信息安全，《中华人民共和国测绘法》于2017年4月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议第二次修订后颁布实施。2020年获取了珠峰海拔最新精确高程为8 848.86 m。

“十三五”时期，广东省基础测绘工作聚焦高质量发展，围绕经济社会发展需要和省委省政府重大决策部署，以及自然资源中心工作做好基础保障服务，开展了现代测绘基准体系建设、数据获取、数据生产、基础地理系统建设、地理国情监测，以及测绘技术装备等六大方面的工作，取得了较好的成就［14］，广东省基础测绘支撑能力显著增强。初步建立陆海统一空间定位现代测绘基准框架；
精化和优化了广东高精度现代大地控制网、似大地水准面。完成北斗卫星定位连续运行参考站网更新升级、深度基准建设；
提供基于2000 国家大地坐标系的全天候高精度实时定位服务；
时空数据服务更及时、更精细，多尺度高分影像获取，发布周期进一步缩短，时效性不断增强；
首次获取全省机载LiDAR 激光点云数据，测绘产品体系更加完善。广东省连续运行卫星导航定位服务系统（GDCORS）、北斗地基增强服务平台、三维基础地理信息数据库；
智慧广东时空信息云平台、“粤政图”、测绘地理信息监管与服务平台等公共服务手段更新完善。管理方式不断优化，落实测绘资质“证照分离”改革措施，建立联合测绘制度，推进“多测合一”。技术装备不断增强，业务支撑体系不断完善。同时，基础测绘服务自然资源和重大战略实施的作用愈发突出，为粤港澳大湾区建设战略实施、国土空间开发、测绘基准建设、数字政府改革建设、安全风险预警预测与灾后救援行动［15］、乡村振兴、省政府南粤古驿道活化、水系勘测［16-17］、资源勘查与生态修复等工作提供多元化地理信息服务［18］。测绘服务经济社会发展和民生保障的效益持续提高，为数十家省直部门、科研院所提供了海量的基础地理信息支持。基础测绘驱动地理信息产业发展作用愈发凸显，促进全省测绘地理信息产业发展，为地理信息产业发展创造机遇，引导地理信息成果全面融入互联网、物联网等新兴产业。

4.1 广东实施新型基础测绘的基础条件

广东省委省政府高度重视基础性、公益性工作。对基础测绘工作，广东省有较稳定的经济基础与资金投入，“十三五”期间广东测绘地信直接服务总产值约500亿元。广东省有较完整的测绘事业组织管理体系，多年来不断优化管理方式，落实测绘资质“证照分离”改革措施，建立联合测绘制度，推进“多测合一”技术装备不断增强，业务支撑体系不断完善。广东省有较好的地理信息数据基础，“十三五”期间，初步建立陆海统一空间定位现代测绘基准框架；
精化和优化了广东高精度现代大地控制网、似大地水准面。完成北斗卫星定位连续运行参考站网更新升级、深度基准建设；
获取全省机载LiDAR 激光点云数据，测绘产品体系更加完善。建设广东省连续运行卫星导航定位服务系统（GDCORS）、北斗地基增强服务平台、三维基础地理信息数据库；
智慧广东时空信息云平台、“粤政图”、测绘地理信息监管与服务平台等系统或平台不断建设或更新完善。广东省有较好的人才储备，根据广东省统计年鉴，截至2020年，广东省共有154 所高等院校，其中有2 所985 高校，4 所211 高校，2020年广东省高等学校毕业生数为55.01 万人。2018年全面启动数字政府改革工作，2021年《广东省数字经济促进条例》颁布实施。广东省有较好的科技创新环境，一系列政策优惠（如税收优惠等）相继出台对产业进行扶持，同时，粤港澳大湾区的建立为广东省对外交流添砖加瓦。近年来广东省的创新平台蓬勃发展，多个国家重点实验室、国家工程技术研究中心、国家工程实验室、国家企业技术中心、高新技术企业等先后建立［19-20］。广东省有较好的政策环境优势，2021年《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》印发，明确2025年全面建成“智领粤政、善治为民”的“广东数字政府2.0”，提高政务服务水平、省域治理能力、政府运行效能、基础数据市场化水平等，促进数字经济高质量发展，使改革发展惠及全体人民［21］。

4.2 广东实施新型基础测绘的迫切需求

尽管广东省在基础测绘领域取得了长足的发展和进步，但省级测绘管理仍存在一些机制障碍。基础测绘省市统筹、新技术应用和面向业务的保障能力仍需要进一步提升；
传统以制图为目标的基础测绘产品形式已不适应当前时空化、实时化、多样化、精细化、个性化、智能化的需求。基础测绘技术要素和数据优势的要素支撑效益仍未有效释放，基础测绘与自然资源管理各业务的统筹安排、技术衔接和协调推进还不够深入，基础测绘成果社会化服务不足，快速应对突发公共事件的应急测绘保障能力仍需提升，地理信息产业支持力度亟需加强。同时具有现有基础测绘分级管理等体制问题，测绘成果定义革新不足，成果等级保护机制不健全，测绘成果广泛应用与保密的矛盾日益突出，地理信息安全监管的认识和机制建设落后于经济社会发展，创新意识亟需加强。同时，传统基础测绘生产管理服务模式仍有生产作业、质检控制、项目计划安排等方面的惯性影响。

广东省是海洋大省，海洋经济活动在全国具有突出优势。海洋测绘是海上一切经济活动的基础和先导，但目前广东省海洋测绘领域总体上较为薄弱，近岸海域基础数据不足且较为陈旧，陆海统一测绘基准体系尚未完备，缺乏大尺度、高精度水深及相关产品。发展不平衡问题也是广东新型基础测绘的主要挑战之一，仍面临着基础测绘尚未完全适应社会主要矛盾变化、发展不平衡不充分等问题，主要包括珠三角和粤东西北经济发展不平衡导致的资金投入、基础建设、高端人才等不平衡。

针对广东实施新型基础测绘的一系列发展机遇与主要挑战，2021年9月，经省政府同意，省自然资源厅印发了《广东省基础测绘“十四五”规划》。《规划》明确了“十四五”时期广东测绘工作共有四大主要任务。主要任务内容重点体现在以下四个方面：一是加强遥感影像数据获取和更新，加快实施基础地理信息数据整合更新和三维数据统筹利用，实施海岸带测绘，夯实地理信息数据基础，服务粤港澳大湾区、“一核一带一区”和海洋强省建设等重大战略，助力我省高质量发展；
二是加强“数字政府”改革建设数据服务，加强政务地理信息应用，强化地理国情监测和自然资源管理测绘服务，促进地理信息数据融合共享，支撑政府决策，助力治理能力现代化；
三是加强时空导航定位服务体系建设与应用，做好应急测绘、公益性地图等测绘服务工作，助推乡村振兴和地理信息产业发展；
四是大力推进新型基础测绘保障体系建设，增强测绘基准服务和二三维一体化数据管理与服务能力，促进测绘地理信息服务的有效供给，形成服务保障新格局。

《广东省基础测绘“十四五”规划》针对新时期基础测绘发展面临的机遇与挑战，明确了新发展大环境下基础测绘的重点，梳理了广东经济建设、社会发展、生态保护和维护国家地理信息安全等方面对基础测绘的需求，策划发展任务与重大工程，夯实基础，积极改革，服务民生，全面构建新型基础测绘体系，确保基础测绘在新时代经济社会中继续发挥好基础性、保障性和先行性作用，助力广东经济社会高质量发展。

为进一步厘清广东省基础测绘工作现状，全面系统掌握基础测绘成果、基础测绘管理、成果应用于服务体制机制，做好“十四五”目标任务分解落实，有机推进广东省级新型基础测绘体系建设，提出如下建议：

（1）提高站位，准确认识基础测绘工作是推进新时代时空基础设施建设的核心任务。面向新基建时代的基础测绘，目标和作用已远远超出了测制数据、绘制地图的范畴，而是为下一代新兴科技的广泛应用和民生改善提供统一的空间数据基础和空间定位基础。

（2）时空基础设施标准统一、管理统一、协调推进、共建共享是推进各项基础测绘工程的核心目标。推动省市在卫星导航定位基准站建设备案、运行维护和监督管理等方面，建设跨地市跨部门的综合管理、联合监管与应用平台。整合全省卫星导航定位基准站，省市CORS 由独立运营逐步转向统筹管理，继续加强与其他行业共建共享，推动全省各类站网资源的深度融合。海陆统一卫星定位基准的统一建设，陆海统一、地上地下、时空连续数据建设统筹构建；
各类市场主体参与的数据资源和基准站网的分类分级安全监管；
陆海一体自然资源数据与基础地理信息数据建设的统筹协调推进，加强海洋地形地貌测绘、海岛礁测绘、海洋资源调查、底质调查等涉海基础工作的统一实施，降低运行成本，加强成果的适用性。持续推进业务类空间数据与基础地理信息数据的融合更新，相互支撑，共融共生，互通有无水平要不断提高。

（3）时效性等于服务能力和保障能力，是新兴基础测绘体系构建的成败的关键考核指标。全面提升基础地理信息前端数据采集供给能力，为实现全天候、快速、准确地发现识别空间信息变化情况提供支撑。

一是建立遥感影像数据快速获取和更新体系。增强影像智能解译能力，加强新技术研发，结合人工智能深度学习技术，开展多期遥感影像变化图斑自动提取、专题遥感影像解译等工作，变化图斑原则上按月提取，其他专题解译按需生产。逐步建立起多源、多分辨率航天、航空遥感影像的统一获取、处理、管理、应用共享机制。

二是建立基础地理信息矢量数据整合更新机制。持续深入推进基础地理信息矢量数据多源数据整合更新工作，采用多源数据整合（融合）的模式，替换传统完全通过影像生产矢量数据的模式，降低更新周期与成本，提升数据质量。改变全要素矢量数据更新方式，形成时空属性的，多尺度的，与业务工作紧密结合的矢量数据更新机制。从位置精度与属性精度两方面持续提升数据质量，不断提升数据现势性。增强标准化地名地址数据整合更新，实现地名地址数据快速常态化更新，通过整合加工等标准化处理工作形成地名数据和地址数据，采用时空数据模型进行管理，构建标准化地名地址时空数据库，突出地名地址数据的关联作用，实现地理空间信息与行业、社会经济信息联通。

三是开展地理场景建设与应用实践。利用基础测绘成果形成三维立体自然资源“一张图”的数据底板，在二维空间管理基础上扩充三维数字空间环境，实现地下、地表、地上、陆地、海洋多种空间的自然资源精细化管理。通过省级三维地理信息数据建设，充分利用三维基础地理信息数据建设成果，开放三维数据共享服务和三维空间分析服务，为全省自然资源综合调查监测、国土空间规划、确权登记、用途管制、监管执法等业务提供统一地理空间框架支撑；
通过城市级三维数据建设，以大数据、地理信息、虚拟现实、物联网、三维可视化等技术手段为基础，实现城市数据资源在三维系统内的有效集成与展示，为城市规划设计、城建管理、公共管理等智慧城市管理提供可视化的决策分析服务。

（4）新型测绘服务保障模式是发挥基础测绘要素支撑作用的关键环节。要积极推进传统成果管理与提供的思维方式转变，按需形成动态发布服务，动态成果质量把控，动态管理使用的新服务模式。新型服务模式牵引新型成果体系，新型成果体系牵引新型生产体系，新型生产体系需要新型保障体系（包括体制机制）。

一是新产品模式构建。产品模式的构建主要围绕传统产品提质增效和新型产品创新为主，提升“一库多能、按需组装”的数据库管理和产品输出能力建设。包括：传统产品提质增效。提升省级各项目间数据生产的流程衔接，对派生产品（新型产品）进行产品生产分析及流程结构调整，理清项目联合生产的工作流程。满足高效服务的需要，将年度固定版本式数据供给模式转变为按需准实时供给模式。有序部署各类基础地理信息相关项目更新工作，能快速动态更新基础地理信息数据相关产品，使丰富的地理信息资源实现联动更新。新型产品的设计与构建。不断完善并提升原有产品的供给能力，如纸质地形图、数据产品及在线可视化地图的同时，与自然资源数据与管理需求深度结合，立足于自然资源“两统一”职责和政务服务的实际需求，以满足多样化需求的网络化定制服务为主要生产服务方式，打破单一、呆板、离线的传统服务模式。突破原有成果的尺度、精度定义的模式，建立成果的动态定义，比如按月发布的政务、公众版影像成果，按业务需求的专题成果。

二是新型标准机制建设。深化落实《广东省地理空间数据管理办法》，加强地理空间数据管理，规范地理空间数据获取、生产、更新、处理和归集，促进地理空间数据的共享和应用。做细审核管理，做实标准建设，畅通共享渠道，强化安全保障。构建省市联动更新机制，基于广东省基础地理信息时空数据库，将以往“数据割裂、管理脱节”的生产体系，升级为“数据统一管理、更新一体联动”的新模式。发挥“双驱驱动”优势，赋予广州、深圳在数据获取、技术支撑、机制创新更大的主动权，为粤港澳大湾区基础地理信息数据强支撑；
省级基础地理信息数据在政务服务应用方面强保障，省市区域协调发展，重点对粤东西北地区提供基本数据保障。推动基于“多测合一”兼顾基础地理信息数据更新的“联合测绘”方案在地市的推广实施，保障数据获取的渠道。加强新型测绘成果的使用管理机制建设（给各类新型测绘成果合法合规的出生证，破解做的出来，用不出去的难题），新发布应用体系的构建及新标准建立。对不同类型成果实施等级保护制度，精确定义不同类型、不同要素、不同应用环境下保密要求和保密技术处理要求。

三是新型测绘产品质量控制新机制建设。将测绘产品的质量控制工作延伸至项目立项、设计、实施、检查、验收的每一个环节，利用信息化手段和不断积累的质检专家知识库，同类产品统一设计、统计标准、统一问题解决措施，扭转当前广东省基础测绘工作省市分级、流程孤立、各自为战局面，促进各单位整合资源、优化流程、互相协作。

四是生产作业管理的扁平化，推动生产全过程信息化和智能化建设，实现产品的可追溯，实现生产过程、生产链条的扁平化管理，提高协同生产能力。基于数据联动、信息共享机制，开发自动填报、数据追踪等技术，减少人为的重复性工作，实现精细化、智能化管理。基于模型环节、人员、时间等指标，实现项目具体到环节、人员和时间节点的全程实时溯源，探索进度预测、风险预警等机制，辅助管理者进行统筹，提升风控水平，提高智能化管理能力。基于定性、定量的统一标准，采用统一的管理制度及技术，实现对所有项目的统一管理。

新型基础测绘体系建设是一个复杂的系统工程，是一个管理机制、技术方法和产品服务不断更新迭代的过程，没有既定的框架和模式，不同发展环境下需要不同思路去实践探索。广东“十四五”的积极探索，将有望走出省域新型基础测绘体系建设的新路子。

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